民族自治地方民族立法現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

摘 要 民族自治地方立法（簡(jiǎn)稱民族立法）是社會(huì)主義民主法制建設(shè)的重要組成部分，是我國(guó)實(shí)施民族區(qū)域自治制度的主要內(nèi)容，實(shí)施這一制度，充分體現(xiàn)了黨對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的關(guān)心。在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，人們對(duì)民族自治地方的立法工作越來(lái)越重視。本文結(jié)合紅河州實(shí)際，對(duì)紅河州民族立法工作取得的成就、民族法律法規(guī)實(shí)施情況及存在的困難與問(wèn)題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合新時(shí)期社會(huì)發(fā)展與紅河州民族立法工作的需要，提出幾點(diǎn)對(duì)策建議，為進(jìn)一步加快和推進(jìn)新形勢(shì)下民族立法工作提供參考。

關(guān)鍵詞 民族立法 立法工作 紅河州

作者簡(jiǎn)介：龍?jiān)骑w，紅河州民族研究所。

中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.367

“所謂民族立法，是指民族自治地方依法制定、修改和廢止自治條例、單行條例、變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定等自治法規(guī)的立法活動(dòng)?！?它反映的是民族自治地方特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化，以及其他社會(huì)生活領(lǐng)域的特殊矛盾，也是我們黨維護(hù)民族地區(qū)穩(wěn)定，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)工作之一。同時(shí)也是國(guó)家立法的重要補(bǔ)充和加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的重要內(nèi)容，在中國(guó)立法體制中具有舉足輕重的作用。其中最主要的一方面是規(guī)范并保障自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，最大限度地保證自治地方各族人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利。紅河州是以哈尼族、彝族為主體，壯、傣、苗、回、拉祜、瑤、布依、布朗、漢等世居民族組成的邊疆多民族自治州，在自治州13縣市中有3個(gè)自治縣，5個(gè)民族鄉(xiāng)，少數(shù)民族人口占到全州總?cè)丝诘?0.40%。因此，加強(qiáng)民族立法工作，完善民族法制建設(shè)，也就成為紅河州事關(guān)全局、重中之重的大事。

一、紅河州基本情況

紅河州是一個(gè)地處邊疆、多民族聚居、多宗教并存、發(fā)展不平衡、原戰(zhàn)區(qū)五位一體的民族自治地方，也是全國(guó)哈尼族人口最集中的地區(qū)。州內(nèi)世居著哈尼、彝、壯、傣、苗、回、拉祜、瑤、布衣、布朗10個(gè)少數(shù)民族，到目前為止，共有少數(shù)民族274.89萬(wàn)人，少數(shù)民族人口占全州總?cè)丝诘?0.40%。全州轄4市（即個(gè)舊市、開遠(yuǎn)市、蒙自市、彌勒市）9縣（即建水縣、石屏縣、瀘西縣、元陽(yáng)縣、紅河縣、綠春縣、金平苗族瑤族傣族自治縣、屏邊苗族自治縣、河口瑤族自治縣），有3個(gè)自治縣5個(gè)民族鄉(xiāng)。區(qū)域內(nèi)以紅河為界，南北發(fā)展不平衡；河口、金平、綠春三縣與越南接壤，擁有兩個(gè)國(guó)家級(jí)一類口岸，邊境線長(zhǎng)達(dá)848公里。紅河州資源富集、生物多樣、文化多元、區(qū)位獨(dú)特，后發(fā)優(yōu)勢(shì)突出，發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

二、紅河州民族立法現(xiàn)狀

紅河哈尼族彝族自治州人大成立后，為了推進(jìn)民主法制進(jìn)程，紅河州人大常委會(huì)把民族立法工作放在首位來(lái)抓。為加快民族立法步伐，自1993年開始，紅河州人大常委會(huì)先后制定了四個(gè)《紅河州人大常委會(huì)五年民族立法規(guī)劃》，確定了屆期內(nèi)開展民族立法工作的原則、重點(diǎn)和基本要求，有力地促進(jìn)了自治州民族立法步伐。到2015年，紅河州共制定（修訂）了《紅河哈尼族彝族自治州自治條例》、《紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》、《紅河哈尼族彝族自治州發(fā)展個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)條例》、《紅河哈尼族彝族自治州個(gè)舊金湖管理?xiàng)l例》、《紅河哈尼族彝族自治州農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《紅河哈尼族彝族自治州建水歷史文化名城保護(hù)條例》、《紅河哈尼族彝族自治州林業(yè)條例》、《紅河哈尼族彝族自治州個(gè)舊城市管理?xiàng)l例》、《紅河哈尼族彝族自治州非公有制企業(yè)工會(huì)條例》、《紅河哈尼族彝族自治州蒙自五里沖水庫(kù)保護(hù)條例》、《紅河哈尼族彝族自治州異龍湖保護(hù)管理?xiàng)l例》、《紅河哈尼族彝族自治州氣象條例》、《紅河哈尼族彝族自治州水資源管理?xiàng)l例》、《紅河哈尼族彝族自治州礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》、《紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護(hù)管理?xiàng)l例》、《紅河哈尼族彝族自治州歷史風(fēng)貌街區(qū)和風(fēng)貌建筑保護(hù)條例》、《紅河哈尼族彝族自治州石屏豆制品產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》、《紅河哈尼族彝族自治州建水紫陶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》以及三個(gè)自治縣自治條例等20多個(gè)自治條例和單行條例，民族立法工作取得了較大成績(jī)，為全省八個(gè)自治州前列。這些民族立法涉及自治州的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)文明、文化遺產(chǎn)等等多方面，為政府監(jiān)督管理民族地區(qū)社會(huì)、文化、衛(wèi)生、企事業(yè)單位等提供了法律保障。

三、紅河州貫徹實(shí)施民族法律法規(guī)情況

多年來(lái)，紅河州各級(jí)人大及其常委會(huì)高度重視民族立法工作，對(duì)自治州出臺(tái)的每一個(gè)條例條規(guī)的頒布實(shí)施都十分重視，并把貫徹落實(shí)條例條規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳工作納入普法依法治州的重要內(nèi)容。從1991年起，每年11月定為“民族團(tuán)結(jié)宣傳月”，相繼把每年11月州慶節(jié)假周定為“民族團(tuán)結(jié)宣傳周”，11月18日州慶日定為“民族團(tuán)結(jié)宣傳日”。在全州13個(gè)縣市采取多種形式和措施，并利用民族團(tuán)結(jié)宣傳月、宣傳周、宣傳日以及民族節(jié)慶活動(dòng)、群眾趕集日通過(guò)廣播、電視、黑板報(bào)、發(fā)放宣傳單、宣傳冊(cè)等形式廣泛深入開展民族區(qū)域自治法、紅河州自治條例、單行條例、實(shí)施辦法以及中央、省、州民族工作會(huì)議精神等民族法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)。通過(guò)開展各種宣傳活動(dòng)，使民族區(qū)域自治法、紅河州自治條例、單位條例、實(shí)施辦法、民族理論政策等民族法律法規(guī)更加深入人心，全州依法行政的水平不斷提高，廣大干部群眾的民主法制意識(shí)不斷增強(qiáng)。近五年來(lái)，全州共舉辦各類培訓(xùn)班963期，培訓(xùn)人數(shù)728000多人次，開展各種宣傳活動(dòng)2736次，發(fā)放宣傳材料278.6萬(wàn)余份，接受民族法律法規(guī)政策咨詢293000余人次，發(fā)放《城市民族工作條例》、《云南省城市民族工作條例》及民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步、民族政策等宣傳小冊(cè)子、掛歷、手提袋等宣傳材料165.6萬(wàn)冊(cè)，進(jìn)一步加大了黨和國(guó)家民族法律法規(guī)、民族政策等的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施。

同時(shí)，把加強(qiáng)自治州自治條例等民族法律法規(guī)的貫徹實(shí)施情況以及監(jiān)督檢查工作作為全州中心工作來(lái)抓好抓實(shí)，每年都組織力量深入縣市檢查實(shí)施情況。自紅河州第六屆人民代表大會(huì)召開以來(lái)，州人大常委會(huì)先后對(duì)自治州自治條例和州內(nèi)制定的單行條例等民族法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查和審議，其中多次對(duì)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》、《紅河哈尼族彝族自治州自治條例》的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行檢查，經(jīng)過(guò)大量深入細(xì)致的工作，民族區(qū)域自治制度、黨的民族政策以及相關(guān)民族法律法規(guī)在紅河州這塊土地上生根、發(fā)芽、開花、結(jié)果，經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌發(fā)生了質(zhì)的變化，全州呈現(xiàn)出民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧、邊疆穩(wěn)定、邊防鞏固、各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展、各族人民生產(chǎn)生活水平不斷提高的良好局面，全州經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力在全國(guó)30個(gè)少數(shù)民族自治州中位居前列。

四、紅河州貫徹實(shí)施民族法律法規(guī)取得的成效

（一）各民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利得到保障

紅河州作為邊疆民族自治州，是貫徹執(zhí)行黨的民族政策和民族法律法規(guī)的實(shí)踐者和受益者。一是注重少數(shù)民族干部和人才培養(yǎng)使用。紅河州在各級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子及其職能部門中都配有一定數(shù)量的少數(shù)民族干部，在歷屆黨委委員、人大代表、政協(xié)委員中保證每個(gè)民族都有州級(jí)人大代表；堅(jiān)持每年設(shè)置計(jì)劃數(shù)15%左右的公務(wù)員職位，定向招錄少數(shù)民族考生；注重抓好培養(yǎng)工作，先后組織18期369人（次）的少數(shù)民族后備干部到中央民族干部學(xué)院深造，州級(jí)每年舉辦一期50人以上的少數(shù)民族干部培訓(xùn)班。2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)字，全州共有少數(shù)民族干部37937人，占全州干部總數(shù)的41.58%；少數(shù)民族婦女干部14090人，占全州少數(shù)民族干部總數(shù)的37.14%。其中黨政機(jī)關(guān)少數(shù)干部11424人，事業(yè)單位少數(shù)民族干部26485人，企業(yè)單位少數(shù)民族干部28人。少數(shù)民族干部和人才隊(duì)伍已真正成為全州民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展的骨干力量。二是重視制定相關(guān)配套法規(guī)建設(shè)。自1993年始，紅河州人大常委會(huì)先后制定了四個(gè)《紅河州人大常委會(huì)五年民族立法規(guī)劃》，并根據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》、云南省實(shí)施辦法的規(guī)定和云南省實(shí)施辦法，制定了《紅河哈尼族彝族自治州自治條例》、3個(gè)自治縣自治條例以及其他單行條例、實(shí)施辦法等地方性法規(guī)辦法，經(jīng)過(guò)多年的努力，初步形成了具有紅河州民族特點(diǎn)和民族自治地方特色的法規(guī)體系。這一系列地方性條例條規(guī)的相繼出臺(tái)與執(zhí)行，使紅河州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到不斷發(fā)展，各民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利得到真正保障。 如，通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒省內(nèi)其他民族自治州落實(shí)自治條例的經(jīng)驗(yàn)，就貫徹落實(shí)我州自治條例提出了意見，通過(guò)多方努力，自治條例關(guān)于“實(shí)行自治州津貼”的規(guī)定得到了落實(shí)。

（二）少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的傳承與發(fā)展得到保護(hù)

保護(hù)了少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化，就是保護(hù)了一個(gè)國(guó)家的文化。紅河州委、州政府制定政策，采取措施，認(rèn)真落實(shí)相關(guān)規(guī)定，有效的傳承和保護(hù)了自治州各少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化。一是出臺(tái)相關(guān)政策措施，對(duì)民族特需商品定點(diǎn)企業(yè)實(shí)行民族特需商品生產(chǎn)優(yōu)惠政策，“十二五”期間，紅河州共享受民族特需商品生產(chǎn)優(yōu)惠政策的企業(yè)有6家，通過(guò)實(shí)行國(guó)家特殊扶持，保證了自治州民族傳統(tǒng)用品的有效供應(yīng)。二是注重對(duì)少數(shù)民族語(yǔ)言文字等傳統(tǒng)文化的保護(hù)、使用和發(fā)展，紅河州先后收集整理了一批哈尼族古籍、彝族古籍、苗族古籍、瑤族古籍，出版了《哈尼族辭典》、《彝族辭典》、《紅河哈尼族譜牒》、《紅河彝族尼蘇遷徙史》、《哈尼族口傳文化譯注全集》（1-40卷）、編纂了《彝族通史》、《彝族畢摩經(jīng)全集》等等少數(shù)民族文化古籍，還有正在搶救整理的紅河州彝族文獻(xiàn)已拍攝打印成冊(cè)40多部，有力的保護(hù)了自治州少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的傳承與發(fā)展。三是重視依法規(guī)范和使用少數(shù)民族文字，按照州委州政府的要求，從2011年起全州規(guī)范使用哈尼、彝、漢三種文字標(biāo)牌，到目前共翻譯完成了州、市縣、鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位及旅游景區(qū)名稱、城市道路、街道名稱、路標(biāo)路牌、會(huì)議標(biāo)語(yǔ)等10000多條（近20萬(wàn)字）標(biāo)牌標(biāo)語(yǔ)，對(duì)傳承保護(hù)少數(shù)民族語(yǔ)言文字起到了積極的推動(dòng)作用。

（三）平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系不斷鞏固和發(fā)展

紅河州委、州政府積極采取有力措施，廣泛動(dòng)員各族群眾，大力爭(zhēng)取社會(huì)各方支持，深入持久地開展民族團(tuán)結(jié)宣傳教育活動(dòng)和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)，著力推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)宣傳教育進(jìn)學(xué)校、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)軍（警）營(yíng)“六進(jìn)”活動(dòng)，使“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，少數(shù)民族之間也相互離不開”的思想日益深入人心。目前，全州已創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)示范村199個(gè)，民族團(tuán)結(jié)示范學(xué)校121個(gè)，民族團(tuán)結(jié)示范醫(yī)院10 個(gè)，民族團(tuán)結(jié)示范社區(qū)27個(gè)，民族團(tuán)結(jié)示范企業(yè)1 個(gè)，和諧宗教活動(dòng)場(chǎng)所100處、平安宗教活動(dòng)場(chǎng)所98處。通過(guò)民族團(tuán)結(jié)示范創(chuàng)建活動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)全州各民族和諧相處、共同進(jìn)步。

（四）民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展

“十二五”時(shí)期，州委、州政府團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全州各族人民，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和省委、省政府的各項(xiàng)決策部署，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了可喜成績(jī)。全州經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)總量連年邁上新臺(tái)階，全州生產(chǎn)總值（GDP）先后突破700億、900億和1000億大關(guān)。2015年，全州實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP）1222.28億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)10.2%；完成地方財(cái)政總收入275.63億元，比上年增長(zhǎng)3.8%；完成一般公共預(yù)算支出369.15億元，比上年增長(zhǎng)7.1%；城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入為26002元，比上年增長(zhǎng)8.9%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入為8599元，比上年增長(zhǎng)11.3%。

（五）民族地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)蓬勃發(fā)展

教育科技工作方面， 2015年末，全州有各級(jí)各類學(xué)校2010所，在校學(xué)生82.55萬(wàn)人，專任教師4.67萬(wàn)人。小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率為99.61%，小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率為95.35%。全州實(shí)施國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目13項(xiàng)，省級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目88項(xiàng)，州級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目135項(xiàng)，申請(qǐng)專利624項(xiàng)，新批準(zhǔn)高新技術(shù)企業(yè)8個(gè)，年末有高新技術(shù)企業(yè)30個(gè)。文化體育工作方面，2015年，全州廣播人口覆蓋率達(dá)97.8%，電視人口覆蓋率達(dá)98.3%。年末全州共有文化館13個(gè)，藝術(shù)表演團(tuán)體6個(gè)，博物館12個(gè)，公共圖書館14個(gè)，國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄14項(xiàng)，有67個(gè)傳統(tǒng)村落入選中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄，有5個(gè)少數(shù)民族村寨被列入“全國(guó)首批少數(shù)民族特色村寨”。全州共建成燈光籃球場(chǎng)10個(gè)，行政村（社區(qū)）標(biāo)準(zhǔn)籃球場(chǎng)178個(gè)，配置全民健身路徑20套，資助“七彩云南全民健身活動(dòng)示范工程”項(xiàng)目17項(xiàng)。醫(yī)療衛(wèi)生工作方面，全面實(shí)施民族地區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療和特困醫(yī)療救助制度，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷健全，疾病預(yù)防、醫(yī)療救治、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督、重大疫情信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)不斷完善，城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)能力不斷提高。2015年全州共有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)2164個(gè)，床位24955張，參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為82萬(wàn)人，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)為352.82萬(wàn)人，參合率達(dá)98.75%。民生保障工作方面， 2015年年末全州共有收養(yǎng)性福利機(jī)構(gòu)94個(gè)（其中3個(gè)在建）。享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障的人數(shù)為10.66萬(wàn)人，城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出達(dá)3.79億元。享受農(nóng)村居民最低生活保障的人數(shù)為50.06萬(wàn)人，農(nóng)村居民最低生活保障支出達(dá)8.65億元。

五、紅河州民族立法存在的困難和問(wèn)題

近年來(lái)，紅河州的民族立法工作在州人大常委會(huì)的重視下，取得了令人可喜的成績(jī)，民族立法工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，但是，由于種種原因紅河州的民族立法工作與其它兄弟自治州一樣面臨許多共同的困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)民族立法工作重視不夠

各級(jí)各部門如何重視和支持民族自治地方依法充分行使自治權(quán)仍然是要認(rèn)真解決的一個(gè)重要問(wèn)題，要徹底解決放權(quán)、支持的問(wèn)題。各級(jí)各部門干部應(yīng)當(dāng)在思想認(rèn)識(shí)上明確民族自治地方自治條例和單行條例是經(jīng)省人大常委會(huì)依法批準(zhǔn)，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案的，其法律效力高于國(guó)務(wù)院有關(guān)部委、省政府有關(guān)部委作出的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)條例給予重視并幫助、支持貫徹落實(shí)。而實(shí)際立法過(guò)程中，各級(jí)各部門以及廣大干部群眾沒(méi)有引起足夠的重視，對(duì)民族立法的重要性知之甚少，有的片面的認(rèn)為民族立法工作是人大的事，好像與自己沒(méi)有太大的關(guān)系，認(rèn)識(shí)不夠到位，因而就存在對(duì)民族立法工作重視不夠、積極性不高、協(xié)調(diào)配合不夠好的問(wèn)題，極大程度地影響了民族立法工作的有效開展。

（二）對(duì)民族立法工作宣傳不夠

想要立好法，就要積極宣傳，只有在宣傳到位、認(rèn)識(shí)到位、重視到位的情況下，才能保證民族立法各項(xiàng)工作的順利推進(jìn)。而民族自治地方的各級(jí)人民政府及其部門的干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部不重視學(xué)習(xí)有關(guān)條例，只知有條例，而知道條例內(nèi)容者不多。原因在普法工作中應(yīng)重視學(xué)習(xí)宣傳自治地方自治條例、單行條例等法律法規(guī)的工作不力，廣大公眾知曉條例、遵守執(zhí)行條例的現(xiàn)狀更可想而知，更不用說(shuō)支持民族立法。

（三）民族立法的空間得不到有效發(fā)揮

從思想認(rèn)識(shí)上來(lái)講，民族自治地方人大、政府的相關(guān)職能部門對(duì)民族立法工作還是有很高的積極性和主動(dòng)性，其原因：一是民族自治地方想通過(guò)依法開展民族立法活動(dòng)，結(jié)合本自治地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等的實(shí)際發(fā)展需要，在維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的前提下制定有關(guān)條例，為本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)幦「罂臻g和發(fā)展權(quán)，充分體現(xiàn)民族自治地方的特色；二是政府職能部門希望通過(guò)民族立法擴(kuò)大行政管理權(quán)，突出表現(xiàn)在職能部門在參與起草制定的有關(guān)單行條例時(shí)，力圖多設(shè)定行政管理權(quán)、審批權(quán)、處罰權(quán)等（這是違背現(xiàn)代政府主要職能是為人民服務(wù)的宗旨）。但從上級(jí)行政機(jī)關(guān)方面來(lái)講，很難放權(quán)，因絕大部分權(quán)利被上一級(jí)層面的地方性法規(guī)所規(guī)范和調(diào)整。如民族立法中涉及到的人事、財(cái)政、稅收等實(shí)際問(wèn)題需要特殊扶持照顧時(shí)，往往由于上級(jí)有關(guān)部門強(qiáng)調(diào)要平衡各方面的利益關(guān)系而得不到落實(shí)，民族自治地方也就很難用立法權(quán)爭(zhēng)得這份實(shí)惠。因此，長(zhǎng)期以來(lái)民族自治地方的有關(guān)條例貫徹落實(shí)中存在問(wèn)題很多，自身難決的問(wèn)題和困難也很多，如果上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在日常工作決策中不重視民族自治地方的有關(guān)條例，民族立法將顯得空置。

（四）民族立法形式化嚴(yán)重，民族特點(diǎn)和地方特色不突出

在民族立法過(guò)程中，民族立法應(yīng)當(dāng)凸顯本民族特色、本地域特色，但紅河州在開展民族立法活動(dòng)時(shí)，沒(méi)有充分利用民族立法的變通權(quán)、沒(méi)有充分體現(xiàn)自治州的民族特色與地域優(yōu)勢(shì)、沒(méi)有真正吸納廣大民眾的意志，民族立法形式化嚴(yán)重。在紅河州現(xiàn)行的條例條規(guī)中，體現(xiàn)的僅僅是我國(guó)整體上的民族特色，好多條款存在照搬上位法，內(nèi)容雷同太多，不能體現(xiàn)自治州的民族特點(diǎn)和地方特色優(yōu)勢(shì)。如紅河州已制定出臺(tái)的《紅河哈尼族彝族自治州自治條例》、《紅河哈尼族彝族自治州民族教育條例》等條款中涉及到的民族教育、干部培養(yǎng)、資源管理、財(cái)政扶持等等方方面面都有參照上位法的內(nèi)容太多或雷同的現(xiàn)象。

（五）民族立法成本高、周期長(zhǎng)、任務(wù)重

民族立法任務(wù)量大，時(shí)間周期長(zhǎng)，要通過(guò)規(guī)劃與計(jì)劃的編制、起草、提出草案、審議、表決等等很多過(guò)程，牽涉的部門又多，還需要投入大量的人力、財(cái)力、物力，才能保障民族立法工作正常有序地進(jìn)行。而民族自治地方大部分都是財(cái)政貧困的地區(qū)，立法隊(duì)伍專業(yè)技術(shù)人才缺乏，政府又把大部分的資金都用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，既缺乏資金又缺乏高素質(zhì)強(qiáng)專業(yè)立法隊(duì)伍人才，立法投入受到限制，立法質(zhì)量得不到提高。

（六）自治條例設(shè)定的事項(xiàng)難以執(zhí)行

《立法法》明確規(guī)定：“民族自治地方所制定的自治條例和單行條例在不違背法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。”但實(shí)際操作起來(lái)，難度較大。目前紅河州雖然制定了很多自治條例、單行條例以及許多補(bǔ)充規(guī)定、實(shí)施辦法，但因制定技術(shù)含量等諸多問(wèn)題，立法質(zhì)量和立法效果不太明顯，在民族立法制定方面還舉步維艱。如《紅河哈尼族彝族自治州自治條例》第四十八條“自治州的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行國(guó)家稅法時(shí)，除應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一審批的減免稅收項(xiàng)目外，對(duì)需要從稅收上照顧和鼓勵(lì)的，報(bào)經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，給予減稅或者免稅。自治州享受中央每年增值稅增量的返還照顧。對(duì)中央每年增值稅增量的直接返還部分，享受省全額返還的照顧?！?因種種原因涉及到上級(jí)有關(guān)部門的各方面利益，雖然條款已制定，但遲遲沒(méi)有落實(shí)到位，幾乎不能體現(xiàn)解決民族自治地方的特殊問(wèn)題。

六、紅河州民族立法對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步提高民族立法的思想認(rèn)識(shí)

民族立法，是法律賦予民族自治地方人民代表大會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，各級(jí)各有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)要站在科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越發(fā)展的高度充分認(rèn)識(shí)民族立法的重要性和特殊性，把做好民族立法工作作為各級(jí)各有關(guān)部門的共同責(zé)任。特別是要加強(qiáng)對(duì)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》、《云南省紅河哈尼族彝族自治州自治條例》等條例條規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳和實(shí)施貫徹，提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)支持民族自治地方的立法工作，重視和支持民族自治地方的自治權(quán)。建議制定和完善工作制度，加強(qiáng)民族立法工作職責(zé)，提高民族立法工作的積極性、主動(dòng)性，把民族立法工作與全州工作大局結(jié)合起來(lái)，從制度上和法規(guī)上保證決策的貫徹實(shí)施，為建設(shè)紅河州的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法制保障。

（二）要緊貼實(shí)際，突出民族特點(diǎn)和地方特色

民族自治地方的立法要立足于本民族自治地方的實(shí)際，要著眼于解決國(guó)家立法所不能解決的民族自治地方的特殊問(wèn)題。在制定和實(shí)施過(guò)程中，要充分考慮民族特色，最大限度地發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，使民族立法適應(yīng)本民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況和實(shí)際需要。一是在立法內(nèi)容上要突出民族特點(diǎn)和地方特色，紅河州是以哈尼族、彝族為主體的少數(shù)民族自治州，這里有諸多富有民族特色的農(nóng)耕文化、民族歌舞文化以及具有地方特色的風(fēng)貌街區(qū)、風(fēng)貌建筑的歷史文化，應(yīng)利用民族立法權(quán)，發(fā)揮自治州特色優(yōu)勢(shì)。二是在立法程序上要體現(xiàn)少數(shù)民族地方民眾意志，走群眾路線，在制定過(guò)程中，要配有一定相當(dāng)數(shù)量的少數(shù)民族代表參與，并賦予他們發(fā)言權(quán)，對(duì)他們提出的有關(guān)意見建議要做好記錄，特別是要聽取相關(guān)民族學(xué)專家、法學(xué)專家以及眾多民族事務(wù)工作者的意見，從而使所立之法真正反映當(dāng)?shù)馗髯迦罕姷脑V求，以達(dá)到立法為用之目的。如紅河州出臺(tái)的《紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護(hù)管理?xiàng)l例》，既保護(hù)了極具特色的哈尼族傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，又保護(hù)了自然生態(tài)環(huán)境，條例的出臺(tái)起到了保護(hù)管理的作用。又如紅河州出臺(tái)的《紅河哈尼族彝族自治州自治條例》第六十五條“自治州的自治機(jī)關(guān)保障自治州內(nèi)各民族使用和發(fā)展自己的語(yǔ)言文字的自由，保持和改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由。自治州的自治機(jī)關(guān)提倡和鼓勵(lì)漢族和各少數(shù)民族互相學(xué)習(xí)語(yǔ)言文字，推廣全國(guó)通用的普通話和規(guī)范漢字?！奔t河州從2011年起規(guī)范使用哈尼、彝、漢三種文字標(biāo)牌，對(duì)傳承保護(hù)少數(shù)民族語(yǔ)言文字起到了積極的推動(dòng)作用。

（三）要重視和傾斜利于地方權(quán)益的事項(xiàng)

一是政府在部署經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)要向民族自治地方傾斜，讓民族自治地方條例真正起到促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，使民族自治地方人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等真正得以體現(xiàn)。二是國(guó)家和省級(jí)在審查、審批有關(guān)民族自治地方條例時(shí)，要正確設(shè)立照顧民族自治地方權(quán)益的事項(xiàng)。如國(guó)家在民族自治地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要民族自治地方配套資金的，建議國(guó)家在安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金時(shí)，對(duì)民族貧困縣、特困縣和散雜居民族地區(qū)資金安排，不要求配套資金等等。

（四）要提高立法質(zhì)量，注重立法實(shí)效

注重立法質(zhì)量和實(shí)效，就要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，使制定的法規(guī)真正管用，發(fā)揮實(shí)效。一是要對(duì)所立項(xiàng)目進(jìn)行深入調(diào)研和科學(xué)論證，要提出符合客觀規(guī)律、符合人民群眾根本利益的立法方案；二是要在調(diào)研、起草、論證、審議等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上著力下功夫，增強(qiáng)立法的適用性和可操作性；三是要不斷擴(kuò)大廣大公民積極有序地參與立法活動(dòng)，增強(qiáng)民族立法工作的透明度；四是要邀請(qǐng)和組織專家學(xué)者參與立法，充分發(fā)揮專家、學(xué)者在立法中的作用；五是要通過(guò)各種形式和途徑，召開立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、發(fā)布修改條例草案公告等形式，廣泛征求和吸納黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)各界、廣大人民群眾尤其是基層群眾的意見和合理化建議，充分反映和表達(dá)民意，確保法規(guī)內(nèi)容務(wù)實(shí)、管用。

（五）要健全和完善民族立法工作

一是要認(rèn)真修訂和完善現(xiàn)有的法規(guī)條例，加強(qiáng)對(duì)法規(guī)條例的立法解釋工作。二是要加強(qiáng)對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)邊疆穩(wěn)定等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法工作，科學(xué)確定立法項(xiàng)目，充分行使民族立法權(quán)。三是要健全和完善與自治州條例相配套的民族法律法規(guī)，在憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定內(nèi)，積極爭(zhēng)取上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的政策支持，切實(shí)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。四是要加強(qiáng)民族立法隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)自治州實(shí)際需要，采取特殊措施，引進(jìn)高素質(zhì)強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍，有計(jì)劃、有步驟地對(duì)立法人員進(jìn)行多層次、多形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高立法隊(duì)伍的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，進(jìn)一步推進(jìn)民族立法工作的有效開展。

（六）要積極爭(zhēng)取相關(guān)部門對(duì)民族立法的支持

近年來(lái)，民族自治地方制定的單行條例，之所以能夠變通法律和行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，一個(gè)很重要的原因就是主動(dòng)爭(zhēng)取上級(jí)有關(guān)部門的支持。為此，要主動(dòng)做好與省人民政府及其有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)工作，積極向上爭(zhēng)取一些權(quán)益方面的問(wèn)題，解決好上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方“放權(quán)”、“讓利”的問(wèn)題。尤其是要加強(qiáng)與省人大立法工作機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，積極爭(zhēng)取指導(dǎo)和幫助，解決好立法工作中遇到的一些重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，還要定期不定期地在全省范圍內(nèi)深入、全面地開展檢查省級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)重視、支持民族自治地方有關(guān)條例的實(shí)施情況，使民族自治地方立法權(quán)和執(zhí)行情況真正落到實(shí)處。

七、結(jié)語(yǔ)

民族立法是社會(huì)主義民主法制建設(shè)的重要組成部分，制定地方法規(guī)，是民族區(qū)域自治賦予自治地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的一項(xiàng)重要權(quán)，也是我國(guó)實(shí)施民族區(qū)域自治制度的主要內(nèi)容，實(shí)施這一制度，充分體現(xiàn)了黨對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的關(guān)心。因此，加強(qiáng)民族自治地方立法，制定出適合民族地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、生態(tài)環(huán)保、保障民生、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)等實(shí)際情況的自治法規(guī)， 對(duì)建立和完善民族自治地方法規(guī)體系，對(duì)促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。由于篇幅和能力所限，筆者在本文中主要對(duì)紅河州在民族立法中取得的成效和實(shí)際工作中遇到的困難和問(wèn)題進(jìn)行分析和研究，并結(jié)合紅河州民族立法實(shí)踐提出幾點(diǎn)對(duì)策建議，意在為加快和推進(jìn)民族自治地方立法工作提供參考。

注釋：

湯振華.論憲政視角下的民族自治地方立法.中南民族大學(xué).2007.

數(shù)據(jù)來(lái)源：紅河州民族宗教事務(wù)委員會(huì)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù).

數(shù)據(jù)來(lái)源：紅河州2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)（紅河州統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)）.