論金融消費者保護視野下金融糾紛調(diào)解機制的構(gòu)建

李慈強

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，上海 201620)

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論金融消費者保護視野下金融糾紛調(diào)解機制的構(gòu)建

李慈強

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，上海 201620)

摘要：與普通的民事糾紛相比，金融糾紛具有內(nèi)容的專業(yè)性、目標的明確性等特點，傳統(tǒng)的解決途徑對此應(yīng)對不足。同時由于信息不對稱、認知偏差、羊群效應(yīng)等原因，金融消費者在金融糾紛中往往處于劣勢地位，為了加強對金融消費者的保護，多元的、通暢的、便捷的糾紛解決機制必不可少。作為ADR之一的調(diào)解制度，在化解金融糾紛、保護金融消費者、改善金融生態(tài)環(huán)境上大有可為。結(jié)合當前我國的實際情況，借鑒香港地區(qū)的經(jīng)驗，建議我國構(gòu)建統(tǒng)一的金融糾紛調(diào)解機制，為高效、快捷地化解金融糾紛擴寬渠道，從而更好地保護金融消費者。

關(guān)鍵詞：金融糾紛；調(diào)解制度；ADR；金融法治；金融消費者保護

一、問題的提出

近年來，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展與金融不斷創(chuàng)新，金融商品和金融服務(wù)日益豐富，金融消費越來越普及。與此同時，以理財產(chǎn)品、服務(wù)收費等為內(nèi)容的各類金融糾紛不斷涌現(xiàn)，尤其是2008年金融危機以來，雷曼迷你債券風(fēng)波*雷曼公司附屬的太平洋國際金融公司向公眾發(fā)行的“迷你債券”是一種包含了債務(wù)抵押憑證、利率互換、信用違約互換的結(jié)構(gòu)性債權(quán)產(chǎn)品。自2003年進入我國香港地區(qū)以來，“迷你債券”已經(jīng)連續(xù)發(fā)行了32個系列，由于存在交易對手風(fēng)險、信用風(fēng)險、市場風(fēng)險等多環(huán)節(jié)風(fēng)險，加之銀行不當方式的錯誤銷售，2008年雷曼公司破產(chǎn)之后最終引發(fā)了香港地區(qū)數(shù)萬名金融消費者參與的“迷你債券”群體性事件。、KODA事件*KODA是Knock Out Discount Accumulator的縮寫，也稱Accumulator，中文譯為累計期權(quán)。這是一種極其復(fù)雜的金融衍生產(chǎn)品，可以與外匯、股票、石油期貨等掛鉤，和約的期限通常為一年。關(guān)于KODA事件的詳細敘述，參見劉燕、樓建波：《銀行理財產(chǎn)品中的金融衍生交易法律問題研究——以“KODA血洗大陸富豪”事件為標本》，載《月旦民商法雜志》總第26期(2009年12月)。等相繼發(fā)生，金融糾紛呈現(xiàn)井噴狀態(tài)，以訴訟為主的傳統(tǒng)糾紛解決機制對此應(yīng)對不足，導(dǎo)致金融糾紛得不到有效解決，嚴重損害了金融消費者的利益，美國甚至因此而爆發(fā)了“占領(lǐng)華爾街”的游行活動。*2011年9月17日，上千名示威者聚集在紐約曼哈頓地區(qū)游行，抗議金融業(yè)的貪婪，譴責(zé)金融巨頭利用金錢收買政治。10月8日，這一活動呈現(xiàn)進一步升級，成為席卷全美的群眾性社會運動?！罢碱I(lǐng)華爾街”的直接導(dǎo)火索是華爾街的一些大銀行擬向消費者收取更高的賬戶費用，從而轉(zhuǎn)嫁2012年通過的金融監(jiān)管改革法給銀行帶來的成本負擔。

在金融糾紛中，金融消費者由于信息不對稱、認知偏差等原因通常處于劣勢地位，其合法權(quán)益往往得不到應(yīng)有保障。因此，關(guān)于金融消費者保護的話題日益受到社會各界的關(guān)注。如何高效、公正、便捷地解決金融糾紛，依法保護金融消費者的合法權(quán)益，已經(jīng)成為金融法治發(fā)展乃至整個法治建設(shè)的重要議題。綜觀世界各國的金融糾紛解決現(xiàn)狀，調(diào)解制度作為重要的途徑之一，日益受到當事人的重視。*參見裴欣：《金融專業(yè)調(diào)解制度的經(jīng)濟分析》，載《中國物價》2012年第1期。我國歷來具有“和為貴”的傳統(tǒng)，被譽為“東方經(jīng)驗”的調(diào)解制度在化解金融糾紛、保護金融消費者、改善金融生態(tài)環(huán)境上大有可為。本文以香港地區(qū)為經(jīng)驗范本，結(jié)合當前我國的實際情況，提出構(gòu)建統(tǒng)一的金融糾紛調(diào)解機制的設(shè)想。

二、金融糾紛的特殊性與金融消費者保護

20世紀以來，由于金融創(chuàng)新的深入發(fā)展和金融衍生品的不斷增多，金融創(chuàng)新層出不窮，金融交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，金融交易風(fēng)險增加，導(dǎo)致金融糾紛數(shù)量激增，金融糾紛逐漸從一般的民商事糾紛脫離開來，成為一類獨立的社會糾紛。隨著金融業(yè)的高度發(fā)展和分工不斷細化，金融糾紛日益增多，而且類型逐漸多樣化。按照不同的標準，可以將金融糾紛分成不同的類型。例如依據(jù)金融工具內(nèi)容的不同，可以分為現(xiàn)金類金融糾紛和衍生類金融糾紛兩大類，前者包括證券類和其他現(xiàn)金類，后者包括交易所交易的金融衍生品和柜臺金融衍生品。金融糾紛的類型日益復(fù)雜化對傳統(tǒng)的糾紛解決機制提出了新課題。

與普通的民事糾紛相比，金融糾紛集中發(fā)生在貨幣市場、資本市場、保險市場、外匯市場和黃金市場等領(lǐng)域，糾紛的主體具有特定性，即至少一方當事人應(yīng)當為銀行、證券公司、保險公司、期貨公司等金融機構(gòu)。金融消費者與這些金融機構(gòu)相比在專業(yè)知識、經(jīng)濟實力、信息收集等方面懸殊較大，雙方的地位事實上存在嚴重不平等。同時，金融消費者以得到實際償付為最終目標，金融糾紛發(fā)生后，金融消費者考慮的主要因素是如何得到公正的判決和執(zhí)行，確保自身利益可以實際得到賠償。除此之外，金融交易本身即為一份法律合同，中間往往充斥著許多晦澀難懂的專業(yè)術(shù)語，而且隨著金融期貨和金融期權(quán)等金融衍生品交易的不斷擴展，具體案件中涉及的技術(shù)問題、事實問題和法律問題日趨復(fù)雜，因此內(nèi)容的專業(yè)性極大地增加了處理金融糾紛的難度。

近年來，金融糾紛在民商事案件中所占的比重逐年上升，并且呈現(xiàn)出案件標的高、案情復(fù)雜、處理難度大等特點，具體表現(xiàn)為：傳統(tǒng)型案件數(shù)量攀升，主體多樣化；新類型案件不斷出現(xiàn)，爭議復(fù)雜化；案件標的額迅速膨脹，調(diào)解趨難化；糾紛發(fā)生時間跨度長，審理難度大；因金融糾紛導(dǎo)致企業(yè)資金鏈斷裂，進而引發(fā)其他民商事糾紛和社會問題，案件連鎖效應(yīng)增強。

從金融活動的特性來看，金融糾紛激增的主要原因在于金融交易的利益對立性、高風(fēng)險性和金融消費者的認識局限性。從行為金融學(xué)的角度來看，除了信息不對稱之外，還存在金融消費者的認知偏差、羊群行為和噪音交易者等現(xiàn)象。因此，20世紀末期以來，世界范圍內(nèi)掀起了保護金融消費者的浪潮。英國的《金融服務(wù)法》、美國的《金融現(xiàn)代服務(wù)法》、日本的《金融商品交易法》等都明確規(guī)定了“金融消費者”的概念，在大金融的背景下探討金融消費者保護的問題。尤其是2008年金融危機后，美國通過了被認為是“大蕭條以來最全面、最嚴厲的金融改革法案”——多德-弗蘭克法案(Dodd-Frank Act)。該法案的核心內(nèi)容就是在現(xiàn)有的金融系統(tǒng)中設(shè)立獨立的消費者金融保護局(Consumer Financial Protection Bureau ，CFPB)，通過強化其對金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力、推進金融消費者教育、進行金融消費者保護監(jiān)測和研究等途徑加強保護金融消費者的合法權(quán)益。

在金融消費者的保護上，有學(xué)者認為應(yīng)該貫徹全面保護原則，要求金融立法具有完整性、開放性和靈活性，既能覆蓋所有的金融市場、全面規(guī)范現(xiàn)有的金融商品和服務(wù)，又能對將來可能出現(xiàn)的新型金融商品和服務(wù)給予原則性和概括性規(guī)定，防止金融消費者維權(quán)時無法可依。*參見何穎：《論金融消費者保護的立法原則》，載《法學(xué)》2010年第2期。筆者認為，全面保護原則除了上述含義之外，還應(yīng)包含“便于金融消費者解決金融糾紛，建立一套完善的金融消費者保護機制”之意。具體而言，我們應(yīng)當在現(xiàn)有的訴訟、仲裁等途徑基礎(chǔ)上，建立一套以調(diào)解等非訴訟方式為主的金融糾紛多元化解決機制，為高效、快捷地化解金融糾紛擴寬渠道，從而更好地保護金融消費者。

三、現(xiàn)有金融糾紛解決方式及其評價

金融糾紛是在金融交易活動中產(chǎn)生的民事糾紛，是金融業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。由于金融糾紛屬于民事糾紛，我國現(xiàn)行的法律沒有規(guī)定專門的解決方式，只是原則上適用《民法通則》《合同法》《民事訴訟法》等一般性規(guī)定?？傮w而言，我國目前現(xiàn)有的金融糾紛解決方式主要包括以下幾種。

(一)協(xié)商

對于金融消費者和金融機構(gòu)而言，從針對性、直接性的角度來看，金融機構(gòu)自身的客戶投訴處理機制是解決金融糾紛最便捷、最有效，因而也是最理想的方式。在金融交易中，金融消費者與金融機構(gòu)聯(lián)系最直接、最頻繁，金融機構(gòu)對金融消費者的投訴反應(yīng)及時，在投訴中化解糾紛，有助于改進服務(wù)質(zhì)量、提高消費者信心。因此在啟動外部的處理程序之前，各國都鼓勵金融消費者和金融機構(gòu)充分協(xié)商，優(yōu)先適用內(nèi)部處理程序，尤其是英美法系存在督察服務(wù)(Ombudsman)的國家都有關(guān)于金融機構(gòu)內(nèi)部糾紛處理機制這方面的明確規(guī)定。

長期以來，我國的金融機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部很少為消費者投訴、維權(quán)、解決爭議提供適當?shù)耐緩剑?參見李金澤：《銀行業(yè)消費者保護法制與自律機制的國際經(jīng)驗與啟示——兼論我國現(xiàn)行制度存在的問題與對策》，載《國際金融研究》2004年第10期。而且金融機構(gòu)內(nèi)部受理投訴的部門地位不高、權(quán)力不夠、服務(wù)意識不強，消費者不得不訴諸外部途徑解決爭議。*參見邢會強：《處理金融消費糾紛的新思路》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第5期。近年來，我國在金融機構(gòu)內(nèi)部處理制度建設(shè)方面做出了極大努力。以銀行業(yè)為例，銀監(jiān)會先后發(fā)布了《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》《關(guān)于加強銀行業(yè)客戶投訴處理工作的通知》《商業(yè)銀行理財產(chǎn)品銷售管理辦法》等，明確規(guī)定商業(yè)銀行要“建立全面、透明、快捷和有效的客戶投訴處理體系”。尤其是銀監(jiān)會于2012年3月23日發(fā)布的《關(guān)于完善銀行業(yè)金融機構(gòu)客戶投訴處理機制、切實做好金融消費者保護工作的通知》對于銀行業(yè)金融機構(gòu)客戶投訴處理機制做出了更為全面的規(guī)定，第一次提出了系統(tǒng)性問題的解決方案和懲戒措施，對相關(guān)行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件中的內(nèi)容進行了細化，更具有可操作性。

但是，目前我國在金融機構(gòu)內(nèi)部處理制度建設(shè)方面仍存在投訴處理時限較長、報告制度比較粗糙等缺陷，需要進一步改進投訴確認和告知程序。此外，協(xié)商和解的關(guān)鍵主要在于金融機構(gòu)，目前我國大多數(shù)金融消費者的專業(yè)知識水平不高，在協(xié)商過程中缺乏談判力，往往很難達成比較公正的和解協(xié)議。

(二)調(diào)解

就金融糾紛而言，除了在訴訟和仲裁過程中先行調(diào)解外，目前我國主要的調(diào)解方式包括消費者協(xié)會調(diào)解和行業(yè)協(xié)會調(diào)解等。首先是金融消費者直接向消費者協(xié)會投訴，請求消費者協(xié)會就金融糾紛進行調(diào)解。依照《消費者權(quán)益保護法》第37條的規(guī)定，消費者協(xié)會是我國依法對商品和服務(wù)進行監(jiān)督的社會團體， 有權(quán)履行向消費者提供消費信息和咨詢服務(wù)、參與保護消費者利益的立法工作、參與對商品或服務(wù)的監(jiān)督和檢查、就消費者合法權(quán)益的問題提出建議、受理消費者的投訴等公益性職責(zé)。消費者協(xié)會自成立以來，積極履行法定職責(zé)，依法對金融商品和服務(wù)進行社會監(jiān)督，運用調(diào)解方式解決金融糾紛，積極參與改善金融消費環(huán)境與制度建設(shè)。例如2004年8月25日，中國消費者協(xié)會公布了對當時金融領(lǐng)域中存在的不平等格式條款的點評意見；*不平等格式條款分別是：(1)電話掛失不擔責(zé)、生效時間往后延；(2)不可抗力隨意用、混淆概念欲免責(zé)；(3)章程規(guī)定單方改、強迫對方受約束；(4)柜員機記錄不算數(shù)、存款數(shù)額銀行定；(5)銀行強定保險人、指定律師你埋單；(6)抵押貸款購房屋、全額保險才放款。參見文婧：《中消協(xié)聲討銀行業(yè)六大“霸王條款”》，載《金融信息參考》2004年第10期。2010年2月10日，中國消費者協(xié)會聯(lián)合中國銀行業(yè)協(xié)會發(fā)布了《關(guān)于使用電子銀行等業(yè)務(wù)的安全提示》；*中國銀行業(yè)協(xié)會、中國消費者協(xié)會：《關(guān)于使用電子銀行等業(yè)務(wù)的安全提示》，http://w ww.cca.org.cn/web/xfzd/newsShow.jsp?id=46120&pid=294，2015年12月21日最后訪問。2012年8月26日，北京市消費者協(xié)會向中國人民銀行等部門提交了《關(guān)于進一步提升銀行業(yè)服務(wù)水平的建議》。*參見孫舒揚：《市消協(xié)建議銀行取消不合理收費》，載《北京商報》2012年8月27日。消費者協(xié)會的這些舉措在保護金融消費者的合法權(quán)益、引導(dǎo)金融消費者科學(xué)合理消費等方面發(fā)揮了重要作用。

但是，消費者協(xié)會在處理金融糾紛上天然存在不足。首先消費者協(xié)會處理糾紛的權(quán)力有限：對于消費者的投訴，受理的方式僅限于事后的調(diào)查、調(diào)解；只能參與而不是組織對商品和服務(wù)的監(jiān)督、檢查；商品和服務(wù)存在質(zhì)量問題時，僅僅可以委托具備資格的鑒定人鑒定；支持消費者在受到損害后依法提起訴訟，本身并不具備獨立的訴訟地位；自身沒有直接的處罰權(quán)，只有通過大眾傳播媒介揭露、批評那些損害消費者合法權(quán)益的行為。除了自身權(quán)力的局限之外，金融糾紛的專業(yè)性對于消費者協(xié)會也是一大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的消費糾紛大多數(shù)比較簡單，但是金融糾紛的交易對象為一類特殊的金融商品，這些金融商品摸不見、看不著，具有無形性的特點。金融糾紛的專業(yè)性要求具有精密的法律知識和豐富的金融經(jīng)驗的人員來處理這類糾紛，但是從消費者協(xié)會的隊伍建設(shè)和人員構(gòu)成上來看，消費者協(xié)會很難適應(yīng)這一要求。上述原因?qū)е孪M者協(xié)會在解決金融糾紛上效果不是很理想，實踐中金融消費者較少選擇這一途徑。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年全國各級消費者協(xié)會組織共受理金融服務(wù)類投訴1162件，保險服務(wù)類投訴1130件，投訴量均僅占投訴總量的0.18%，而且與2014年相比，二者占投訴總量的比重均有所下降。*中國消費者協(xié)會：《二〇一五年全國消協(xié)組織受理投訴情況分析》，http://w ww.cca.org.cn/zxsd/detail/25965.html,2016年1月28日最后訪問。

第二種途徑是到銀行業(yè)協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、保險業(yè)協(xié)會、小額貸款協(xié)會等特定的行業(yè)協(xié)會申請調(diào)解。這是我國在社會管理創(chuàng)新過程中提出的司法社會化、調(diào)解行業(yè)化在金融糾紛處理中的深刻體現(xiàn)，是努力構(gòu)建多元化糾紛解決機制背景下出現(xiàn)的一種新型調(diào)解方式，該制度是一項借助行業(yè)知識對金融糾紛進行調(diào)處的模式。這種方式以柔性、靈活的方式緩和當事人之間的情感對立，重視修復(fù)金融交易關(guān)系，注重保護當事人的商業(yè)秘密，以專業(yè)調(diào)解的模式強化當事人自治，因而具有其他途徑無法比擬的優(yōu)勢。但是，由于行業(yè)協(xié)會作為調(diào)解主體的非職權(quán)性和“重人情，輕法律”的非程序化處理方式，行業(yè)協(xié)會調(diào)解制度在運行過程中容易出現(xiàn)自覺適用率低、適用范圍過窄、成功率不高等問題。

(三)仲裁

在法律性質(zhì)上，仲裁兼具契約性、自治性、民間性和準司法性，因此仲裁介入金融糾紛處理具有專業(yè)性、便捷性、靈活性、經(jīng)濟性、容易承認與執(zhí)行的特點和優(yōu)勢，被學(xué)者認為是處理金融糾紛的最好方式。*參見白映福、毛玉光：《金融爭議多元化解決機制理論與實務(wù)》，法律出版社2011年版，第28-33頁。實踐中，我國的金融仲裁取得了較大發(fā)展：一方面，金融業(yè)一直在頻繁使用仲裁條款，包括《中國金融業(yè)引進境外戰(zhàn)略投資者的合同》《中國銀行業(yè)協(xié)會銀團貸款的格式文本》《中國銀行間市場金融衍生產(chǎn)品交易主協(xié)議》等具體內(nèi)容中都有仲裁條款；另一方面，仲裁界也為金融業(yè)務(wù)拓展做了很多準備，上海、廣州、重慶、天津、杭州、長沙、鄭州等城市都相繼成立了獨立的金融仲裁中心或者金融仲裁院。以北京仲裁委員會為例，金融爭議在其受理的案件爭議類型中占有重要的地位。自成立以來，金融案件占總案件數(shù)量的23%，居案件類型中的第二位；案件總爭議金額是866.66億，而金融案件占256.6億，占整個爭議金額的30%。*參見肖芳、陳勝：《我國金融仲裁與調(diào)解的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢——首屆金融仲裁與調(diào)解研討會綜述》，載《北京仲裁》2012年第1期。

但是采取這種方式以事先約定的金融仲裁條款為前提，金融交易大多為格式條款，金融消費者沒有選擇余地，因此仲裁對金融消費者很難保證其公信力。而且實踐中，信托公司、保險公司等一些金融機構(gòu)認為仲裁中的一裁終局對自己不利，所以在擬定合同的時候往往不選擇仲裁這種方式，導(dǎo)致仲裁的適用范圍有限。

(四)訴訟

解決金融糾紛最常見的一種途徑是通過向有管轄權(quán)的法院起訴，目前這一方式在金融糾紛的處理中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。司法的最終性和權(quán)威性使得訴訟方式成為維護正義的最后保障，訴訟方式因而也是多元化金融糾紛解決體系中最權(quán)威、最強有力的解決方式。近年來，法院受理的金融案件呈現(xiàn)出數(shù)量多、類型多、涉案金額多的趨勢。以上海浦東新區(qū)法院為例，2009年到2011年間共受理各類金融案件17591件，案件數(shù)量多；2009年受理金融案件5579件，2010年達到7192件，增加2613件，增幅高達57.1%，案件增幅大；解決案件訴爭標的近50億元，金額過千萬元的案件超過60件，涉案金額多。*參見洪偌馨、曹金玲：《年輕的金融審判庭》，載《第一財經(jīng)日報》2012年2月17日。金融糾紛數(shù)量的激增使得案件審理的需求與司法供給的短缺形成了尖銳的矛盾。為了回應(yīng)這一趨勢，強化金融審判，提高金融審判質(zhì)量，2008年底上海浦東新區(qū)法院成立了國內(nèi)第一家專門審理和處理有關(guān)金融糾紛案件的金融審判庭。

雖然法院是司法救濟的最后一道防線，但是訴訟途徑解決金融糾紛存在諸多的缺陷和不足。首先，法院采取公開原則審理案件，不利于當事人尤其是金融機構(gòu)保護企業(yè)名譽和商業(yè)秘密。通常而言，金融交易活動具有長期性、重信譽的特點，基于長期利益的考慮，當事人一般不愿意及時公開糾紛的內(nèi)容和進展情況。但是這類糾紛本身很容易成為輿論追蹤的對象，尤其那些敏感性強、社會關(guān)注度高的案件更是如此。金融糾紛具有擠兌效應(yīng)，如果金融機構(gòu)過于頻繁涉訴，將大大增加其訴訟風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險。金融糾紛處理不善的話，往往容易導(dǎo)致突發(fā)性金融事件，特別是涉及金融產(chǎn)品收益問題這一類的糾紛，嚴重的話將可能導(dǎo)致金融機構(gòu)信譽受損、出現(xiàn)擠兌等嚴重事態(tài)，從而進一步危害金融秩序與穩(wěn)定。出于上述考慮，當事人尤其是金融機構(gòu)在選擇訴訟途徑解決金融糾紛上比較慎重。

其次，并非所有的金融糾紛都能得到法院的審理，面對日益增多的金融糾紛，現(xiàn)有的司法資源嚴重不足。而且我國目前大多數(shù)法官至多只是法律專家，而非金融專家和經(jīng)濟專家，金融審判的專業(yè)性導(dǎo)致缺乏足夠的司法審判人才。因此，部分金融糾紛案件因為司法政策的原因沒有機會進入到法院，或者在進入法院的過程中被施加了某些限制。換言之，我國對于金融糾紛采取的是選擇性司法和訴訟分流的做法，金融爭議案件在實踐中遭遇了“拒絕司法”。*參見黃韜：《中國法院受理金融爭議案件的篩選機制評析》，載《法學(xué)家》2011年第1期。

再次，無論是對金融消費者還是金融機構(gòu)而言，采取訴訟方式解決糾紛的成本較大。訴訟的費用除了法院的各項費用外，當事人還需承擔高昂的律師費。訴訟方式比較剛性，缺乏靈活性，程序復(fù)雜、周期較長，因而也是一個曠日持久的過程。對于標的額較少的糾紛來說，當事人即使最終勝訴也往往得不償失。因此，訴訟方式不利于訴訟后繼續(xù)維持雙方之間的合作關(guān)系，更難以達到保護金融消費者、解決金融糾紛的目的。

除了上述途徑之外，還有媒體曝光和到金融監(jiān)管機構(gòu)信訪等方式，這些都是非正常途徑。在我國，由于官本位思想濃厚，金融消費者往往選擇到銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會等金融監(jiān)管機構(gòu)去投訴。這些機構(gòu)省市一級的銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局等都設(shè)立了專門處理投訴的部門來處理金融糾紛，實踐中這種途徑也存在許多不足。首先，銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會的法定職能是負責(zé)各自領(lǐng)域內(nèi)整個行業(yè)總體上的金融監(jiān)管，這些機構(gòu)一直在金融安全與金融效率的抉擇中徘徊，因此金融消費者權(quán)益保護不是其主要考量因素。其次，金融商品和服務(wù)的日益復(fù)雜和金融行業(yè)越來越混合交叉的趨勢，使得金融消費者很難清楚地將金融交易劃分到對應(yīng)的類型，從而判斷糾紛究竟屬于哪個機構(gòu)管轄，也為這些機構(gòu)在受到金融消費者投訴時相互推諉提供了借口。最后，這些機構(gòu)處理金融糾紛的程序?qū)儆谛旁L途徑，本身存在著程序的隨意性，信訪制度功能錯位、信訪機構(gòu)龐雜繁多，缺乏相應(yīng)的 “審級”劃分等問題。*參見邢會強：《處理金融消費糾紛的新思路》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第5期。

四、我國金融糾紛調(diào)解機制的構(gòu)建

從上述分析可見，我國目前的金融糾紛解決機制各有利弊，但是都不同程度地存在著一定的局限性，單純依靠某一種或某幾種途徑都不能圓滿地解決金融糾紛的問題。多元化的金融主體、多層次的金融關(guān)系、多視角的金融交易，勢必對金融糾紛解決方式提出多元化的要求，以滿足不同金融主體在不同金融法律關(guān)系中對公平效率在不同層次上的需求。*參見白映福、毛玉光：《金融爭議多元化解決機制理論與實務(wù)》，法律出版社2011年版，第2頁。為了加強金融消費者權(quán)益保護工作，國務(wù)院明確提出“建立金融消費糾紛多元化解決機制”，“建立金融消費糾紛第三方調(diào)解、仲裁機制，形成包括自行和解、外部調(diào)解、仲裁和訴訟在內(nèi)的金融消費糾紛多元化解決機制，及時有效解決金融消費爭議?！?參見2015年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強金融消費者權(quán)益保護工作的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]81號)對此，筆者建議我國在上述現(xiàn)有金融糾紛解決方式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建統(tǒng)一的金融糾紛調(diào)解機制。

(一)構(gòu)建金融糾紛調(diào)解機制的必要性和可行性

鑒于現(xiàn)代社會中當事人在價值判斷、個人偏好、自身利益、實際需要的多樣化，為了方便當事人處理金融糾紛，應(yīng)當廣開渠道、多拓途徑，建立起一整套有機聯(lián)系的金融糾紛多元化解決機制。其中，調(diào)解制度是這一機制中十分重要的制度之一。“傳統(tǒng)的決定性糾紛解決機制(尤其是訴訟)似乎天生就有一種排斥調(diào)解的傾向?！?范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第129頁。但是，調(diào)解是自愿性質(zhì)、無約束力和非公開的糾紛解決程序。調(diào)解的目的并非要確立法律責(zé)任或證明過失，而是旨在協(xié)助雙方當事人尋求他們都“可以接受”的解決方案。而且，調(diào)解是一種較為快捷的程序，涉及的費用也比仲裁和訴訟較低。因此，調(diào)解的優(yōu)勢在于一方面為當事人提供了一種符合市場規(guī)則、適應(yīng)專業(yè)化需要的糾紛解決手段，緩解金融消費者與金融機構(gòu)之間的對抗性和緊張性，倡導(dǎo)金融交易領(lǐng)域中自治協(xié)商、尊重行業(yè)慣例和誠實守信等一系列重要的價值觀念與行業(yè)規(guī)范；另一方面，在保證公正與效率的前提下減少糾紛解決成本，縮短糾紛解決周期以及緩解解決糾紛的剛性化，實現(xiàn)雙方當事人利益的最大化。

自20世紀80年代以來，當代世界進入了一個替代性爭議解決程序(ADR)的高速發(fā)展期，各國均在不同程度上對ADR運動采取了積極認同的政策并進行了各種嘗試。*參見范愉：《糾紛解決的理論與實踐》，清華大學(xué)出版社2007年版，第165頁。就金融領(lǐng)域而言，ADR運動的興起使得國外的金融糾紛解決途徑是多元化的，而且各種非訴訟的爭議解決途徑最終占有重要的地位。英國、美國、加拿大等國設(shè)有金融申訴專員(Financial Ombudsman Service，簡稱FOS)、消費者金融保護局(Consumer Financial Protection Bureau，簡稱CFPA)等，*關(guān)于國外金融糾紛多元化解決機制的論述，參見邢會強：《金融消費糾紛多元化解決機制的構(gòu)建與對北京的建議》，載《法學(xué)雜志》2011年第2期。為處理金融糾紛、保護金融消費者起到了重要作用。

作為國際金融中心之一的香港，傳統(tǒng)的金融糾紛解決途徑除了法院、仲裁委員會外，當事人還可以通過證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會、金融管理局、保險業(yè)監(jiān)理處、保險索償投訴局、強制性公積金計劃管理局、消費者委員會、小額錢債審裁處等機構(gòu)處理金融糾紛，可見香港的金融糾紛解決體系已經(jīng)相對完善。但是，在2008年金融危機期間，復(fù)雜的金融衍生品導(dǎo)致該地區(qū)無數(shù)金融消費者遭受巨額損失，證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會、金融管理局先后就雷曼迷你債券事件做了分析報告。*具體內(nèi)容詳見香港特別行政區(qū)政府財經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局網(wǎng)站：http://www.fstb.gov.hk/fsb。為了建立一套快捷簡單、費用低廉、方便簡明的金融糾紛解決途徑，香港于2012年6月19日成立了專門解決金融消費者和金融機構(gòu)之間糾紛的金融糾紛調(diào)解中心。

調(diào)解制度在我國的歷史源遠流長。20世紀50年代，中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會將調(diào)解制度運用到金融仲裁中，至今已被越來越多的國家和地區(qū)所接受。2011年9月，中國證券業(yè)協(xié)會成立了證券調(diào)解專業(yè)委員會，標志著金融調(diào)解制度在證券領(lǐng)域已先行一步。近年來，我國在積極推動社會管理創(chuàng)新，中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院法制辦、公安部等先后發(fā)布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》《關(guān)于深入推進矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》等系列文件。特別是第十一屆全國人大常委會于2010年8月28日通過了《人民調(diào)解法》，其中關(guān)于人民調(diào)解的基本原則、相關(guān)程序、法律效力等內(nèi)容對于開展金融糾紛調(diào)解工作都具有較強的參考意義。

(二)金融糾紛調(diào)解機制建構(gòu)的具體設(shè)想

金融糾紛調(diào)解機制具有其他制度無法替代的功能優(yōu)勢，其定位應(yīng)是仲裁和訴訟并行背景下解決金融糾紛的一種拓展方式，是仲裁和訴訟應(yīng)對金融糾紛的有益補充。因此，我們應(yīng)當結(jié)合金融糾紛的特征和保護金融消費者的要求來進行金融糾紛調(diào)解機制的制度構(gòu)建，以充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1.構(gòu)建金融糾紛調(diào)解機制的基本原則。從保護金融消費者的目的出發(fā)，構(gòu)建金融糾紛調(diào)解機制必須以簡易、低廉和高效為基本原則。雖然目前訴訟仍然是解決金融糾紛最重要的方式，但是從耗費的時間、金錢、精力和程序的復(fù)雜性以及現(xiàn)有司法資源的有限性等方面來看，法院不可能承受也不適合解決數(shù)量激增、類型多樣、案情復(fù)雜的所有金融糾紛。同時，無論從程序上還是成本上來看，我國現(xiàn)行的仲裁制度在解決金融糾紛時，并沒有充分體現(xiàn)出來簡易、低廉和迅速的價值。 因此，在構(gòu)建金融糾紛調(diào)解機制時應(yīng)當遵循以下原則：(1)獨立，調(diào)解獨立于仲裁和訴訟等程序；(2)公正持平，調(diào)解程序應(yīng)當保持透明度，公正對待雙方當事人；(3)便利，調(diào)解中心應(yīng)當方便當事人，調(diào)解程序應(yīng)當簡便、明了；(4)效率，調(diào)解程序應(yīng)當避免冗長，能夠較迅速地解決金融糾紛。

2.制定統(tǒng)一的《金融糾紛調(diào)解條例》。雖然調(diào)解是非法律程序的解決方式，但是如果不對調(diào)解程序進行規(guī)定、任由調(diào)解員自行調(diào)解的話，無疑將出現(xiàn)調(diào)解作為一種獨立的糾紛解決方式而缺乏相對固定的程序設(shè)置的矛盾，從而影響到該制度在糾紛解決過程中的利用程度，從而影響調(diào)解制度正當性價值的發(fā)揮。為了減少甚至消除當事人對調(diào)解程序制度正義性的質(zhì)疑，有必要將金融糾紛調(diào)解機制的程序規(guī)范化。目前我國還沒有關(guān)于金融調(diào)解方面的法律法規(guī)，層級較高的只有中國銀行業(yè)協(xié)會制定的《關(guān)于建立金融糾紛調(diào)解機制的若干意見(試行)》和中國證券業(yè)協(xié)會頒布的《證券糾紛調(diào)解工作管理辦法(試行)》《證券糾紛調(diào)解規(guī)則(試行)》《調(diào)解員管理辦法(試行)》等規(guī)范性文件。這些規(guī)定法律層級較低，內(nèi)容比較原則，有必要制定統(tǒng)一的《金融糾紛調(diào)解條例》，將金融糾紛調(diào)解的受理范圍、程序等內(nèi)容進行統(tǒng)一規(guī)范，確保金融糾紛調(diào)解制度的科學(xué)性和可操作性。

3.金融糾紛調(diào)解機構(gòu)的設(shè)立和職能。從對外關(guān)系來看，金融糾紛調(diào)解機構(gòu)在設(shè)立時應(yīng)當保障其獨立性，不受各級政府、監(jiān)管機構(gòu)、金融機構(gòu)和消費者組織的領(lǐng)導(dǎo)和干涉。結(jié)合我國目前的現(xiàn)實情況，可以考慮采取有限責(zé)任公司的形式成立金融糾紛調(diào)解機構(gòu)，成立費用和運作初期所需的經(jīng)費來源于財政撥款，但是從長遠來看，其經(jīng)費最終應(yīng)當由金融機構(gòu)提供。值得注意的是，與地域狹小、情況單一的香港地區(qū)相比，我國的幅員遼闊，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，金融糾紛調(diào)解機構(gòu)的設(shè)置在區(qū)域分布上如何確保便民性與高效率？為了突出調(diào)解機制的便利性，便于金融消費者及時、高效地處理金融糾紛，筆者認為調(diào)解機構(gòu)的設(shè)置在行政區(qū)域上級別越低越好，而且同一地區(qū)并不一定設(shè)定數(shù)量限制，但是應(yīng)當與糾紛解決的需求、地區(qū)間經(jīng)濟的承受能力相適應(yīng)。金融糾紛調(diào)解機構(gòu)的職能在于負責(zé)管理金融糾紛調(diào)解計劃，解決金融機構(gòu)和金融消費者之間的金融糾紛。由于該機構(gòu)不是監(jiān)管部門，因此只負責(zé)解決金融糾紛，不承擔監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管角色，不享有調(diào)查違規(guī)案件并處以罰款、施加行政處罰等權(quán)力。換言之，金融糾紛調(diào)解機構(gòu)只負責(zé)處理金融糾紛，而不涉及與“違反監(jiān)管規(guī)定”有關(guān)的案件。但是，如果該機構(gòu)發(fā)現(xiàn)具體的金融機構(gòu)違規(guī)操作有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險時，應(yīng)當通知監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)介入并開展執(zhí)法調(diào)查。

4.金融糾紛調(diào)解的受案范圍和處理原則。在具體業(yè)務(wù)操作上，金融糾紛調(diào)解機構(gòu)在處理金融糾紛時應(yīng)當遵循“依法、自愿、公平、保密”的基本原則。這方面香港地區(qū)的經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。具體而言，香港金融調(diào)解中心的受案范圍包括：因金融機構(gòu)向個人消費者或者獨資經(jīng)營者提供服務(wù)而引起的糾紛；糾紛涉及金錢問題；糾紛涉及金管局或證監(jiān)會簽發(fā)牌照或者監(jiān)管的金融機構(gòu)。而且，只有那些與金融機構(gòu)有個人客戶關(guān)系的個人消費者和獨資經(jīng)營者才是調(diào)解中心合格的申請人。調(diào)解中心受理糾紛時，在普遍尊重自愿原則的前提下，特別強調(diào)保護金融消費者的調(diào)解請求權(quán)，只要金融消費者申請調(diào)解就可以啟動調(diào)解程序。在調(diào)解過程中，由一名獨立的調(diào)解員會協(xié)助當事人理性地溝通，幫助他們達成雙方都可以接受的和解方案。同時，為了保證糾紛解決程序的獨立和公正，調(diào)解中心成立了一個由政府委任的董事局，負責(zé)監(jiān)管調(diào)解中心的運作。最后，調(diào)解程序是非公開的，雙方當事人所達成的協(xié)議是保密的，不得公開。

5.金融糾紛調(diào)解程序的制度構(gòu)建。從金融消費者自身的習(xí)慣來說，其遇到糾紛時第一反應(yīng)往往是直接向金融機構(gòu)自身反映問題，請求解決。只有在協(xié)商不成、其他救濟途徑不能滿足需求或者權(quán)益而得不到補償?shù)那闆r下，他們才會不得已尋求調(diào)解程序。因此，為了便于金融消費者能夠積極地、容易地利用調(diào)解程序解決糾紛，應(yīng)當對調(diào)解的具體程序、制度設(shè)計作如下規(guī)制。

第一，調(diào)解程序必須具有便利性。傳統(tǒng)的訴訟方式復(fù)雜繁瑣、周期過長，有悖于經(jīng)濟效率原則，因而應(yīng)當簡化程序規(guī)則、降低維權(quán)成本。香港金融糾紛調(diào)解中心的運作模式“先調(diào)解后仲裁”，具體程序依次為初次查詢或投訴、提出申索、處理申索、進行調(diào)解和仲裁。一般而言，調(diào)解員需要在獲得委托后的21天內(nèi)完成調(diào)解程序。調(diào)解中心就每件糾紛舉行的調(diào)解會議，時間總共不超過4小時。雙方一經(jīng)簽署和解協(xié)議，調(diào)解程序即告完結(jié)。如果調(diào)解失敗的話，申請人可以選擇仲裁。調(diào)解中心的仲裁程序以“只審理文件”的方式進行。雙方有權(quán)在若干日內(nèi)提交有關(guān)文件，仲裁員根據(jù)雙方提交的文件和證據(jù)及時作出裁定。一般情況下，仲裁員應(yīng)在21天內(nèi)作出裁決。

第二，調(diào)解程序必須是廉價的。如果調(diào)解程序需要高昂費用的話，大多數(shù)標的數(shù)額較小的金融糾紛的當事人就會對調(diào)解望而卻步。以香港地區(qū)為例，香港調(diào)解中心按照“用者自付”的原則向金融消費者和金融機構(gòu)收費。申請人在作出查詢時是免費的，遞交申請表格時只需繳納100港元，進入調(diào)解階段后，如果索賠金額少于10萬港元的話，每宗案件向申請人收取500港元定額費用，索賠金額在20萬港元到50萬港元之間的案件費用為2000港元，可見金融調(diào)解中心的收費水平是比較低的。從保護金融消費者的角度出發(fā)，調(diào)解程序的廉價性非常有必要，但是為了避免費用降低之后產(chǎn)生當事人濫用調(diào)解程序的問題，應(yīng)當事先明確收費標準。只有當事人確有困難的，才可以申請延緩或免交調(diào)解費用。同時，為了提高調(diào)解人員的積極性，應(yīng)當為其工作提供相應(yīng)的對價、給付合理報酬。

第三，調(diào)解程序?qū)τ诮鹑诩m紛的解決應(yīng)當具有法律效力且容易得到快速執(zhí)行。香港金融糾紛調(diào)解中心規(guī)定，調(diào)解達成的和解是保密的，不得公開，而且和解協(xié)議必須經(jīng)雙方同意，達成的調(diào)解協(xié)議還將最終獲得法院的司法確認。但是，如果調(diào)解失敗的話，當事人可以選擇仲裁。一旦選擇仲裁的話，那么仲裁裁決對雙方都具有約束力，而且是最終的。當事人即使不同意仲裁裁決，也不可以就同一案件另行向法院起訴。香港地區(qū)的這一做法有利于迅速處理金融糾紛，我們在構(gòu)建金融糾紛調(diào)解機制時，應(yīng)當依法賦予調(diào)解機構(gòu)采取適當措施的權(quán)限，從而使調(diào)解程序?qū)τ诮鹑诩m紛的解決具有總括性。

[責(zé)任編輯：吳巖]

收稿日期：2016-03-21

基金項目：本文系北京市中青年骨干人才培養(yǎng)計劃項目《金融創(chuàng)新中的消費者保護法律問題研究——以消費信貸為中心》(PHR20110856)的階段性成果。

作者簡介：李慈強(1984-)，男，湖南耒陽人，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院講師、博士后流動站研究人員，研究方向：金融法、財稅法。

中圖分類號：D912.28

文獻標志碼：A

文章編號：1009-8003(2016)03-0138-08

Subject:On the Construction of Financial Disputes Mediation Mechanism to Protect Financial Consumers

Author & unit:LI Ciqiang

(School of Economic Law, East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620,China)

Abstract：Compared with common civil disputes, financial disputes have their own characteristics, traditional dispute solutions cannot deal fully with them. Owing to asymmetric information、cognitive deviation、mob psychology and so on , financial consumers are in an inferior position in financial disputes. To strengthen financial consumers’ protection, a multiple、unobstructed、convenient dispute resolution mechanism is indispensable. As one of the ADR, mediation system has bright prospects in defusing financial disputes、protecting financial consumers and improving the financial ecological environment. Taking Hong Kong for example and combined with the situation of the actual situation, this paper offers a proposal that we construct unified financial dispute mediation mechanism, which provides another way to defuse financial disputes quickly、efficiently and thus better protect financial consumers.

Key words：financial disputes; mediation mechanism; ADR; rule of law in finance; financial consumers’ protection