農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)食品安全問題探討

■ 劉曉東　周林生（廣東省體制改革研究會(huì)　廣州　510075）

農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)食品安全問題探討

■ 劉曉東周林生（廣東省體制改革研究會(huì)廣州510075）

隨著批發(fā)市場(chǎng)成為農(nóng)產(chǎn)品流通的主渠道，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)（簡(jiǎn)稱“農(nóng)批市場(chǎng)”）在食品安全監(jiān)管、檢驗(yàn)檢測(cè)等方面的作用越來越重要。本文基于食品安全供應(yīng)鏈的角度開展研究，認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)食品安全問題的根本原因在于食品安全責(zé)任錯(cuò)配和監(jiān)管激勵(lì)不相容，并提出緩解農(nóng)批市場(chǎng)食品安全問題的對(duì)策建議。

農(nóng)批市場(chǎng)食品安全供應(yīng)鏈制度創(chuàng)新

“食品安全”概念所涉及的范圍很廣泛，在科學(xué)技術(shù)應(yīng)用范疇上，它涉及食品營(yíng)養(yǎng)與衛(wèi)生、食品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)等方面；在經(jīng)濟(jì)效益范疇上，它又涉及信息成本、投入產(chǎn)出等方面；在社會(huì)民生范疇上，它則涉及社會(huì)公共利益、政治法律制度和道德風(fēng)險(xiǎn)等方面。另外，農(nóng)批市場(chǎng)的食品安全問題還要涉及從食物種植、包裝、加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、烹飪直至被消費(fèi)者食用的整個(gè)食品流通產(chǎn)業(yè)鏈條，涉及產(chǎn)業(yè)鏈條上的所有生產(chǎn)主體、流通主體、消費(fèi)主體和監(jiān)管主體。因此，農(nóng)批市場(chǎng)食品安全問題要以食品安全的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵研究農(nóng)批市場(chǎng)在食品流通產(chǎn)業(yè)鏈條中所扮演的角色為出發(fā)點(diǎn)，借助先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段，保障“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全體系，協(xié)調(diào)食品流通系統(tǒng)中生產(chǎn)者、流通中介、消費(fèi)者和監(jiān)督者等各類主體之間的利益關(guān)系，激發(fā)其道德責(zé)任感和參與食品安全管理的積極性。

我國(guó)農(nóng)批市場(chǎng)食品安全問題研究綜述

（一）關(guān)于食品交易行為的信息不對(duì)稱理論

交易行為的信息不對(duì)稱可以認(rèn)為是食品安全問題產(chǎn)生的根本原因。周德翼等（2002）認(rèn)為，可以從五個(gè)方面對(duì)食品安全信息不對(duì)稱的現(xiàn)象進(jìn)行概括：第一，由于污染和新技術(shù)等方面的原因，生產(chǎn)者、管理者和消費(fèi)者要想完全掌握食品質(zhì)量安全的真實(shí)情況，需獲得比以前更多、更明確的信息；第二，食品生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間存在信息不對(duì)稱的情況；第三，生產(chǎn)者與管理者各自所掌握的信息并非是完全對(duì)等的；第四，在企業(yè)管理內(nèi)部，委托人和代理人各自所掌握的信息也并非是完全對(duì)等的；第五，消費(fèi)者與市場(chǎng)管理者（即政府）之間存在信息不對(duì)稱的情況。他還認(rèn)為，政府這種“有形的手”對(duì)市場(chǎng)秩序的管理力度，將是決定生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者開展食品安全管控成功與否的關(guān)鍵所在。

（二）關(guān)于食品安全的市場(chǎng)失效理論

僅依靠市場(chǎng)本身，難以解決食品安全問題。謝敏等（2002）認(rèn)為，由于消費(fèi)者不易分辨商品的優(yōu)劣性和缺乏對(duì)商品來源途徑的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致遵規(guī)守法的生產(chǎn)商沒有得到應(yīng)得的額外補(bǔ)償，而違法亂紀(jì)的生產(chǎn)商也極少受到針對(duì)性的處罰，因此這兩類生產(chǎn)商在進(jìn)行生產(chǎn)決策時(shí)不會(huì)將其產(chǎn)生的外部性納入邊際收益或成本中。其結(jié)果就是，在市場(chǎng)的價(jià)格決定機(jī)制（邊際收益等于邊際成本）下，守法的生產(chǎn)者不但得不到其自身產(chǎn)生的正外部性所帶來的邊際收益增加，還要承受其他生產(chǎn)商違法行為產(chǎn)生的負(fù)外部性所帶來的邊際成本增加，從而其產(chǎn)量并沒有達(dá)到全社會(huì)帕累托最優(yōu)的水平；違法的生產(chǎn)者則正好相反。這種價(jià)格機(jī)制的失靈本身就是一種市場(chǎng)失靈。

（三）關(guān)于食品產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈理論

食品安全問題貫穿于生產(chǎn)加工、渠道流通和終端銷售等整個(gè)供應(yīng)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)中。因此，為更好地達(dá)到研究效果，有必要基于供應(yīng)鏈的角度對(duì)食品的質(zhì)量安全進(jìn)行管理。張?jiān)迫A等（2004）認(rèn)為，從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工到銷售整個(gè)過程中，食品質(zhì)量安全無處不在，存在于質(zhì)量控制過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)。而且，通過簽訂契約的方式施行食品供應(yīng)鏈上各個(gè)主體的縱向協(xié)作或是通過并購(gòu)等方式實(shí)現(xiàn)所有權(quán)整體化，都是保證食品質(zhì)量安全的良方。張雨（2004）則認(rèn)為，要保障食品的質(zhì)量安全，有賴于建立安全效率、管理水平更高的生產(chǎn)供應(yīng)組織，并研究總結(jié)國(guó)外的成功做法，提出了農(nóng)民合作社、貿(mào)工農(nóng)綜合經(jīng)營(yíng)合作組織和供應(yīng)鏈物流管理三類食品供應(yīng)合作組織模式。張瑜等（2009）提出，加強(qiáng)食品安全管理水平的有效途徑在于，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)戶+龍頭企業(yè)（合作組織）+零售終端（超市等）”的供應(yīng)鏈?zhǔn)称钒踩芾砟Ｊ健?/p>

我國(guó)農(nóng)批市場(chǎng)食品安全問題的基本特征

（一）農(nóng)批市場(chǎng)在食品安全監(jiān)管方面發(fā)揮日益重要的作用

由于農(nóng)批市場(chǎng)的中介性，農(nóng)批市場(chǎng)的食品安全監(jiān)管和檢驗(yàn)檢測(cè)問題成為必須高度重視的工作之一。據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品流通中每年經(jīng)由農(nóng)批市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的交易額為3萬(wàn)多億元，約占農(nóng)產(chǎn)品流通總量的80%，批發(fā)市場(chǎng)是農(nóng)產(chǎn)品流通的主渠道，發(fā)揮著產(chǎn)品集散、調(diào)劑供求、價(jià)格形成、信息傳播等多項(xiàng)功能。此外，在食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)督管理等方面，農(nóng)批市場(chǎng)作為不可或缺的平臺(tái)主體，不論是對(duì)于企業(yè)本身還是整個(gè)社會(huì)，都起著越來越重要的作用。

（二）農(nóng)批市場(chǎng)已成為食品安全事件曝光的重災(zāi)區(qū)

近些年來，“毒方便面”、“問題乳粉”等食品安全事件頻頻曝光，作為食品流通環(huán)節(jié)重要節(jié)點(diǎn)的農(nóng)批市場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)食品安全問題的頻率也不斷加快。在2013年1-7月，就連續(xù)發(fā)生了影響頗大的“摻假羊肉”、“毒生姜”等食品安全事件，而這些問題農(nóng)產(chǎn)品在全國(guó)各大農(nóng)批市場(chǎng)上都能找到，其中不乏大型國(guó)家一級(jí)農(nóng)批市場(chǎng)。我國(guó)近年來的問題農(nóng)產(chǎn)品有相當(dāng)一部分能在農(nóng)批市場(chǎng)上查獲，而問題曝光后，農(nóng)批市場(chǎng)往往首先成為食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)地毯式清查對(duì)象，即使后來查獲數(shù)量不大，但是毫無疑問的是，問題農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)源頭到餐桌，無疑大部分要經(jīng)過在食品流通中起著關(guān)鍵作用的農(nóng)批市場(chǎng)。

農(nóng)批市場(chǎng)食品安全問題的根本原因

很多專家關(guān)注食品安全監(jiān)管問題的研究，到目前為止，大多將政府監(jiān)管失敗的原因歸結(jié)于監(jiān)管人手不夠、投入不足，在此基礎(chǔ)上提出的各種解決方案，思路也大多是進(jìn)一步增加監(jiān)管投入、健全監(jiān)管手段、加強(qiáng)過程控制，但實(shí)施起來卻收效甚微。

沒有建立合理的責(zé)任機(jī)制，導(dǎo)致食品安全責(zé)任錯(cuò)配，是發(fā)生食品安全事故的根本原因。在食品流通的整個(gè)過程中（從生產(chǎn)源頭到餐桌），食品安全的真正責(zé)任人（即參與交易各方）數(shù)量龐大而分散，僅僅依賴政府，面對(duì)如此龐大而分散的生產(chǎn)者、流通者，通過加強(qiáng)監(jiān)管保障食品安全是難以做到的，或者說政府要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，其人力和財(cái)力投入將是難以承受的。把農(nóng)批市場(chǎng)拉進(jìn)監(jiān)管者行列，雖說能起到一定作用，卻難以從根本上解決問題。如此，分散的交易主體實(shí)際上規(guī)避了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，卻加重了農(nóng)批市場(chǎng)在食品安全方面的責(zé)任。

系統(tǒng)性問題主要是食品安全責(zé)任錯(cuò)配和監(jiān)管激勵(lì)不相容。分析與食品安全相關(guān)的法律、法規(guī)和政策可以看到，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管重點(diǎn)在于農(nóng)批市場(chǎng)環(huán)節(jié)，希望通過強(qiáng)化食品交易市場(chǎng)的責(zé)任達(dá)到監(jiān)管目的，其根源是一元化監(jiān)管體制。我國(guó)食品生產(chǎn)的特點(diǎn)是高度分散化，大部分是以個(gè)體、家庭為單位的；在一元化監(jiān)管體制下，政府是唯一的監(jiān)管者，但政府有限的人力資源和傳統(tǒng)的監(jiān)管手段根本無法對(duì)如此分散的對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管，所以只能抓住供應(yīng)鏈上相對(duì)集中的環(huán)節(jié)（也就是農(nóng)批市場(chǎng)）進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。但是，農(nóng)批市場(chǎng)只是提供了交易的場(chǎng)所，既不是賣家，也不是買家，被迫承擔(dān)了本不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；而真正的責(zé)任主體（即食品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者）的責(zé)任反而被忽略了。

此外，監(jiān)管的激勵(lì)機(jī)制也存在系統(tǒng)性問題。首先是食品安全問題的最終受害者（即消費(fèi)者）的作用沒有充分發(fā)揮，因?yàn)檎麄€(gè)制度設(shè)計(jì)中沒有消費(fèi)者發(fā)揮作用的平臺(tái)。其次是農(nóng)批市場(chǎng)對(duì)食品安全監(jiān)管的態(tài)度可能有雙重取向，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)批市場(chǎng)都希望能保證食品安全，提高自身信譽(yù)；但是從短期看，農(nóng)批市場(chǎng)在經(jīng)營(yíng)壓力大、監(jiān)管手段不足又承擔(dān)過重責(zé)任的情況下，反而有可能通過隱瞞、造假來掩蓋存在的問題，逃避責(zé)任。

新時(shí)代開啟新征程，新征程實(shí)施新戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在新時(shí)代的歷史方位上總結(jié)過去，謀劃未來，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，解決鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡不充分矛盾而提出的新要求和新藍(lán)圖；同時(shí)也是以人民為中心，呼應(yīng)老百姓新期待，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和共同富裕等現(xiàn)實(shí)問題的重要之舉。當(dāng)前，面對(duì)世情國(guó)情農(nóng)情的深刻變化，我們要堅(jiān)持用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想武裝頭腦，全面理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的深刻歷史背景、深入把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略20字總要求，科學(xué)實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃，創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，進(jìn)一步匯聚全社會(huì)合力，真正讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為令人羨慕的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

農(nóng)批市場(chǎng)各利益相關(guān)方在食品安全中的角色和責(zé)任

農(nóng)批市場(chǎng)的利益相關(guān)方可以分為四個(gè)層次：

第一層次是交易雙方，也就是批發(fā)商和零售商。他們是食品安全責(zé)任的直接承擔(dān)者，基本的責(zé)任承擔(dān)方向應(yīng)該是上游環(huán)節(jié)對(duì)下游環(huán)節(jié)承擔(dān)責(zé)任。這個(gè)層次有可能發(fā)展出批發(fā)商協(xié)會(huì)（商會(huì)）和零售商協(xié)會(huì)（商會(huì)），協(xié)會(huì)（商會(huì)）既可以發(fā)揮自律功能，也可以發(fā)揮利益代言功能。

第二層次要加上批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方，買方、賣方和批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方三者構(gòu)成批發(fā)市場(chǎng)主體。在目前體制下，批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方對(duì)于食品安全的責(zé)任是模糊不清的：在交易鏈條上，批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方并非交易主體；在法律上，批發(fā)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者沒有獲得法律授權(quán)對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管；但如果發(fā)生了重大食品安全事故，批發(fā)市場(chǎng)會(huì)被政府問責(zé)；從經(jīng)營(yíng)后果上，重大食品安全事故可能對(duì)批發(fā)市場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)形成沉重打擊。這個(gè)層次有可能實(shí)行會(huì)員制，實(shí)行會(huì)員制可以將批發(fā)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)管理與市場(chǎng)內(nèi)商戶的經(jīng)營(yíng)管理在一定程度上相分離（當(dāng)然，不可能絕對(duì)分離），商戶經(jīng)營(yíng)的管理可以實(shí)行會(huì)員自治。

第三層次再加上政府，政府在法律上對(duì)食品安全有監(jiān)管責(zé)任。政府已經(jīng)建立了一整套的食品安全監(jiān)管制度，農(nóng)批市場(chǎng)監(jiān)管制度的創(chuàng)新需得到政府支持，政府的監(jiān)管制度要進(jìn)行相應(yīng)改革，從而形成聯(lián)動(dòng)。

第四層次就是其他相關(guān)方，包括上游供貨商和下游最終消費(fèi)者等，其也是食品安全責(zé)任的直接承擔(dān)者。這個(gè)層次也有可能發(fā)展出供貨商組織和消費(fèi)者組織，但是其比較分散，不在批發(fā)市場(chǎng)的控制范圍之內(nèi)。

農(nóng)批市場(chǎng)應(yīng)對(duì)食品安全問題的制度創(chuàng)新建議

（一）完善農(nóng)批市場(chǎng)自身食品安全管理體系

完善農(nóng)批市場(chǎng)自身食品安全管理體制，優(yōu)化追溯機(jī)制、市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、食品安全誠(chéng)信體系等，建立如原產(chǎn)地追蹤體系、供應(yīng)商審核體系、食品抽檢制度、消費(fèi)者投訴處理流程等重要的食品安全控制機(jī)制。

（二）建立食品安全管理流程并識(shí)別關(guān)鍵控制點(diǎn)

農(nóng)批市場(chǎng)作為農(nóng)產(chǎn)品零售和批發(fā)的運(yùn)營(yíng)商，處于生產(chǎn)者和消費(fèi)者中間，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它既起到了促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的作用，又肩負(fù)著保障城市居民食品充分供應(yīng)和質(zhì)量安全的使命。因此，農(nóng)批市場(chǎng)的食品安全控制體系需貫穿生產(chǎn)至消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)。建議農(nóng)批市場(chǎng)結(jié)合各自食品安全控制體系的特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品從進(jìn)入農(nóng)批市場(chǎng)到銷售或退出市場(chǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，均須進(jìn)行食品安全過程控制梳理，將市場(chǎng)準(zhǔn)入、追溯體系建設(shè)、電子化交易體現(xiàn)在食品安全過程控制的各個(gè)節(jié)點(diǎn)，在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)置特別控制手段。

同時(shí)，鑒于當(dāng)前食品安全問題越來越受到媒體及公眾的廣泛關(guān)注，關(guān)于食品安全問題的負(fù)面社會(huì)輿情的導(dǎo)向可能給農(nóng)批市場(chǎng)帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)，建議農(nóng)批市場(chǎng)建立健全食品安全風(fēng)控預(yù)警機(jī)制，完善食品安全事故的應(yīng)急預(yù)案和危機(jī)處理預(yù)案。

（三）深層次改革以解決食品安全責(zé)任錯(cuò)配問題

重新界定農(nóng)產(chǎn)品流通各環(huán)節(jié)涉及主體的角色，明確各方責(zé)任，在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新，核心是重塑責(zé)任主體，落實(shí)其對(duì)于食品安全應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)賦予其管理食品安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)對(duì)等。具體包括：農(nóng)批市場(chǎng)實(shí)行會(huì)員制，組織會(huì)員食品安全自治機(jī)構(gòu)，會(huì)員可以通過訂立章程，賦予自治機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能，從而解決監(jiān)管權(quán)力來源問題；政府和農(nóng)批市場(chǎng)對(duì)會(huì)員食品安全自治機(jī)構(gòu)給予各方面的支持；調(diào)整政府監(jiān)管的方式和手段，打造“會(huì)員食品安全自治+政府監(jiān)管”新模式；未來，在政府的支持下，農(nóng)批市場(chǎng)上下游（即生產(chǎn)商、供應(yīng)商、零售商、消費(fèi)者）都可以建立自治機(jī)構(gòu)，自治機(jī)構(gòu)的自律和環(huán)環(huán)監(jiān)督將形成完整的食品安全鏈條。深層次的改革是解決食品安全問題的治本之道，但涉及整個(gè)食品安全監(jiān)管體制的改革，其實(shí)遠(yuǎn)比在現(xiàn)有體制框架內(nèi)完善、調(diào)整要復(fù)雜，也必須取得政府支持。當(dāng)前，我國(guó)正在掀起一場(chǎng)新的改革熱潮，行政管理體制改革和社會(huì)管理體制改革都是重大主題，大的改革氛圍為食品安全體制改革提供了突破契機(jī)。農(nóng)批市場(chǎng)可爭(zhēng)取地方政府的大力支持，積極探索深層次的食品安全體制改革，走出一條可持續(xù)的食品安全之路。

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