第三方參與重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度優(yōu)化研究

韓家勤，周偉

第三方參與重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度優(yōu)化研究

韓家勤，周偉

第三方參與重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是解決評(píng)估過程中“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”不分、評(píng)估結(jié)果公信力不足等問題的合理方法。部分地方政府在第三方參與評(píng)估實(shí)踐的過程中存在合法性不足、獨(dú)立性不夠、專業(yè)性不強(qiáng)、參與度不高等問題。優(yōu)化第三方參與重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，需要健全第三方評(píng)估的法律制度，構(gòu)建激勵(lì)約束制度，完善評(píng)估工作制度。

重大事項(xiàng)；社會(huì)穩(wěn)定；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；第三方評(píng)估

美國(guó)著名學(xué)者塞繆爾·P·亨廷頓認(rèn)為：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂”［1］。目前，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化過程中，處于機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、利益多元化和利益博弈的趨勢(shì)日益明顯［2］，各種社會(huì)不穩(wěn)定因素不斷涌現(xiàn)，社會(huì)沖突頻發(fā)。黨和政府歷來(lái)高度重視維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、有效防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)及國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要都提出社會(huì)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵是構(gòu)建重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。目前，全國(guó)很多地方政府已經(jīng)制定了重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施文件并付諸實(shí)施。重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在預(yù)測(cè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、制定風(fēng)險(xiǎn)化解預(yù)案及有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮著重要作用。

然而，由于制度本身的缺陷及其政治生態(tài)環(huán)境的影響，在重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度建設(shè)中還存在一些亟須解決的問題［3］，尤其是評(píng)估主體問題。盡管各地的“穩(wěn)評(píng)辦法”都宣稱要區(qū)分決策主體、評(píng)估審批主體和評(píng)估實(shí)施主體，甚至近幾年來(lái)還特意要求開展第三方評(píng)估，但整個(gè)穩(wěn)評(píng)過程都是由政府部門主導(dǎo)和掌控［4］。這實(shí)質(zhì)上是政府自己評(píng)自己的評(píng)估模式，難免會(huì)將政府自己的傾向性意見滲透其中而作出有利于決策通過的結(jié)論，也很難在評(píng)估過程中盡可能采用科學(xué)化手段以保證評(píng)估的專業(yè)性。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生自風(fēng)險(xiǎn)制造者的行動(dòng)，而試圖再通過風(fēng)險(xiǎn)制造者的行動(dòng)來(lái)消除風(fēng)險(xiǎn)可能只會(huì)收到相反效果，即加劇風(fēng)險(xiǎn)［5］。

關(guān)于將第三方引入重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)問題，學(xué)術(shù)界已有所關(guān)注。有文獻(xiàn)認(rèn)為由政府、利益相關(guān)者和第三方等主體構(gòu)成的多元主體評(píng)估模式，對(duì)增強(qiáng)穩(wěn)評(píng)主體的獨(dú)立性、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)評(píng)過程的民主化、提高穩(wěn)評(píng)結(jié)果的科學(xué)性具有重大意義［6］。也有文獻(xiàn)認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中存在著評(píng)估主體單一，容易導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論片面和不公正等后果［7］?？梢姡瑢W(xué)術(shù)界對(duì)在重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中引入第三方的優(yōu)勢(shì)及必要性等，已形成共識(shí)；但對(duì)于在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中確保第三方順利參與并保證第三方價(jià)值充分實(shí)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)方面的研究還相當(dāng)薄弱。我們擬在梳理各地重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中引入第三方實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，分析第三方在合法性、獨(dú)立性、專業(yè)性和參與度等方面存在的困境，研究制度優(yōu)化措施。

一、第三方參與重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐探索

在國(guó)外，被評(píng)估對(duì)象被認(rèn)為是第一方，服務(wù)對(duì)象為第二方，除第一方和第二方之外的為第三方；且第三方與第一方、第二方之間沒有直接的隸屬關(guān)系和利益關(guān)系，這樣才能保證第三方為實(shí)質(zhì)性的“獨(dú)立”組織。關(guān)于第三方評(píng)估，有學(xué)者提出，第一方評(píng)估是指政府內(nèi)部評(píng)估，第二方評(píng)估是指來(lái)自普通公眾的外部評(píng)估，不同于這兩方的是獨(dú)立的專業(yè)性機(jī)構(gòu)的評(píng)估［8］。也有學(xué)者認(rèn)為第三方評(píng)估是由與政府部門無(wú)直接行政隸屬關(guān)系的中介組織（包括各類社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)、大學(xué)科研院所等）參與或主導(dǎo)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和考核，也稱之為非官方評(píng)估［9］。這些界定大同小異，都主張專業(yè)組織需具備獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性，都強(qiáng)調(diào)專業(yè)組織需獨(dú)立于政府之外與政府無(wú)利益關(guān)系。就重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)而言，第三方評(píng)估是指由獨(dú)立于政府之外的具有獨(dú)立性、專業(yè)性和權(quán)威性的專業(yè)組織，運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的方法，對(duì)重大事項(xiàng)影響社會(huì)穩(wěn)定的因素進(jìn)行評(píng)估，并制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略的活動(dòng)過程。

（一）第三方參與的思想萌芽時(shí)期——“遂寧模式”

重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估起始于四川省遂寧市。2004年漢源事件后，針對(duì)當(dāng)時(shí)容易引發(fā)群體性事件的重大工程，遂寧市開始探索重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2005年初，遂寧市在分析漢源事件起因的基礎(chǔ)上，在全國(guó)首次頒布《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估制度》。該制度所確定的評(píng)估范圍、評(píng)估內(nèi)容及行之有效的“五步工作法”成為各地推行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的藍(lán)本，并被稱為“遂寧模式”。在確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體方面，“遂寧模式”主張“誰(shuí)決策、誰(shuí)評(píng)估”，即重大事項(xiàng)的提出、起草、審批等部門是實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)成立評(píng)估小組。不過按照規(guī)定，可邀請(qǐng)專家學(xué)者、社會(huì)公眾和知名人士擔(dān)任評(píng)估小組成員。這種安排可被認(rèn)為是第三方參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的思想萌芽，但政府部門主導(dǎo)了評(píng)估方案的設(shè)定、評(píng)估過程的組織及評(píng)估報(bào)告的撰寫等環(huán)節(jié)。這種評(píng)估模式仍屬于典型的政府“自己評(píng)自己”。

（二）第三方參與的首次嘗試時(shí)期——“淮安模式”

2006年江蘇省淮安市在全市范圍內(nèi)率先開展重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，在遂寧模式的基礎(chǔ)上，建立起了具有可操作性的、實(shí)效性的“淮安模式”。在評(píng)估主體方面，淮安市明確提出評(píng)估參與主體的多元化和第三方評(píng)估概念，并將淮安政和穩(wěn)評(píng)工作中心引入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這在國(guó)內(nèi)尚屬首次。為提高評(píng)估人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，淮安市維穩(wěn)辦定期舉辦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估培訓(xùn)班，采取專家授課、案例研討、現(xiàn)場(chǎng)觀摩等形式，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中需要掌握的政策、專業(yè)知識(shí)和評(píng)估技能進(jìn)行培訓(xùn)。但是，淮安市在實(shí)踐中也存在一些局限，比如評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不強(qiáng)，無(wú)法獨(dú)立完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；第三方評(píng)估的參與度不夠，可委托也可不委托，以至于評(píng)估事項(xiàng)的數(shù)量有限（2013年前11個(gè)月淮安市共完成穩(wěn)評(píng)項(xiàng)目486件，但由評(píng)估機(jī)構(gòu)完成的僅有5件）［10］；由于專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)較少，無(wú)法通過公開招標(biāo)形式遴選第三方，由政府指定專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估，降低了第三方的公信力。

（三）第三方參與的逐步鋪開時(shí)期——“上海模式”

此后，國(guó)內(nèi)很多地方開始推行第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。2012年株洲市成立了湖南省首家自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)——平安社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有限公司，對(duì)全市擬實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2013年包頭市成立了正安社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心，2014年天津市成立了天津市重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心。其中，上海市第三方參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估最具代表性和影響力。2009年上海市在試點(diǎn)基礎(chǔ)上出臺(tái)的相關(guān)文件中明確提出：委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開展重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。2011年上海市進(jìn)一步明確“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告作為項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的組成部分，項(xiàng)目單位、項(xiàng)目審批部門應(yīng)委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制、評(píng)價(jià)工作”。目前上海市參與評(píng)估的中介機(jī)構(gòu)達(dá)30多家，評(píng)估人員有200名左右。截至2013年底，在全市已完成評(píng)估的512項(xiàng)重大工程項(xiàng)目中有1/3左右的重大工程項(xiàng)目委托第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)估［7］。上海市的主要特點(diǎn)是借助市場(chǎng)化手段推動(dòng)第三方參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，放開準(zhǔn)入門檻，通過行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，引導(dǎo)第三方市場(chǎng)自我完善和發(fā)展。上海市在取得部分經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也存在一些問題，比如，如何對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，如何提升第三方的專業(yè)性等。

二、第三方參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的問題

當(dāng)前部分地方已開展的第三方參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)完善重大事項(xiàng)的決策程序、有效化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等具有重要的意義。但是，我國(guó)第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)間短，受傳統(tǒng)體制慣性及第三方自身問題等多方面因素的制約，目前還存在一些問題。

（一）第三方評(píng)估的合法性不足

關(guān)于“合法性”，馬克思·韋伯認(rèn)為是指“權(quán)力（power）”和“權(quán)威（authority）”雙重含義；尤爾根·哈貝馬斯認(rèn)為“合法性”就是承認(rèn)一個(gè)政治制度的尊嚴(yán)性，“合法性”問題就是一個(gè)政治制度、一個(gè)政權(quán)的威嚴(yán)和權(quán)威能否得到人們信任和承認(rèn)的問題［11］。這是從國(guó)家層面理解的。如果從社會(huì)組織角度分析，“合法性”包括兩層含義：一是“合法律性”，即是否符合法律規(guī)定，是否為法律所保護(hù)；二是“正當(dāng)性”，即是否被認(rèn)可、接受與支持。目前，我國(guó)第三方參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在這2方面均存在不足。盡管國(guó)內(nèi)很多地方開始推行第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，并且也有不少成功的評(píng)估實(shí)踐，但是第三方參與評(píng)估的法律地位并未得到確認(rèn)。2014年，為推動(dòng)第三方評(píng)估工作的發(fā)展，國(guó)務(wù)院在督查中首次引入全國(guó)工商聯(lián)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)科學(xué)院、國(guó)家行政學(xué)院等第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，在聽取4家機(jī)構(gòu)對(duì)政策落實(shí)情況的評(píng)估匯報(bào)時(shí)，強(qiáng)調(diào)要將更多社會(huì)力量引入第三方評(píng)估，要用第三方評(píng)估促進(jìn)政府管理方式改革。盡管如此，第三方評(píng)估在法律法規(guī)層面尚未得到確認(rèn)，以至于很多地方社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估工作存在第三方參與的隨意性和不可持續(xù)性。有些地方的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制也規(guī)定了可委托第三方參與評(píng)估，但“可委托”不具有約束力；而且，這些規(guī)定都是政府內(nèi)部文件，法律效力不高，隨意性很強(qiáng)。

（二）第三方評(píng)估的獨(dú)立性不夠

獨(dú)立性是第三方機(jī)構(gòu)完成使命、發(fā)揮功能的重要前提，是第三方機(jī)構(gòu)優(yōu)越于其他評(píng)估機(jī)構(gòu)的重要特征及其生命力之所在。這里的“獨(dú)立性”包括3個(gè)方面：一是主體獨(dú)立，即與政府部門無(wú)直接行政隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的組織；二是標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立，即由第三方獨(dú)立設(shè)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；三是過程獨(dú)立，即評(píng)估方案的設(shè)定、評(píng)估信息的收集、評(píng)估結(jié)論的撰寫與公布等整個(gè)評(píng)估過程由第三方獨(dú)立運(yùn)作，不受外界干擾。目前，我國(guó)第三方機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在這3個(gè)方面的獨(dú)立性均不夠。一是第三方的主體獨(dú)立性不夠。從目前各地成立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)看，大多數(shù)第三方機(jī)構(gòu)是依托于高校和科研院所（如淮安市政和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心），或是政府內(nèi)設(shè)的一個(gè)部門（如蘭州市項(xiàng)目投資評(píng)審中心），這些機(jī)構(gòu)與政府部門有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，往往會(huì)被政府的價(jià)值訴求和態(tài)度立場(chǎng)左右。二是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立性不夠。目前各地所設(shè)定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)主要是針對(duì)重大事項(xiàng)本身的合法性、合理性、可行性和可控性等不穩(wěn)定因素，而忽略了從決策立項(xiàng)到建設(shè)再到投產(chǎn)運(yùn)行整個(gè)過程中所包含的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)處置不當(dāng)會(huì)引發(fā)利益相關(guān)者的不滿［4］。如果第三方機(jī)構(gòu)為迎合政府的價(jià)值判斷、追求與政府標(biāo)準(zhǔn)的吻合，就可能失去根據(jù)不同事項(xiàng)特征和不同區(qū)域特點(diǎn)獨(dú)立設(shè)置評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)力和勇氣。三是評(píng)估過程的獨(dú)立性不夠。目前第三方所使用的評(píng)估方案需由政府部門認(rèn)可，評(píng)估結(jié)論也需要提交給政府部門審核，再由政府部門有選擇性地使用和向外公布，第三方無(wú)法獨(dú)立運(yùn)作整個(gè)過程。

（三）第三方評(píng)估的專業(yè)性不強(qiáng)

第三方的獨(dú)立性被認(rèn)為是保證評(píng)估結(jié)果公正的起點(diǎn)，而第三方的專業(yè)性和權(quán)威性則被認(rèn)為是保證評(píng)估結(jié)果公正的基礎(chǔ)［12］。專業(yè)性是指第三方機(jī)構(gòu)擁有相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專門人才，掌握風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專門工具和方法，能科學(xué)地設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)、合理地分配指標(biāo)權(quán)重、有效地收集評(píng)估信息、準(zhǔn)確地撰寫評(píng)估報(bào)告，確保評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確度和有效度。專業(yè)性本是第三方機(jī)構(gòu)相較于其他評(píng)估機(jī)構(gòu)的主要優(yōu)勢(shì)，但目前參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的絕大多數(shù)第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性均不強(qiáng)。一是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)極其復(fù)雜。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作為一種綜合性風(fēng)險(xiǎn)，重大事項(xiàng)可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的元素是多元化的，既包括某一技術(shù)、某一政策本身在科學(xué)性上的不確定性，亦有可能因?yàn)槔嫦嚓P(guān)人對(duì)相關(guān)事項(xiàng)不知情、不了解，還有可能基于對(duì)政府監(jiān)管的不信任［13］。二是專業(yè)評(píng)估人才隊(duì)伍缺乏。由于起步較晚，國(guó)內(nèi)具備一定資質(zhì)的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量較少。一些依托高校、科研院所成立的第三方機(jī)構(gòu)，其評(píng)估人員主要是這些部門的工作人員，他們雖然具有豐富的理論知識(shí)，但評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足。一些依托律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所成立的第三方機(jī)構(gòu)，其工作人員并非風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科班出身，即使具備其他領(lǐng)域的評(píng)估能力，也無(wú)法簡(jiǎn)單套用于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。二是評(píng)估信息的局限性。只有收集到充分的評(píng)估信息，第三方才能得出科學(xué)、合理、準(zhǔn)確的評(píng)估結(jié)論。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性決定了評(píng)估信息涉及相關(guān)政府部門、利益相關(guān)方及社會(huì)公眾等。由于政府和第三方所掌握的信息不對(duì)稱，政府信息不夠透明，加之第三方與利益相關(guān)方及社會(huì)公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知存在差異，第三方很難收集到充分的評(píng)估信息，直接影響到評(píng)估的專業(yè)性和科學(xué)性。

（四）第三方評(píng)估的參與度不高

參與度一方面是指第三方機(jī)構(gòu)參與重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的數(shù)量比例，是全部事項(xiàng)參與還是部分事項(xiàng)參與；另一方面是指第三方機(jī)構(gòu)在一次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的參與程度，是全程參與還是部分環(huán)節(jié)參與。政府的自閉性是第三方評(píng)估參與度不高的主要原因。政府的自閉性是指政府本身是一個(gè)相對(duì)封閉運(yùn)行的系統(tǒng)，并具有排斥外部力量的趨向［14］。根據(jù)科層制構(gòu)建的政府組織，自上而下層層節(jié)制，權(quán)力等級(jí)嚴(yán)密，責(zé)任結(jié)構(gòu)鮮明，形成了基于行政命令的控制—反饋式封閉運(yùn)行模式，且整個(gè)政府成為一個(gè)強(qiáng)大的利益共同體。要求身處行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的“局內(nèi)人”超脫于部門利益的牽扯之外，特別是在強(qiáng)大的外在壓力之下不服從機(jī)構(gòu)的自利行為，實(shí)在是強(qiáng)人所難［15］。因此，政府對(duì)外部的第三方參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，具有天然的抵制，即使允許第三方參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也會(huì)在評(píng)估過程中施加各種影響，第三方很難獨(dú)立完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的整個(gè)運(yùn)作過程。為準(zhǔn)確把握各地在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中的主要規(guī)定，有學(xué)者對(duì)《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》等47個(gè)文件進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)有45個(gè)規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體是政策起草部門、決策提出部門、改革牽頭部門、項(xiàng)目報(bào)建部門、重大活動(dòng)舉辦單位或主管部門、政府決定的牽頭部門，占文件數(shù)的95.7%；其中，明確提到可委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估的僅有3個(gè)，占文件數(shù)的6.4%；規(guī)定通過政府相關(guān)部門組成的聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行評(píng)估的有2個(gè)，占文件數(shù)的4.3%［16］。

三、第三方參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度優(yōu)化

根據(jù)第三方參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐探索，以及存在的困境，優(yōu)化第三方參與重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的主要路徑包括以下方面。

（一）健全第三方評(píng)估的法律制度

從社會(huì)治理創(chuàng)新視角看，提升社會(huì)治理能力、建設(shè)和諧穩(wěn)定的社會(huì)，需要成立各種社會(huì)治理機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，還需要運(yùn)用法律手段確立各社會(huì)治理主體的法律地位、明確主體間責(zé)權(quán)邊界、化解各種社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、有效發(fā)揮其功能優(yōu)勢(shì)，需要從國(guó)家和地方2個(gè)層面完善法律保障體系。國(guó)家層面上，可根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中“加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展”的精神，以及各地對(duì)社會(huì)組織管理中所形成的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)制定《社會(huì)組織法》，以明確社會(huì)組織的法律定位及社會(huì)組織與其他組織間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?？稍诳偨Y(jié)《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》（中辦發(fā)［2012］2號(hào)）實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，積極制定重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估條例，明確第三方在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的主體地位、第三方評(píng)估的合法性和獨(dú)立性等。地方層面上，目前已出臺(tái)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法中，僅明確了政府部門等責(zé)任主體的職責(zé)及程序，可在此基礎(chǔ)上對(duì)第三方參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出具體要求，將“可委托”改為“必須委托”，督查政府部門必須委托第三方參與評(píng)估；制定第三方評(píng)估的程序規(guī)定，細(xì)化第三方與政府部門及其他利益相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（二）構(gòu)建第三方評(píng)估的激勵(lì)約束制度

激勵(lì)是指激勵(lì)主體為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，通過某種方式激發(fā)客體的動(dòng)機(jī)，使其作出所期望的行為；約束是指約束主體對(duì)客體的行為進(jìn)行監(jiān)督和限制，以阻止客體的行為偏離組織的目標(biāo)。激勵(lì)制度與約束制度有著不同的功能，但本質(zhì)是一致的，兩者相輔相成，缺一不可。在第三方參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的激勵(lì)制度方面，一是制定合理的報(bào)酬激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)獨(dú)立性的要求，第三方應(yīng)是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的機(jī)構(gòu)，評(píng)估收入是其主要的收入來(lái)源。評(píng)估費(fèi)用的設(shè)計(jì)不僅要能補(bǔ)償其評(píng)估活動(dòng)的各種投入，還要能起到激勵(lì)的效果。鑒于當(dāng)前第三方評(píng)估主體數(shù)量少、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的情況，各地可根據(jù)《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》（計(jì)價(jià)格［1999］2255號(hào)）制定本區(qū)域的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估收費(fèi)辦法；可進(jìn)一步細(xì)化重大事項(xiàng)的類型，不同類型事項(xiàng)采用不同的計(jì)費(fèi)方式；可從評(píng)估的投入、評(píng)估的努力程度、評(píng)估的績(jī)效等方面設(shè)計(jì)費(fèi)用結(jié)構(gòu)，激勵(lì)第三方參與評(píng)估。二是設(shè)計(jì)科學(xué)的聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制。聲譽(yù)激勵(lì)是將追求良好的社會(huì)聲望和榮譽(yù)作為提高組織效率或自我實(shí)現(xiàn)程度的一種形式，屬于精神激勵(lì)的范疇［17］。自亞當(dāng)·斯密開始，聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制一直被西方經(jīng)濟(jì)學(xué)視為忠實(shí)執(zhí)行契約的重要保障。由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估行為不易被監(jiān)督和量化、評(píng)估效果短期難以衡量等特點(diǎn)，需要建立聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制。為此，需要建立第三方機(jī)構(gòu)的信息資源庫(kù)，準(zhǔn)確、及時(shí)記錄第三方的評(píng)估業(yè)務(wù)、評(píng)估信用及社會(huì)反響等，為聲譽(yù)激勵(lì)提供信息支撐。在第三方參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的約束制度方面，一是制定主體資格認(rèn)定機(jī)制。要制定第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定方面的標(biāo)準(zhǔn)，明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的資格條件，將專業(yè)能力強(qiáng)、社會(huì)認(rèn)可度高的機(jī)構(gòu)納入穩(wěn)評(píng)行業(yè)，將服務(wù)質(zhì)量差、社會(huì)聲譽(yù)不好的機(jī)構(gòu)拒之門外。二是制定評(píng)估問責(zé)機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)估行為的監(jiān)控和評(píng)估結(jié)果準(zhǔn)確性的評(píng)判，對(duì)于未按照規(guī)定內(nèi)容、程序開展評(píng)估的，弄虛作假、虛構(gòu)評(píng)估結(jié)論或人為降低穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的，要取消其評(píng)估資格；對(duì)于已評(píng)估失誤而造成決策失誤的，要吊銷其評(píng)估資質(zhì)，并追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）完善第三方評(píng)估的工作制度

第三方評(píng)估的工作制度涉及從第三方遴選到評(píng)估結(jié)果公布的整個(gè)過程。第三方參與評(píng)估過程見圖1。過程的規(guī)范化、系統(tǒng)化和可持續(xù)性，是取得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估效果、達(dá)到評(píng)估目標(biāo)的可靠保障。

圖1 第三方參與評(píng)估過程

一是構(gòu)建第三方機(jī)構(gòu)遴選制度。在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第三方數(shù)量較少的情況下，可由政府部門指定第三方，但必須把社會(huì)信譽(yù)狀況、內(nèi)部管理規(guī)范狀況、人才隊(duì)伍穩(wěn)定狀況和承擔(dān)民事責(zé)任能力狀況作為遴選的主要依據(jù)。第三方數(shù)量較多時(shí)，可采用公開招標(biāo)的形式，盡量避免主觀因素的干擾。二是建立評(píng)估人員培訓(xùn)制度。一方面是培訓(xùn)評(píng)估人員的理論知識(shí)、評(píng)估方法、評(píng)估技術(shù)等，提升其專業(yè)能力、創(chuàng)新能力和學(xué)習(xí)能力；另一方面是培訓(xùn)評(píng)估人員對(duì)評(píng)估項(xiàng)目的認(rèn)知，包括評(píng)估項(xiàng)目的背景、實(shí)施的環(huán)境、利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知等，提升其評(píng)估的實(shí)效性。三是健全評(píng)估方案設(shè)定制度。一方面要堅(jiān)持分類評(píng)估的原則，要根據(jù)不同類型重大事項(xiàng)的特點(diǎn)，比如改革類重大事項(xiàng)、投資類重大事項(xiàng)，采用不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定不同的評(píng)估方案；另一方面要堅(jiān)持方案完整性原則，設(shè)定的方案要包含評(píng)估對(duì)象、利益相關(guān)者、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法、評(píng)估結(jié)論及建議等全部的構(gòu)成要素。四是完善評(píng)估信息收集制度。要建立政府部門信息公開機(jī)制，重大事項(xiàng)所涉及的政府部門要遵循《政府信息公開條例》的要求，主動(dòng)提供相關(guān)信息，積極配合第三方收集信息。要規(guī)范第三方信息收集行為，通過問卷、訪談、資料等多種方式收集評(píng)估信息，嚴(yán)禁在信息不完整的情況下制定評(píng)估結(jié)論。五是構(gòu)建評(píng)估結(jié)果公布制度。一方面，評(píng)估結(jié)果應(yīng)由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)公布，以提升評(píng)估結(jié)果的可信度和評(píng)估機(jī)構(gòu)的公信力，降低政府部門的干擾；另一方面，要選擇科學(xué)的公布渠道、設(shè)置科學(xué)的公布流程、制定科學(xué)的公布格式、建立有效的信息質(zhì)疑方式，針對(duì)社會(huì)關(guān)系的問題給予及時(shí)的解答，以實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者之間的良性溝通及相互理解與支持。

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（編輯：唐龍）

F062.6

A

1673-1999（2016）11-0038-04

韓家勤（1978-），女，安徽工程大學(xué)（安徽蕪湖241000）教務(wù)處科員，研究方向?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)治理；周偉（1976-），男，博士，安徽工程大學(xué)人文學(xué)院副教授，研究方向?yàn)榈胤街卫砗涂?jī)效評(píng)估。

2016-05-24

安徽省社科基金項(xiàng)目“安徽重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制研究”（AHSKY2014D13）。