可持續(xù)發(fā)展視角下霧霾污染的法律治理研究

邢雨　白佳鑫

摘 要 我國(guó)在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，霧霾問(wèn)題日益嚴(yán)重，目前已經(jīng)成為了國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的污染問(wèn)題。在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推動(dòng)下，我國(guó)在法律上針對(duì)霧霾治理做出了一些規(guī)定，但其中還存在著一定的問(wèn)題。為了能夠讓我國(guó)的霧霾污染得到更好的治理，本文認(rèn)為從立法、執(zhí)法與追責(zé)的角度對(duì)霧霾污染的法律治理做出一定的完善是很有必要的。

關(guān)鍵詞 霧霾 環(huán)境 法律治理

基金項(xiàng)目：東北林業(yè)大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目《可持續(xù)發(fā)展視角下霧霾的法律治理研究》結(jié)題成果，項(xiàng)目編號(hào)：201610225256。

作者簡(jiǎn)介：邢雨、白佳鑫，東北林業(yè)大學(xué)2014級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.370

隨著我國(guó)綜合實(shí)力的不斷增強(qiáng)，國(guó)家發(fā)展所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。我國(guó)高度關(guān)注的霧霾污染，近幾年更是在我國(guó)各地頻發(fā)，給人們的方方面面帶來(lái)了極大的影響。面對(duì)環(huán)境問(wèn)題我國(guó)堅(jiān)持貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。 當(dāng)下我國(guó)關(guān)于霧霾污染防治的相關(guān)法律在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推動(dòng)下積極的吸取國(guó)外治理霧霾污染的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、聽(tīng)取專(zhuān)業(yè)人士及廣大群眾的合理建議正在不斷地做出改進(jìn)和完善。我國(guó)防治霧霾污染的法律制度中最主要的兩部法律是《環(huán)境保護(hù)法》以及《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，這兩部法律為了適應(yīng)我國(guó)目前的情況都分別于近兩年進(jìn)行了一定的修正，除了這兩部主干法律之外，我國(guó)一些相關(guān)的法律法規(guī)中也包含了治理霧霾污染的規(guī)定，比如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《可再生能源法》等等。但是我國(guó)目前的防治霧霾污染的法律制度中有些法律制度已經(jīng)過(guò)時(shí)，不能適應(yīng)我國(guó)目前的現(xiàn)狀，對(duì)霧霾污染防治所起的作用微乎其微，有些有關(guān)的法律制度存有漏洞仍待完善。雖然我國(guó)一直在霧霾污染的法律治理上不斷努力，但是我國(guó)對(duì)霧霾污染的法律治理與美國(guó)、英國(guó)、日本這些治理成功的國(guó)家相比起步晚而且缺乏經(jīng)驗(yàn)，還存有很大的提升空間。

一、我國(guó)霧霾治理在法律制度上存在的問(wèn)題

（一）立法不完善

在可持續(xù)發(fā)展的視角下，我國(guó)關(guān)于霧霾治理的立法還不完善。首先，我國(guó)至今還未制定出霧霾治理的單行法，對(duì)霧霾的治理未達(dá)到一針見(jiàn)血的效果，不利于直接強(qiáng)力且高效的治理霧霾。其次，我國(guó)目前的法律法規(guī)對(duì)霧霾的治理缺乏針對(duì)性，許多涉及霧霾治理的法律制度不能直面霧霾污染的要害且存在明顯的不嚴(yán)謹(jǐn)之處，導(dǎo)致了法律對(duì)社會(huì)的震懾力過(guò)小，霧霾治理緩慢。最后，我國(guó)于今年正式開(kāi)始實(shí)施的新修正的《大氣污染防治法》針對(duì)霧霾做出了一定的修正，雖然該法被稱(chēng)為“霧霾法”且在霧霾的法律治理上具有一定的進(jìn)步性，但其中的規(guī)定仍存在不完善的地方比如：“存在很多倡導(dǎo)性的立法，沒(méi)有具體的硬性標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上削弱霧霾治理的效果；相關(guān)配套的法律法規(guī)還未跟進(jìn)，尚未形成一個(gè)全面的法律治霾網(wǎng)，降低霧霾治理的效率。”因此我國(guó)霧霾污染的法律治理在立法上有待更進(jìn)一步的完善。

（二）追責(zé)形式單一且處罰力度小

我國(guó)在法律上對(duì)霧霾問(wèn)題打擊力度不夠是我國(guó)霧霾治理一直未能看到明顯的效果的主要原因之一。首先，我國(guó)污染環(huán)境入刑標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，這樣就會(huì)放任一些缺乏社會(huì)責(zé)任感的人、企業(yè)或單位以游走于法律邊界的狀態(tài)不顧環(huán)境瘋狂的追求利益，與原本起震懾作用的初衷大相徑庭。其次，我國(guó)法律關(guān)于污染環(huán)境的追責(zé)形式過(guò)于單一，其中包括責(zé)令改正、停業(yè)關(guān)閉等非刑罰的追責(zé)形式，刑罰措施有罰金、拘役、有期徒刑。這種過(guò)于單一的追責(zé)形式，不能達(dá)到預(yù)防與懲罰的目的。最后，對(duì)于霧霾污染我國(guó)刑法的處罰力度過(guò)小且并未單獨(dú)對(duì)霧霾污染問(wèn)題做出規(guī)定，在我國(guó)刑法中對(duì)環(huán)境污染的最高處罰為有期徒刑，刑法的威懾力遠(yuǎn)未達(dá)到效果，不能讓污染大氣之人望而生畏，關(guān)于霧霾污染的處罰力度必須加大。

（三）有法不依執(zhí)法不嚴(yán)的情況嚴(yán)重

面對(duì)霧霾的法律治理我國(guó)還存在著有法不依執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，造成這種現(xiàn)象的原因，筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)方面來(lái)分析：

第一，政府方面的問(wèn)題。我國(guó)規(guī)定環(huán)保機(jī)關(guān)既受上級(jí)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)又受制于當(dāng)?shù)卣呢?cái)政制約 ，使環(huán)保部門(mén)的行政監(jiān)管與執(zhí)法工作受到政府干擾甚至壓制，無(wú)法充分發(fā)揮其作用；地方保護(hù)主義普遍存在，環(huán)保部門(mén)的行政監(jiān)管與執(zhí)法工作有時(shí)會(huì)嚴(yán)重影響某些作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱的污染企業(yè)，與地方經(jīng)濟(jì)、政績(jī)等利益發(fā)生沖突，當(dāng)?shù)卣鎸?duì)這種情況普遍會(huì)包庇企業(yè)或向環(huán)保部門(mén)施壓影響環(huán)保部門(mén)的工作。

第二，環(huán)保部門(mén)方面的問(wèn)題。首先，我國(guó)對(duì)于霧霾污染普遍存在有法不依執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，這與我國(guó)環(huán)保部門(mén)自身的局限性是分不開(kāi)的。我國(guó)大部分地方環(huán)保部門(mén)工作人員的業(yè)務(wù)水平與自身素質(zhì)不達(dá)標(biāo)。其次，我國(guó)很多地方環(huán)保部門(mén)硬件設(shè)備水平不達(dá)標(biāo)，設(shè)備技術(shù)落后，不能第一時(shí)間監(jiān)測(cè)到準(zhǔn)確信息及時(shí)的應(yīng)對(duì)霧霾污染。最后，我國(guó)環(huán)保部門(mén)面臨著沒(méi)有指示其他部門(mén)權(quán)力的尷尬，工作起來(lái)需要經(jīng)過(guò)很多程序而且浪費(fèi)時(shí)間，極大地影響了執(zhí)法的效率與效果。

（四）缺乏地方特色立法

我國(guó)幅員遼闊，各地之間存有一定的差異，霧霾治理也需要有針對(duì)性。真正高效治理霧霾，國(guó)家與地方必須緊密配合、協(xié)作。隨著我國(guó)新修訂的《大氣污染防治法》的完善與實(shí)施，各地特別是霧霾污染重災(zāi)區(qū)更應(yīng)該在此基礎(chǔ)上加快制定適合本地區(qū)的地方特色立法。但目前我國(guó)大部分地區(qū)的有關(guān)防治霧霾的地方性立法還未及時(shí)的出臺(tái)，不利于地方因地制宜、因時(shí)制宜、求同存異的高效治理霧霾。

二、我國(guó)霧霾法律治理的對(duì)策

（一）加快完善我國(guó)立法

加快完善我國(guó)關(guān)于霧霾治理的立法，提高霧霾治理的效率，筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)方面完善我國(guó)關(guān)于霧霾治理的立法：

第一，加快制定我國(guó)霧霾治理的單行法。霧霾治理的單行法只針對(duì)我國(guó)霧霾污染問(wèn)題作出詳細(xì)的法律規(guī)定，一針見(jiàn)血的解決霧霾污染問(wèn)題。其可以根據(jù)霧霾自有的特點(diǎn)以及我國(guó)霧霾污染的現(xiàn)狀制定法規(guī)治理霧霾，比如從霧霾的防治標(biāo)準(zhǔn)及達(dá)標(biāo)規(guī)劃、霧霾的來(lái)源及防治、霧霾的監(jiān)督管理、霧霾的處罰等方面對(duì)霧霾的法律治理作出全面的規(guī)定。霧霾治理的單行法還可以直接采納我國(guó)現(xiàn)有的其他法律制度中有關(guān)霧霾法律治理的可取之處并彌補(bǔ)和完善我國(guó)現(xiàn)存有關(guān)霧霾問(wèn)題法律規(guī)定的不足之處。加快制定霧霾治理的單行法使龐雜的關(guān)于霧霾的法律法規(guī)變得清晰化體系化，使我國(guó)霧霾治理的效率飛速提高。

第二，加快跟進(jìn)相關(guān)配套的法律法規(guī)。當(dāng)下，國(guó)務(wù)院要加緊跟進(jìn)有關(guān)排污的實(shí)施規(guī)定和辦法，緊密配合《大氣污染防治法》；大氣污染物排污權(quán)交易制度也要進(jìn)一步跟進(jìn)，將其規(guī)則化體系化，使霧霾的法律治理更加全面完善。當(dāng)下只有加快跟進(jìn)相關(guān)配套的法律法規(guī)，才能使新修正的《大氣污染防治法》快速的走上正軌，霧霾污染的法律治理才能更加高效。

（二）增加追責(zé)形式且加大懲罰力度

結(jié)合我國(guó)的情況以及借鑒國(guó)外先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn)提出以下兩點(diǎn)建議：

第一，降低我國(guó)污染環(huán)境入刑標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)兩高關(guān)于“嚴(yán)重污染環(huán)境”入刑做出了十四條標(biāo)準(zhǔn)，但其中的有些標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，并不能起到威懾作用。筆者認(rèn)為可以對(duì)其中的第三、四、七、八、十、十一條設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一定程度的降低。比如其中的第條十一條標(biāo)準(zhǔn)是“致使三十人以上中毒的” 以這一條為例已經(jīng)造成了三十個(gè)人的傷害才入刑的標(biāo)準(zhǔn)就過(guò)高了，建議改為“致使十人以上中毒的”更為合理，我們制定刑罰的目的并不是為了懲罰，而是為了預(yù)防并起到一定的威懾作用，給人們的心中立起警鐘從而減少某種結(jié)果的發(fā)生。

第二，增加追責(zé)形式加大懲罰力度。筆者認(rèn)為非刑罰措施還可以學(xué)習(xí)國(guó)外增加限期治理、恢復(fù)原狀等方式， 既對(duì)環(huán)境做出一定的事后補(bǔ)救也對(duì)污染者做出懲罰，巨額的環(huán)境治理費(fèi)會(huì)使極大多數(shù)存有不正當(dāng)想法的人望而卻步。對(duì)于刑罰措施筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在《刑法》中增加關(guān)于環(huán)境污染罪的條款，并在其下制定關(guān)于霧霾污染的單獨(dú)條款。將各種污染的具體懲罰標(biāo)準(zhǔn)單列出條并增加無(wú)期徒刑甚至死刑。環(huán)境污染罪與生產(chǎn)銷(xiāo)售偽劣商品罪是極具相似性的，他們都一定程度上影響我們的身體與生活。生產(chǎn)銷(xiāo)售偽劣商品罪影響的是一部分人而環(huán)境污染影響的卻是全人類(lèi)。前者已經(jīng)存在無(wú)期徒刑與死刑，環(huán)境污染罪也應(yīng)當(dāng)具有無(wú)期徒刑與死刑。這既是對(duì)我們健康生活的保障更能起到強(qiáng)效的震懾作用。

（三）完善執(zhí)法體系

為了改善我國(guó)目前環(huán)境執(zhí)法的狀況，對(duì)完善執(zhí)法體系提出以下幾點(diǎn)建議：

一是政府要放權(quán)逐步的讓環(huán)保部門(mén)獨(dú)立，只有不受政府的掣肘，環(huán)保部門(mén)才能發(fā)揮其作用；對(duì)于獨(dú)立出來(lái)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督問(wèn)題筆者認(rèn)為可以主要由各地的人大代表組成一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)每位監(jiān)督人員在職期間的工作實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，并且每三年進(jìn)行一次換屆，再由檢察院來(lái)?yè)?dān)任輔助監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即監(jiān)督當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門(mén)又監(jiān)督人大代表組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)全面的監(jiān)督體系。

二是讓環(huán)境成就在地方政績(jī)上占更大的比重，我國(guó)新實(shí)施的《大氣污染防治法》已經(jīng)將環(huán)境作為政績(jī)考核的一部分，可以看出我國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到政績(jī)只關(guān)注GDP是不合理的。所以筆者建議應(yīng)該讓環(huán)境成就在政績(jī)上占據(jù)更大的比重，國(guó)家對(duì)于政績(jī)中的環(huán)境成就要做出合理統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，讓政府的落腳點(diǎn)從GDP逐步轉(zhuǎn)向重點(diǎn)發(fā)展綠色GDP上。

三是提高環(huán)保部門(mén)工作人員自身的業(yè)務(wù)水平與素質(zhì)，可以進(jìn)行定期的業(yè)務(wù)知識(shí)考試，優(yōu)勝劣汰，并定期對(duì)工作人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，讓他們?cè)诠ぷ髦幸材鼙３种e極進(jìn)取、努力向上的心態(tài)，逐漸提高其自身的業(yè)務(wù)水平與素質(zhì)。

四是加大對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的投入與資金支持，完善其硬件設(shè)施，使其通過(guò)高端的技術(shù)手段科學(xué)執(zhí)法，將數(shù)據(jù)準(zhǔn)確化，治理現(xiàn)代化，提高治理霧霾的效率。

五是國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)以促進(jìn)環(huán)保及加快執(zhí)法效率為宗旨以環(huán)保部門(mén)為首幾大部門(mén)相互協(xié)作的常設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。各部門(mén)在一個(gè)機(jī)構(gòu)下不再各自為政，而是緊密協(xié)作，專(zhuān)門(mén)提高執(zhí)法效率。

（四）制定特色地方性立法

應(yīng)因地制宜、因時(shí)制宜制定特色地方性立法，對(duì)癥下藥及時(shí)有效的治理當(dāng)?shù)仂F霾。各地應(yīng)該聽(tīng)取環(huán)境學(xué)類(lèi)專(zhuān)家對(duì)當(dāng)?shù)仂F霾污染的意見(jiàn)，根據(jù)本地區(qū)霧霾污染的特點(diǎn)及專(zhuān)家意見(jiàn)來(lái)制地方性立法。比如像北京一樣的大城市尾氣的排放對(duì)霧霾污染起到很大的影響，在制定地方性立法中要把尾氣排放當(dāng)作重點(diǎn)項(xiàng)來(lái)規(guī)定；像山西一樣的重工業(yè)城市，霧霾污染的主要原因是重工業(yè)污染物排放，這樣的重工業(yè)城市立法就應(yīng)該著重于重工業(yè)的排污問(wèn)題；這是因地制宜。制定特色地方性立法還要因時(shí)制宜，像北方特別是東北地區(qū)以哈爾濱為例，當(dāng)?shù)囟鞖鉁氐?，需要燃煤供暖且供暖期較長(zhǎng)，所以冬天當(dāng)?shù)氐撵F霾污染就十分嚴(yán)重。對(duì)于這種季節(jié)性燃煤造成的霧霾污染，不能全年都采用同一種治理方式，在制定特色地方性立法時(shí)要將季節(jié)性霧霾污染的特殊性考慮在內(nèi)。我國(guó)各地如果能對(duì)本地區(qū)的霧霾進(jìn)行深入了解后針對(duì)本地的問(wèn)題制定特色地方性立法，我國(guó)霧霾污染的法律治理一定會(huì)達(dá)到滿意的效果。

我們國(guó)家的霧霾治理之路還有很長(zhǎng)，對(duì)于霧霾的法律治理我們還需要從立法、執(zhí)法與追責(zé)上進(jìn)行不斷完善，新實(shí)施的《大氣污染防治法》讓我們看到了霧霾法律治理上的進(jìn)步，也讓我們對(duì)未來(lái)霧霾的法律治理充滿信心。

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