國家監(jiān)察委：點燃政治改革的引擎

11月7日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站悄然發(fā)布試點成立“監(jiān)察委”的消息，文件中“國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設計”的表述，被外界解讀為中共將開啟又一次政治改革。為此，《中國新聞周刊》專訪了參與此次監(jiān)察體制改革決策咨詢的中國政法大學副校長馬懷德，深度解析中央力推監(jiān)察體制改革的背景以及接下來可能的舉措。

中國新聞周刊：此次中央啟動監(jiān)察體制改革，是否會成立中央或國家級的監(jiān)察委員會？頂層設計是什么？

馬懷德：中央已明確提出要健全國家監(jiān)察制度，實現(xiàn)全覆蓋的監(jiān)察體系。既然要完善這項制度，各個層級的監(jiān)察委員會都會相應成立。目前已在北京、山西、浙江三地試點，下一步將在全國推開。而在全國推開，就不僅是在省一級，而是在中央、省、市甚至縣（區(qū)）都建立國家監(jiān)察委員會，形成垂直系統(tǒng)機構(gòu)。

具體來說，在中央或國家層面是定名為中央監(jiān)察委員會還是國家監(jiān)察委員會，可以再斟酌。對地方而言，舉個例子說，是叫山西省國家監(jiān)察委員會還是叫山西省監(jiān)察委員會，也可以再研究。最終定名為何，要看試點后中央的決定。

中央或國家層面的監(jiān)察委員會一定會成立，因為是一種體系化、制度化的頂層設計，必然上下都是打通的，尤其是這種垂直性的領導體制，一定要有中央或國家級的監(jiān)察委員會。

中央或國家級的監(jiān)察委員會跟中央紀委的關系是什么呢？這次中央文件說得很清楚，即國家機關和黨的機關“合署辦公”。而“合署辦公”意味著職能上有分工，簡單說就是一個機構(gòu)，一套人馬，兩塊牌子。

中央紀委的主要職能是對黨內(nèi)的黨員領導干部進行監(jiān)督，執(zhí)紀問責；對黨組織進行監(jiān)督，執(zhí)紀問責。國家監(jiān)察委員會的職能就是對所有公權(quán)力主體實施監(jiān)察，意味著所有國家財政供養(yǎng)的組織、群體都有必要納入國家監(jiān)察范圍，包括法院、檢察院、醫(yī)院、學校，都納入監(jiān)察范圍。

中國新聞周刊：這次試點選擇了浙江、山西和北京三地，外界認為選點頗有講究，特別是將北京作為試點。如何解讀試點選擇傳遞出的信號？試點的時間周期會有多長？

馬懷德：選擇這三個地方是由中央決定的。我理解可能有如下幾個原因。首先，北京是首都和政治中心，而事關全局的重大政治改革，選擇在政治中心更有風向標意義。如果是經(jīng)濟改革、自貿(mào)區(qū)改革，首先會選經(jīng)濟中心上海；但是，政治改革就要選政治中心北京，便于近距離觀察、發(fā)現(xiàn)改革中可能出現(xiàn)的問題，及時加以處理和解決，因此，選北京有非常重要的意義。此外，可以看出中央對試點工作的決心。

而山西發(fā)生過“塌方式腐敗”，是曾經(jīng)的腐敗重災區(qū)。從另外一個角度看，在反腐敗、廉政建設上，山西的力度也更大一些，中央對山西也是寄予厚望。山西反腐力度大，經(jīng)驗比較多。至少是案件多，處理案件的經(jīng)驗自然也多，遇到的各種問題也比較多，是一個比較好的標本。

選擇浙江的原因，就更顯而易見。浙江是改革開放程度較高尤其民營經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)。經(jīng)濟發(fā)展較快，同時面臨新歷史條件下的反腐敗和制度建設的很大壓力，如何在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，特別是在民營經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)構(gòu)建一套反腐敗的制度體系，至少對其他東部沿海地區(qū)有很大的示范意義。

當然，這都是試點。試點就是允許在摸索的過程中去積累經(jīng)驗，如果有好的經(jīng)驗、成熟的做法，就可以進行提煉、深化，形成相對成熟的制度，然后向全國推廣。所以，選擇這三個地方是有特殊意義的。

從文件上看，這次試點安排沒有周期，也沒有時間表。但一般來說，重大經(jīng)濟體制改革試點的時間周期大都在2～3年，像司法改革基本在1～2年。我想，此次監(jiān)察體制改革試點的時間也不會太久，應該1～2年就會出結(jié)果。

中國新聞周刊：國家監(jiān)察委員會究竟是一個黨的機構(gòu)還是政府機構(gòu)？它的等級序列怎么定？

馬懷德：國家監(jiān)察委肯定不是一個黨的機構(gòu)，只是和黨的機構(gòu)“合署辦公”；而且也不是政府機構(gòu)，因為它已經(jīng)從政府機構(gòu)中獨立出來，形成了一個跟政府“平行”的機構(gòu)。因此，它就是一個國家監(jiān)督機關。

國家監(jiān)督機關和國家行政機關之間的關系是平行的，跟行政機關、司法機關都是平行的。因此，中央將此次改革定性為重大的政治改革，是由“一府兩院”變成“一府一委兩院”，其中“一委”，即國家監(jiān)察委員會。而這個“一委”，對“一府”“兩院”都有監(jiān)督職責。

中國新聞周刊：從國家監(jiān)察委員會的架構(gòu)來看，是要整合目前的反腐資源。這種“融合”是否意味著未來會形成一種“大監(jiān)察”格局？

馬懷德：中國的反腐敗資源包括黨內(nèi)的紀委系統(tǒng)，政府的監(jiān)察機構(gòu)以及審計部門，跟行政監(jiān)察在一起辦公的預防腐敗機構(gòu)，行政體系以外的有檢察院的反貪、反瀆職機構(gòu)以及預防腐敗局。

之所以要整合這些機構(gòu)，是因為這些重要的反腐敗職能分布在行政和司法機關，多頭承擔預防和懲治腐敗的職能，資源分散，沒法集中力量，形成相對統(tǒng)一、獨立的監(jiān)察職能。另外，這些機構(gòu)在職能上也有重疊、重復之處，比如檢察院和政府內(nèi)部都有預防腐敗的機構(gòu)，職能的分散降低了資源的效率。整合這些職能，能夠提高效率，提高權(quán)威性，也可以降低行政成本。

國家監(jiān)察委員會作為履行監(jiān)督職能的一個國家監(jiān)察機關，對所有公權(quán)力主體和公職人員行使監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán)。從中央層面來講，監(jiān)察部、國務院審計署加上檢察院的反貪、反瀆職、預防犯罪部門，這些職能和機構(gòu)、人員整合在一個平臺上，納入國家監(jiān)察委員會。那么，原來的機構(gòu)、行使監(jiān)察職能的國家工作人員將統(tǒng)一為國家監(jiān)察委員會的工作人員，既不是政府機關的工作人員，也不是檢察機關的工作人員，而是“特有”的國家監(jiān)督機關工作人員。

中國新聞周刊：國家監(jiān)察委員會是否與香港、澳門的廉政公署比較相似？

馬懷德：某種意義上有相似性。廉政公署的主要職能是為了預防腐敗、調(diào)查貪腐案件，甚至承擔一部分起訴權(quán)力，是把所有反腐敗職能整合在一起，包括廉政文化建設。盡管有一定的類似性，不過，廉政公署畢竟是在一個特別行政區(qū)內(nèi)，是特定歷史階段形成的一個特殊機構(gòu)。香港、澳門叫廉政公署，我們叫國家監(jiān)察。

中國新聞周刊：由此看來，未來國家監(jiān)察委員會的權(quán)限勢必會很大，對于這樣一個具有龐大權(quán)力的機構(gòu)來說，如何監(jiān)督它的權(quán)力運行？

馬懷德：十八屆六中全會公報中有一句話：“黨內(nèi)不允許有不受制約的權(quán)力，不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員?！边@意味著，所有的權(quán)力都應該接受監(jiān)督，包括未來的國家監(jiān)察委員會在內(nèi)。

正是因為國家監(jiān)察委員會握有監(jiān)督權(quán)、監(jiān)察權(quán)，尤其是在職能拓展以后，包括行政監(jiān)察、審計、反貪反瀆職、預防腐敗等職能都包括進去之后，權(quán)力范圍極為龐大，自然要接受來自內(nèi)外兩方面的有效監(jiān)督，才能確保權(quán)力得到正確行使。因此，需要在頂層設計上考慮對各級國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督。

這些監(jiān)督來自幾個方面：第一，國家監(jiān)察委員會是由各級人民代表大會選出來的，自然要接受人大監(jiān)督。人民代表大會選出監(jiān)察委員會委員，機構(gòu)也由選舉產(chǎn)生，當然接受人大常委會的監(jiān)督。按照憲法規(guī)定，我國的最高國家權(quán)力機關是全國人民代表大會，因此，接受人大常委會的監(jiān)督是毫無疑問的。這意味著，如果國家監(jiān)察委員會的工作人員在負責各級監(jiān)察委員會時存在違法違紀問題，當然會受到各級人民代表大會通過選舉、罷免、質(zhì)詢等方式進行監(jiān)督。

第二，監(jiān)督來自內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督。自我監(jiān)督，聽起來不太容易實現(xiàn)，但實際上非常重要。通過對十八大以來查處的腐敗大案要案觀察不難發(fā)現(xiàn)，中央紀委的權(quán)力很大。但中央紀委也在強化自我監(jiān)督，致力于解決“燈下黑”的問題。十八屆三中全會后，中央紀委已決定成立紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，加強對中央紀委監(jiān)察部機關、各省區(qū)市、中央和國家機關紀檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀監(jiān)督。截至目前，中央紀委通報了至少八起紀檢干部違紀違法的典型案件。由于國家監(jiān)察委員會和中央紀委合署辦公，自我監(jiān)督的力度會越來越大，因此須確保在職能擴大、權(quán)力增加之后，國家監(jiān)察委員會的權(quán)力能在法律內(nèi)正確運行。

第三種是社會監(jiān)督，主要指社會公眾監(jiān)督，可以檢舉、舉報，這是憲法賦予公眾的權(quán)利。公眾監(jiān)督的渠道、方式多種多樣，包括來信來訪、投訴舉報、政務公開等。此外，社會監(jiān)督也包括媒體監(jiān)督，媒體有獨特的監(jiān)督優(yōu)勢，比如通過調(diào)查、采訪等方式。通過媒體監(jiān)督的方式是比較有效的，尤其在新媒體發(fā)展比較快的情況下，基本實現(xiàn)了國家的任何公權(quán)力主體都要接受媒體全方位、24小時的監(jiān)督。

還有一個最重要的監(jiān)督，就是來自黨的監(jiān)督。黨的監(jiān)督不是通過中央紀委，而是通過黨委。因為中共中央政治局常委會對中央組織部、中央宣傳部、中央紀委有監(jiān)督權(quán)和領導權(quán)。有人擔憂，如果各級黨委書記擔任監(jiān)察體制改革領導小組的組長，勢必是將領導權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，那黨委誰來監(jiān)督？其實，上級黨委和上級紀委可以監(jiān)督，所以，還是會接受各方面的監(jiān)督。這種監(jiān)督確保了各級監(jiān)察委員會在一定規(guī)則之下行使權(quán)力、履行職責。

正是因為有這種擔心，就更需要我們在頂層設計、制度建構(gòu)時，考慮到權(quán)力的特性，而有效地加強監(jiān)督。

中國新聞周刊：我注意到， 7月14日，《學習時報》發(fā)表了你的《通過修法完善國家監(jiān)察體制》一文。你在文中提到“將《行政監(jiān)察法》更名為《國家監(jiān)察法》”，這是否意味著要在法律框架體系內(nèi)解決現(xiàn)行紀委難以適應國家法律的問題？

馬懷德：不完全是。那篇文章的主要意思是，《行政監(jiān)察法》存在的問題顯而易見。現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》存在的主要問題有以下幾個方面。

第一，監(jiān)察機關定位不準，監(jiān)察對象范圍過窄。關于監(jiān)察機關的定位，雖然憲法中對國務院的監(jiān)察工作表述為“監(jiān)察”而非“行政監(jiān)察”，但《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機關，將監(jiān)察對象確定為國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，未將立法機關、司法機關等國家機關及其公務員納入，與《公務員法》的調(diào)整范圍不銜接，存在監(jiān)督盲區(qū)，未能形成全覆蓋的國家監(jiān)察體系，不利于全面、有效行使國家監(jiān)察權(quán)。

第二，監(jiān)察機關的獨立性保障不夠。按照《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，我國縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關負責并報告工作，監(jiān)察業(yè)務以上級監(jiān)察機關領導為主。實踐中，監(jiān)察機關的干部人事、財物經(jīng)費都由地方政府控制，監(jiān)察機關在工作中缺乏應有的獨立性，影響了監(jiān)察的權(quán)威性。

第三，監(jiān)察手段有限。雖然《行政監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等，但由于監(jiān)察手段有限，且偏重事后監(jiān)督，導致一些方式方法在實踐中形同虛設，難以落實。如第23條，監(jiān)察機關對“本級人民政府所屬部門和下級人民政府做出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應當予以糾正或者撤銷的”可以提出監(jiān)察建議的規(guī)定，在實踐中基本沒有得到有效執(zhí)行。

第四，監(jiān)督程序不夠完善。有些行政監(jiān)察程序設置不科學，如受理申訴的渠道過于單一，監(jiān)察結(jié)果的公開性不足；一些程序規(guī)定過于原則，缺少細化的操作步驟和要求。如第23條，雖然賦予監(jiān)察機關對人民政府做出的決定違反法律、法規(guī)和國家政策的擁有糾正和撤銷建議權(quán)，但沒有規(guī)定具體程序，在實際工作中難以執(zhí)行。限于該法的職能，不可能做到全覆蓋。監(jiān)察機關是政府的組成部門，只能監(jiān)督政府的其他部門和政府的工作人員，不可能監(jiān)督到政府以外的立法機關、司法機關、社會組織、人民政協(xié)等。

上述問題導致監(jiān)察機關和黨內(nèi)監(jiān)督所覆蓋的面不一致。黨內(nèi)監(jiān)督，目前對黨內(nèi)領導干部已經(jīng)做到了全覆蓋，不管是人大常委會、政府、法院、檢察院、人民政協(xié)、社會團體都能監(jiān)督到，要遠遠超過行政監(jiān)察機關監(jiān)督的“面”。雖然它只監(jiān)督黨員和黨組織，但它的覆蓋面真正做到了全覆蓋和無死角。而行政監(jiān)察的覆蓋面太窄，僅限于政府職能部門、各級政府以及政府任命的工作人員，無法實現(xiàn)與黨內(nèi)監(jiān)督“面”的有效重合和銜接，造成監(jiān)督面的 “一寬一窄”。

我們說要修改 《行政監(jiān)察法》，是給國家監(jiān)察委員會制度重構(gòu)或頂層設計提供一個路徑。借這個機會把《行政監(jiān)察法》修改為《國家監(jiān)察法》，然后在監(jiān)督的對象上實行全覆蓋，在監(jiān)督的手段上不斷豐富。在監(jiān)督的機構(gòu)和職能上，實現(xiàn)有效的監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)察資源的力量整合，這樣既可以達到修改法律的目的，又可以達到對國家監(jiān)察制度進行頂層設計的目的，所以說這是“一石二鳥”。

（轉(zhuǎn)自《中國新聞周刊》，實習生魏馮對本文亦有貢獻）