新時期大城市綜合交通規(guī)劃編制工作的思考

馬小毅

(廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東廣州510030)

新時期大城市綜合交通規(guī)劃編制工作的思考

馬小毅

(廣州市交通規(guī)劃研究院，廣東廣州510030)

大城市交通擁堵的嚴(yán)重性和復(fù)雜性以及新時期的發(fā)展形勢，對城市綜合交通規(guī)劃編制工作提出了新要求。首先簡要回顧綜合交通規(guī)劃發(fā)展的歷史沿革，指出行政主管部門內(nèi)部以及部門之間的協(xié)調(diào)問題在短時間內(nèi)難以妥善解決。然后，分別從頂層設(shè)計(jì)、供給側(cè)改革和互聯(lián)網(wǎng)+三個方面闡述對綜合交通規(guī)劃工作進(jìn)行的深入思考。頂層設(shè)計(jì)主要涉及規(guī)范名稱、明確內(nèi)容和組織主體三大要素；供給側(cè)改革主要包含市域快線、地面公交路權(quán)和精細(xì)化設(shè)計(jì)等內(nèi)容；互聯(lián)網(wǎng)+則重點(diǎn)闡述了倒逼機(jī)制、交通模型和話語權(quán)問題。最后，指出國家應(yīng)明確綜合交通規(guī)劃的法定地位，以充分發(fā)揮其對城市發(fā)展的支撐和引導(dǎo)作用；同時，大城市應(yīng)積極探索城市空間布局與交通發(fā)展的反饋互動，加大部門、區(qū)域間的協(xié)調(diào)力度。

綜合交通規(guī)劃；規(guī)劃編制；頂層設(shè)計(jì)；供給側(cè)改革；互聯(lián)網(wǎng)+

步入21世紀(jì)的第二個十年，迅速推進(jìn)的城市化以及大城市人口急劇膨脹使得中國城市交通需求與供給的矛盾日益突出，城市病的一個方面——交通擁堵在城市中迅速蔓延，大城市尤其是特大城市的交通擁堵尤為嚴(yán)重，呈常態(tài)化和區(qū)域蔓延趨勢，并具有明顯的潮汐性特征。文獻(xiàn)[1]指出：這類擁堵“需從城市規(guī)劃布局以及城市交通發(fā)展模式等層面尋求破解之道”。形成合理的規(guī)劃布局和交通發(fā)展模式需要綜合交通規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)，然而業(yè)內(nèi)長期存在的痼疾使得城市綜合交通規(guī)劃編制一直無法達(dá)到預(yù)期效果。而“一帶一路”戰(zhàn)略、軌道時代、互聯(lián)網(wǎng)+等新概念的出現(xiàn)也對城市綜合交通規(guī)劃編制提出了新的要求。在“十三五”的開局之年，有必要回顧中國城市綜合交通規(guī)劃編制歷程，分析存在的問題，開展有益的思考，以強(qiáng)化大城市綜合交通規(guī)劃在緩解交通擁堵方面的指導(dǎo)作用。

1 歷史沿革

20世紀(jì)80年代，中國大城市經(jīng)濟(jì)率先發(fā)展，相繼出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的交通擁堵問題，按照“能在高層次解決的問題盡量不要放在低層次解決”的元哲學(xué)理念，政府指定由產(chǎn)生交通量的源頭——城市規(guī)劃布局的主管單位規(guī)劃部門牽頭解決[2]。為了有效緩解交通擁堵，各地規(guī)劃部門紛紛成立了專門的交通研究機(jī)構(gòu)，開展交通起訖點(diǎn)調(diào)查，聘請境外專家進(jìn)行咨詢，引進(jìn)專業(yè)的交通規(guī)劃模型，培養(yǎng)大批交通專業(yè)人員。交通規(guī)劃水平的提高及其在城市中話語權(quán)的增強(qiáng)，有力地緩解了城市交通擁堵問題，一些城市取得了很好的階段性成果。例如，廣州市2001年完成的“三年一中變”工程在交通環(huán)境方面取得了重大成就，宣布城市由無處不堵車轉(zhuǎn)變?yōu)楦鎰e堵車。然而好景不長，交通環(huán)境的好轉(zhuǎn)刺激了城市小汽車保有量的加速發(fā)展，2006年之后，廣州市又開始出現(xiàn)堵車現(xiàn)象，而同期北京市已經(jīng)獲得了“首堵”的稱號。

總結(jié)30多年的交通規(guī)劃發(fā)展歷程，主要面臨兩大問題[3]：1)如何支撐城市規(guī)劃布局和功能安排，即交通規(guī)劃與城市規(guī)劃銜接的問題；2)如何統(tǒng)籌城市交通各系統(tǒng)的資源配置與優(yōu)化，即不同層次交通規(guī)劃的分工與承接關(guān)系。

規(guī)劃銜接是否順暢屬于規(guī)劃部門內(nèi)部的問題。雖然由于“大部制”改革的原因，部分大城市的交通規(guī)劃編制單位轉(zhuǎn)入了交通委員會、建設(shè)委員會或進(jìn)入社會，這些單位的起源基本都始于城市規(guī)劃部門，兩者之間的銜接應(yīng)該比較順暢，但事實(shí)上卻成為交通規(guī)劃編制面臨的首要問題，個中原因值得深思。不同層次交通規(guī)劃的分工與承接其實(shí)是部門之間的協(xié)調(diào)問題，部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)尚存在困難，部門之間更加難以溝通和協(xié)調(diào)。30多年積累的部門內(nèi)部以及部門之間的協(xié)調(diào)問題，短期內(nèi)難以解決。但不妨結(jié)合當(dāng)前的城市交通發(fā)展形勢從頂層設(shè)計(jì)、供給側(cè)改革和互聯(lián)網(wǎng)+三個方面展開思考。

表1 中國部分交通院校本科專業(yè)名稱Tab.1 List of transportation undergraduate programs of some universities in China

2 頂層設(shè)計(jì)

2.1 名稱

綜合交通規(guī)劃發(fā)展了30多年，其編制內(nèi)容基本穩(wěn)定，但名稱卻始終存在差異。21世紀(jì)第一個十年，北京、上海、廣州、深圳四大城市分別開展了城市交通規(guī)劃編制工作，其內(nèi)容基本都接近綜合交通規(guī)劃范疇，但名稱各異，北京為“交通發(fā)展綱要”、上海為“交通白皮書”、廣州為“綜合交通規(guī)劃”、深圳為“整體交通規(guī)劃”。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部于2010年發(fā)布《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》和《城市綜合交通體系規(guī)劃編制導(dǎo)則》，要求統(tǒng)一使用“城市綜合交通體系規(guī)劃”這一名詞來代替“城市綜合交通規(guī)劃”，但由于不是國家強(qiáng)制規(guī)范，地方響應(yīng)程度不一，還出現(xiàn)了類似“城市綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃”的名稱。當(dāng)然，名稱的不同肯定有各個城市的不同思考，但也折射出行業(yè)的無奈。名稱尚不能統(tǒng)一，更談不上其法定地位。溯本求源，目前中國部分交通院校的本科名稱設(shè)置(見表1)也顯示交通規(guī)劃的深度積累還存在較大差距，沒有一個大學(xué)單獨(dú)設(shè)置交通規(guī)劃的本科專業(yè)。

2.2 內(nèi)容

早在20世紀(jì)80年代，文獻(xiàn)[4]中就提出：“一個城市的交通問題與城市規(guī)模正相關(guān)，因?yàn)榉派湫缘缆返慕煌吭鲩L呈幾何級數(shù)形狀，因此大城市交通問題與小城市相比，就像一匹馬與一只狗?！苯煌▎栴}的屬性發(fā)生變化，編制內(nèi)容和重點(diǎn)必然要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。城市規(guī)模較小時，交通結(jié)構(gòu)比較簡單，只需關(guān)注中心區(qū)交通即可。發(fā)展到大城市，需要考慮周邊城市互動銜接的問題；再到超千萬人口的特大城市，需要在區(qū)域中代表國家行使一部分職能，須從全國乃至全球來考慮交通問題。區(qū)域擴(kuò)大、視角提高，參與交通博弈的主體級別越來越高，導(dǎo)致綜合交通規(guī)劃的編制內(nèi)容越來越多，難度也相應(yīng)增加。以廣州市為例，三輪綜合交通規(guī)劃中規(guī)劃范圍和具體內(nèi)容的演進(jìn)過程如圖1所示。

2.3 主體

為了提高綜合交通規(guī)劃的地位，規(guī)劃部門交通專業(yè)人員一直在努力，圖2和圖3是希冀通過綁定城市總體規(guī)劃來強(qiáng)調(diào)綜合交通規(guī)劃的權(quán)威性，圖4是希望編制成果能夠方便政府各個主要交通參與部門按圖索驥，然而效果都比較有限。新的時期，大城市交通問題的重心已經(jīng)開始由城市內(nèi)部各部門之間的博弈轉(zhuǎn)換到城市間的博弈以及城市與國家部委之間的溝通，原城市內(nèi)部兩大問題尚未解決，又增加了城市間甚至更高層面的問題。協(xié)調(diào)難度呈幾何級數(shù)增大，因此，城市政府有必要給編制主體——規(guī)劃部門賦予更高的權(quán)限。

3 供給側(cè)改革

3.1 市域快線

隨著城市規(guī)模擴(kuò)張，道路和軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)外屬性開始模糊。2004年，廣州市率先開展《廣州市域高等級路網(wǎng)整體規(guī)劃》[7]以應(yīng)對日益外移的公路零公里分界點(diǎn)，通過協(xié)調(diào)規(guī)劃城市快速道路網(wǎng)和高速公路網(wǎng)，將兩者納入統(tǒng)一體系，明確建設(shè)管理模式及分工，構(gòu)筑整體的交通骨架，取得了良好的效果。10多年以后，另一張網(wǎng)絡(luò)——軌道交通的內(nèi)外屬性也開始出現(xiàn)模糊，城際軌道交通甚至是高鐵開始參與城市內(nèi)部客流運(yùn)送的行列，而常規(guī)地鐵的運(yùn)營速度也逐漸不能適應(yīng)城市的擴(kuò)張步伐，建設(shè)市域快線的呼聲越來越高。標(biāo)準(zhǔn)高(制式與城際軌道交通一致)和設(shè)站少是市域快線的兩大特點(diǎn)，建設(shè)市域快線應(yīng)該借鑒日本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)與城際軌道交通甚至高鐵走廊的互聯(lián)互通，以達(dá)到集約用地的目的；市域快線車站設(shè)置也是一個亟須研究的課題。表2中的數(shù)據(jù)顯示，由于價值取向的不同，類似的線路指標(biāo)會相差迥異。

3.2 地面公交路權(quán)

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》(國辦發(fā)[2005]46號)和《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2012]64號)，都明確了保障地面公交路權(quán)的重要性。然而，中國城市中除了專用路權(quán)的BRT，其他類型的公交專用車道實(shí)施效果普遍不盡如人意。其深層次原因在于，公交專用車道的設(shè)置方法不夠科學(xué)、系統(tǒng)，導(dǎo)致執(zhí)法難度加大。國際先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)證明，地面公交在解決城市交通問題中一般都扮演重要的角色，雖然中國大城市的軌道交通正如火如荼地建設(shè)，但不重視地面公交路權(quán)，城市交通擁堵將很難得到系統(tǒng)解決。

3.3 精細(xì)化設(shè)計(jì)

圖1 廣州市綜合交通規(guī)劃中規(guī)劃范圍和具體內(nèi)容的演進(jìn)過程Fig.1 Evolution of the planning scope and contents in Guangzhou

圖2 城市交通規(guī)劃編制體系框架及與城市規(guī)劃的關(guān)系Fig.2 Framework of urban transportation planning system and the relationship with urban planning

城市讓生活更美好、中心區(qū)交通供給增加越來越難以及城市老齡化日趨嚴(yán)重等理念或現(xiàn)象，迫切要求交通規(guī)劃重視設(shè)計(jì)的延伸。通過精細(xì)化的設(shè)計(jì)提升人們的出行感受；提高交通系統(tǒng)通行能力，滿足增長的交通需求；關(guān)照老年人的出行，體現(xiàn)公平性、安全性和便利性。在新的時期，重視并積極開展交通的精細(xì)化設(shè)計(jì)是城市交通發(fā)展的必由之路。

圖3 交通與土地利用一體化組織模式Fig.3 Integrated planning of transportation and land use

圖4 城市綜合交通規(guī)劃各專項(xiàng)方案與政府部門的對應(yīng)關(guān)系Fig.4 Special programs and corresponding government departments in urban comprehensive transportation planning

4 互聯(lián)網(wǎng)++

4.1 倒逼機(jī)制

互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展給整個社會帶來了天翻地覆的變化，在城市交通方面也不例外，出租汽車行業(yè)的變化就是一個典型案例。由于出租汽車背后的利益鏈條，導(dǎo)致一些城市明明運(yùn)力不夠，出租汽車數(shù)量卻不見增加，這一問題似乎陷入了一個無解的境地。隨著專車、快車、順風(fēng)車的出現(xiàn)，經(jīng)過合理的政策引導(dǎo)，將非理性的運(yùn)力壓縮，城市交通實(shí)現(xiàn)了微妙的平衡，既沒有過度增加交通壓力，也提高了人們出行的便捷度。雖然出租汽車行業(yè)的發(fā)展還有很長的路要走，但是交通規(guī)劃編制人員應(yīng)以此為鑒，重視互聯(lián)網(wǎng)的倒逼機(jī)制。未來，車聯(lián)網(wǎng)、無人駕駛汽車的興起勢必會對傳統(tǒng)的交通模式造成巨大沖擊，在規(guī)劃編制中，交通供給方面要預(yù)留足夠的彈性，避免造成不必要的浪費(fèi)。

同時，出租汽車案例還折射出一個理念，在人口高度聚集的大城市，需求的差異性越來越大，有必要量身定制相應(yīng)的交通方式，才能更有效地發(fā)揮交通系統(tǒng)的作用。時下傳統(tǒng)的幾種公共交通方式服務(wù)水平存在較大差異，導(dǎo)致系統(tǒng)合力不易形成。因此，規(guī)模越大的城市越有必要細(xì)分交通方式，力爭上一類交通方式的最低類型與下一類交通方式的最高類型服務(wù)質(zhì)量相差不大。

4.2 交通模型

城市綜合交通規(guī)劃需要交通模型支撐，而交通模型則必須有海量數(shù)據(jù)支持，與大數(shù)據(jù)的“5V”特點(diǎn)相比，以往的交通模型只少一個特點(diǎn)：速度(Velocity)，卻多了一個理性(Rational)，理性定量的分析為定性判斷提供了堅(jiān)實(shí)保障。但在洶涌而來的大數(shù)據(jù)面前，交通模型似乎變得越來越小眾，交通部門制作的實(shí)時流量地圖明顯沒有高德、百度的好用。一個著名商業(yè)節(jié)目主持人曾經(jīng)說過：“工程師注定做不出暢銷的大眾產(chǎn)品，因?yàn)樗傁矚g遷就一些個人愛好，而將產(chǎn)品的入門變得非常艱難?！辈恍业氖?，交通恰恰是一門大眾科學(xué)，人人都是出行者，都是半個交通專家。因此，交通模型的從業(yè)者要有危機(jī)感，既不要盲從，更不能自閉，在保持獨(dú)立思考的同時，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)為大眾服務(wù)為最終目標(biāo)，充分接納大數(shù)據(jù)高速、實(shí)時、簡便的特點(diǎn)，構(gòu)建大眾化、通俗易懂的交通模型。

表2 北京、廣州機(jī)場線指標(biāo)對比Tab.2 Indicators of Beijing and GuangzhouAirport Line

4.3 話語權(quán)

衣食住行是大眾生活的基本需要，衣食住的提供者都有較多的個體，唯獨(dú)“行”的提供者一般都是政府，與前三者相比，“行”的溝通渠道沒有前三者豐富，導(dǎo)致提供者和使用者之間存在較多誤解。互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，提供者不解釋，使用者也沒有較多的話語權(quán)，兩者相安無事。隨著互聯(lián)網(wǎng)日益興盛，使用者的話語權(quán)開始增強(qiáng)，個別掌握大數(shù)據(jù)的公司開始發(fā)布交通情況報(bào)告，由于數(shù)據(jù)采樣的全面性和專業(yè)性欠佳，形成的結(jié)論往往誤導(dǎo)使用者。而政府部門的應(yīng)對措施卻往往不到位，導(dǎo)致大量的交通投入沒有得到正確的回饋，進(jìn)而影響下一步的決策，得不償失。政府可以考慮委托專業(yè)部門定期發(fā)布相關(guān)交通信息，正確引導(dǎo)民眾對交通概念的理解，尤其是對大城市交通擁堵的感受。政府、媒體、民眾能夠形成良性互動，互相理解，也有利于交通擁堵問題的合理解決。

5 結(jié)語

中國城市正進(jìn)入高速發(fā)展的新時期，城市交通系統(tǒng)日趨復(fù)雜，強(qiáng)化綜合交通規(guī)劃的指導(dǎo)作用變得尤為重要和突出，上述三個方面的考慮顯然掛一漏萬，但歸根到底，規(guī)劃的權(quán)威性才是檢驗(yàn)其科學(xué)與否的核心。在新的歷史時期，國家有必要重新認(rèn)識綜合交通規(guī)劃工作的重要性，通過明確其法定地位，充分發(fā)揮其對城市發(fā)展的支撐和引導(dǎo)作用；大城市也應(yīng)該積極探索城市空間布局與交通發(fā)展的反饋互動，加大部門、區(qū)域間的協(xié)調(diào)力度，高度重視不可控因素的預(yù)測和把握，保障規(guī)劃有效實(shí)施。

[1]郭繼孚，劉瑩，余柳.對中國大城市交通擁堵問題的認(rèn)識[J].城市交通，2011，9(2)：8-14.Guo Jifu,Liu Ying,Yu Liu.Traffic Congestion in Large Metropolitan Area in China[J].Urban Transport of China,2011,9(2):8-14.

[2]馬小毅.對城市綜合交通規(guī)劃定位的思考[C/OL]//中國城市交通規(guī)劃2011年年會暨第25次學(xué)術(shù)研討會，香格里拉酒店，武漢，2011年11月17-18日：城市交通發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新.[2016-05-04].http://cpfd.cnki.com.cn/Article/CPFDTOTAL-CSJT201111001 039.htm.

[3]馬林.對加強(qiáng)城市綜合交通體系規(guī)劃編制工作的認(rèn)識[J].城市交通，2010，8(5)：1-5.Ma Lin.Discussion on How to Improve the Procedures of Urban Comprehensive Transportation System Planning[J].Urban Transport of China,2010,8(5):1-5.

[4]J.M.湯姆遜.城市布局與交通規(guī)劃[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，1982.

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Thoughts on Urban Comprehensive Transportation Planning for Large Cities in the New Era

Ma Xiaoyi
(Guangzhou Transportation Planning Research Institute,Guangzhou Guangdong 510030,China)

The severity and complexity of traffic congestion in large cities and the development trend in the new era call for new thinking on urban comprehensive transportation planning.By reviewing the evolution of comprehensive transportation planning in China,this paper points out that it is difficult to solve the problems of the insufficient coordination within administration and between different departments in short time periods.Thus,it is important to rethink the comprehensive transportation planning in three aspects:top-level design,supply-side reform,and internet plus.The paper urges to standardize the design specification,clarify planning content and major responsible units in the top-level design,outlines express rail transit service,right of way for public transit,and detailed design for supply-side reform,and stresses reforming travel service,development of transportation models and respect needs of travelers in the era of Internet.Finally,this paper points out that government should clearly legitimize the status of comprehensive transportation planning in order to full utilize its positive impact on large city development.It is critical for large cities to recognize the interaction between urban spatial layout and transportation development,and the importance of effective coordination between different departments and regions.

comprehensive transportation planning;planning preparation;top-level design;supply-side reform;Internet plus

2016-05-09

馬小毅(1975—)，男，江蘇南通人，碩士，教授級高級工程師，副院長，主要研究方向：城市規(guī)劃、交通規(guī)劃。E-mail:pow2006@163.com