多規(guī)合一視角下鞍山市產(chǎn)城人互動(dòng)發(fā)展路徑分析

王英凱

(遼寧科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與法律學(xué)院,遼寧 鞍山 114000)

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多規(guī)合一視角下鞍山市產(chǎn)城人互動(dòng)發(fā)展路徑分析

王英凱

(遼寧科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與法律學(xué)院,遼寧 鞍山 114000)

“多規(guī)合一”是解決生態(tài)、土地、資源等當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的重要途徑。文章通過(guò)梳理“多規(guī)合一”發(fā)展的內(nèi)涵,探討了產(chǎn)業(yè)集群、新型城鎮(zhèn)化與人口之間的互動(dòng)發(fā)展路徑,結(jié)合鞍山市產(chǎn)業(yè)集群、城鎮(zhèn)化和人口發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)證分析,提出了促進(jìn)鞍山市產(chǎn)城人互動(dòng)發(fā)展的政策建議。

多規(guī)合一；集群；城鎮(zhèn)化；路徑

1 多規(guī)合一的提出與實(shí)踐

1.1 近年來(lái)多規(guī)合一的政策提出

習(xí)近平總書記在2014年中央新型城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出,“積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革,探索能夠?qū)崿F(xiàn)多規(guī)合一的方式方法,實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。2014年12月5日,由國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)保部和住建部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》中要求,“開(kāi)展市縣空間規(guī)劃改革試點(diǎn),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃‘多規(guī)合一’”。2014年5月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》,提出將開(kāi)展空間規(guī)劃改革試點(diǎn)作為和國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)同等重要的改革任務(wù)。

1.2 國(guó)內(nèi)外多規(guī)合一的實(shí)踐

西方國(guó)家的“多規(guī)合一”經(jīng)驗(yàn)可以歸結(jié)為以下五種類型：一是以不同的功能定位實(shí)現(xiàn)各種規(guī)劃的銜接,如歐洲的空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接是通過(guò)不同層面的不同定位實(shí)現(xiàn)的；二是通過(guò)激勵(lì)性開(kāi)發(fā)措施實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo),如“二戰(zhàn)”后的英國(guó)；三是通過(guò)綜合規(guī)劃,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展,如日本的國(guó)土規(guī)劃；四是通過(guò)交通專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)土地利用、城市發(fā)展的有效銜接,最典型的例子是丹麥的哥本哈根城市發(fā)展規(guī)劃；五是在微觀層面,通過(guò)綜合規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,如美國(guó)的田納西流域。

2004年,國(guó)家發(fā)改委在江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市等六個(gè)地市縣試點(diǎn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的 “三規(guī)合一”。近年來(lái),越來(lái)越多的城市在進(jìn)行多規(guī)合一的探索。國(guó)內(nèi)多規(guī)合一的實(shí)踐大體分為機(jī)構(gòu)推動(dòng)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌整合型、新增上位規(guī)劃型,其中機(jī)構(gòu)推動(dòng)型以上海為代表,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌整合型以重慶為代表,新增規(guī)劃型以廣州為代表。其具體形式有“二規(guī)合一”、“三規(guī)合一”和“四規(guī)合一”等。

2 多規(guī)合一視角下的產(chǎn)城人互動(dòng)關(guān)系

國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)中明確提出要全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式,以人的城鎮(zhèn)化為核心,而城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)力正是來(lái)自于人口的遷移和產(chǎn)業(yè)的集聚。人口的增加和流入,會(huì)帶動(dòng)城市資本的增加、技術(shù)的進(jìn)步、勞動(dòng)力的增多和市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大；而產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展,會(huì)優(yōu)化生產(chǎn)要素的空間結(jié)構(gòu),進(jìn)而不斷提升經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量,帶動(dòng)更多的人口與產(chǎn)業(yè)的變動(dòng),為城鎮(zhèn)化綜合功能的提升提供資本積累(見(jiàn)圖1)。

圖1 多規(guī)合一視角下產(chǎn)城人互動(dòng)關(guān)系

3 鞍山市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示,鞍山市人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67.17%,高于全國(guó)49.68%和遼寧省62.15%的平均水平。上述數(shù)據(jù)表明,鞍山的城鎮(zhèn)化水平正處于加速城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期。近年來(lái),鞍山市通過(guò)加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐,已經(jīng)形成了“一帶兩軸、四心多點(diǎn)”的城鎮(zhèn)體系空間布局。

“一帶”,即鞍海城鎮(zhèn)發(fā)展帶,是鞍山市產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中區(qū)。重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),提升鞍海一體化發(fā)展水平,形成緊密聯(lián)系、高度城市化的集聚發(fā)展態(tài)勢(shì)?！皟奢S”,即鞍臺(tái)城鎮(zhèn)發(fā)展軸和鞍海岫城鎮(zhèn)發(fā)展軸。重點(diǎn)對(duì)接好沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)和遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶,推進(jìn)沈遼鞍海營(yíng)城際連接帶建設(shè),促進(jìn)區(qū)域合作,提升區(qū)域地位。“四心”,即鞍山中心城區(qū)、海城城區(qū)、臺(tái)安縣城和岫巖縣城。通過(guò)政策、規(guī)劃、土地等引導(dǎo),加快推進(jìn)現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)入園,大力整合中心城區(qū)內(nèi)各開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的工業(yè)用地,優(yōu)化城市空間布局。“多點(diǎn)”,即多個(gè)重點(diǎn)發(fā)展的建制鎮(zhèn),包括騰鰲鎮(zhèn)、牛莊鎮(zhèn)、高力房鎮(zhèn)、大洋河鎮(zhèn)等。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè),做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,進(jìn)一步提高重點(diǎn)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)職能,提升公共服務(wù)水平。

4 多規(guī)合一視角下鞍山市產(chǎn)城人互動(dòng)發(fā)展的路徑分析

4.1 鞍山市產(chǎn)城人互動(dòng)發(fā)展的目標(biāo)

鞍山市提出到2020年城鎮(zhèn)化率要達(dá)到75%以上,從目前的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)已經(jīng)不成問(wèn)題,關(guān)鍵是城鎮(zhèn)化的質(zhì)量要跟得上城鎮(zhèn)化的速度,真正做到以人為中心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè),通過(guò)大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展和創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)興城,以城促產(chǎn),以產(chǎn)聚人,以人旺城”的產(chǎn)、城、人融合發(fā)展新格局,讓產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng),城市功能日臻完善,民生福祉持續(xù)改善,產(chǎn)、城、人融合發(fā)展形成良好互動(dòng)。

4.2 鞍山市產(chǎn)、城、人互動(dòng)發(fā)展的路徑

4.2.1 要牢牢把握規(guī)劃是一個(gè)地區(qū)發(fā)展的總綱

正所謂“綱舉目張”,要通過(guò)樹(shù)立“一個(gè)城鄉(xiāng)、一個(gè)空間、一個(gè)規(guī)劃、一個(gè)系統(tǒng)”的思想,堅(jiān)持以“多規(guī)合一”為目標(biāo),有序推進(jìn)規(guī)劃管理體制改革,實(shí)現(xiàn)多規(guī)協(xié)同發(fā)展,以確保土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施配套等規(guī)劃布局合理、規(guī)模相配、定位相符、功能相適。

4.2.2 從“多規(guī)融合”過(guò)渡到“多規(guī)合一”

“多規(guī)合一”對(duì)現(xiàn)行行政體系變革要求較大,對(duì)主導(dǎo)規(guī)劃的發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土和環(huán)保等各部門的沖擊更強(qiáng),必須要有相關(guān)的政策指導(dǎo),現(xiàn)階段對(duì)我國(guó)大部分地區(qū)而言,更適合采用“多規(guī)融合”模式,即各部門仍然負(fù)責(zé)相應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容,但其規(guī)劃編制應(yīng)基于建立的“統(tǒng)一工作平臺(tái)”,在統(tǒng)一基礎(chǔ)圖件、參考數(shù)據(jù)和編制標(biāo)準(zhǔn)等的基礎(chǔ)上,負(fù)責(zé)發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土和環(huán)保等不同規(guī)劃內(nèi)容的編制工作小組密切協(xié)調(diào),推進(jìn)多規(guī)的全方位融合。從鞍山市的實(shí)際情況來(lái)講,短期內(nèi)走“多規(guī)融合”的道路相比具有更廣泛的可操作性。

4.2.3 通過(guò)產(chǎn)城人融合來(lái)促進(jìn)多規(guī)的協(xié)調(diào)發(fā)展

其最直接地體現(xiàn)就是有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)的優(yōu)化,提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的利用效率,增強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)和管理水平。與此同時(shí),“多規(guī)融合”也為規(guī)劃編制中研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的用地提供了可靠的解決途徑,還有利于提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)在質(zhì)量,凸顯新型城鎮(zhèn)的核心競(jìng)爭(zhēng)力,從而真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城人的有機(jī)融合(見(jiàn)圖2)。

圖2 產(chǎn)城人互動(dòng)發(fā)展路徑

5 需要注意的若干問(wèn)題

首先,要協(xié)調(diào)多規(guī)矛盾,統(tǒng)一空間規(guī)劃。以“一張圖”作支撐,進(jìn)行多規(guī)有效協(xié)調(diào)和充分銜接,避免規(guī)劃之間的重復(fù)調(diào)整和反復(fù)修改,將實(shí)現(xiàn)“選址一步到位、審批一目了然”,提高服務(wù)效能,確保項(xiàng)目落地的便捷性、科學(xué)性和權(quán)威性。

其次,要共享多規(guī)成果,實(shí)現(xiàn)信息互通。實(shí)現(xiàn)多部門信息共享、審批信息實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)分析、編制和審批業(yè)務(wù)協(xié)同,有效降低規(guī)劃編制和實(shí)施的工作成本,提高政務(wù)服務(wù)效率。

最后,要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源,盤活土地資產(chǎn)。這有利于消除多規(guī)之間的矛盾和沖突,摸清各類土地的使用情況,建立完備、統(tǒng)一的土地資源臺(tái)賬,協(xié)助管理者掌握土地存量,有效保障項(xiàng)目落地,為制訂土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃和城市發(fā)展規(guī)劃提供科學(xué)、權(quán)威、量化的信息參考。

[1]劉春成,侯漢坡.城市的崛起[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社,2012.

[2]蘇文松,徐振強(qiáng),謝伊羚.我國(guó)三規(guī)合一的理論實(shí)踐與推進(jìn)多規(guī)融合的政策建議[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2014(6).

[3]曲麗秋.鞍山市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中產(chǎn)業(yè)與城市統(tǒng)籌發(fā)展的路徑分析[J].鞍山師范學(xué)院學(xué)報(bào),2014(10).

10.13939/j.cnki.zgsc.2016.47.205

本文為2016年鞍山市社會(huì)科學(xué)研究課題(項(xiàng)目編號(hào)：as20161002)的階段性研究成果。

王英凱(1979—),男,漢族,遼寧鞍山人,碩士,講師。研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易。