市場(chǎng)主導(dǎo)、利益共享：城市更新的深圳實(shí)踐

劉征+肖軍飛

【摘要】深圳市“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的城市更新模式在發(fā)揮市場(chǎng)作用、創(chuàng)新存量土地二次開(kāi)發(fā)利用、解決土地歷史遺留問(wèn)題等方面發(fā)揮了重要作用。在肯定其成就的同時(shí)，也需對(duì)在實(shí)踐環(huán)節(jié)中暴露出的問(wèn)題予以高度重視，并作出相應(yīng)的政策優(yōu)化。

【關(guān)鍵字】深圳 城市更新 制度 【中圖分類號(hào)】D922 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市更新起源于歐洲，興盛于上世紀(jì)60-70年代的美國(guó)，其主旨是將城市中不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會(huì)生活的地區(qū)進(jìn)行有計(jì)劃的改造。到上世紀(jì)末，隨著全球化、信息化、智能化水平的不斷提升，可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)新以及對(duì)社會(huì)公平的追求成為衡量城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)，因此對(duì)生活方式以及環(huán)境不斷改進(jìn)的美好追求賦予了城市更新更多的人文情懷。西方城市更新發(fā)展規(guī)律表明，城市更新的自身形態(tài)與城市化、工業(yè)化、信息化水平的提升高度相關(guān)。

改革開(kāi)放后，我國(guó)城市建設(shè)得到飛速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市空間形態(tài)由于公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善發(fā)生了前所未有的改變。但高速城市化背景下，也面臨著城市土地資源緊缺、城市空間利用效率低下、土地增值收益分配不公以及土地制度與城市化節(jié)奏不相協(xié)調(diào)等階段性問(wèn)題。因此，盛行于歐美日等國(guó)的城市更新理念和實(shí)踐在我國(guó)日漸受到重視。其中，深圳市借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)形成的城市更新模式，在取得成功的同時(shí)，也面臨一些制度困境，需要深刻總結(jié)并優(yōu)化政策。

深圳城市更新的基本情況

2009年，為應(yīng)對(duì)快速城市化引發(fā)的土地歷史遺留問(wèn)題，特別是土地名義所有和實(shí)際占有的問(wèn)題，深圳市以廣東省“三舊”改造為契機(jī)，在借鑒其他國(guó)家和地區(qū)城市更新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的城市更新模式。深圳的城市更新充分調(diào)動(dòng)了集體組織和開(kāi)發(fā)企業(yè)等各類主體的積極性，真正發(fā)揮了市場(chǎng)力量在城市更新項(xiàng)目中的作用，改變了“先騰退土地、政府收儲(chǔ)、再由政府招拍掛”的習(xí)慣做法，在提升城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平、創(chuàng)新存量土地二次開(kāi)發(fā)利用、解決土地歷史遺留問(wèn)題等方面發(fā)揮了重要作用。

深圳城市更新政策出臺(tái)的背景包括兩方面：一是土地歷史遺留問(wèn)題由來(lái)已久。深圳先后于1992年和2004年完成土地統(tǒng)征（轉(zhuǎn)），實(shí)現(xiàn)了市域土地全盤國(guó)有化。盡管原農(nóng)村集體土地通過(guò)土地統(tǒng)征（轉(zhuǎn)）完成了向國(guó)有土地的轉(zhuǎn)變，但仍舊問(wèn)題重重。二是深圳特區(qū)三十余年的高速發(fā)展，將城市土地資源消耗殆盡。2010年，深圳新出讓各類用地370公頃，城市更新項(xiàng)目出讓用地416公頃，存量用地首次超過(guò)新增建設(shè)用地，深圳土地利用迎來(lái)歷史性“拐點(diǎn)”。因此，深圳土地資源緊缺的客觀限制，決定了必須將土地二次開(kāi)發(fā)利用作為重點(diǎn)。

深圳城市更新政策體系分為四個(gè)層次，自下而上分別為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層、操作指引層、管理層和法規(guī)層。其中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層主要提供城市更新的公共利益保障標(biāo)準(zhǔn)；操作指引層主要明確城市更新規(guī)劃的技術(shù)規(guī)定，提供城市更新項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化流程；管理機(jī)制主要明確政府審批流程以及政府在城市更新中的權(quán)責(zé)邊界；法規(guī)層就城市更新的內(nèi)容、種類、操作細(xì)則、利益分享機(jī)制等核心問(wèn)題進(jìn)行詳盡規(guī)定。

目前，深圳市納入城市更新計(jì)劃的項(xiàng)目共407項(xiàng)，涉及拆除用地面積約35.55平方公里。其中，2014年深圳市城市更新項(xiàng)目供應(yīng)房地產(chǎn)用地256萬(wàn)平方米，占房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量的35%。深圳市政府在城市更新中的職責(zé)包括三個(gè)方面：一是定規(guī)劃，統(tǒng)籌引導(dǎo)城市更新。二是定政策，規(guī)范推進(jìn)城市更新。三是做好統(tǒng)籌監(jiān)管。城市更新遵循自愿、公平、平等原則，協(xié)調(diào)城市更新中不同主體的利益關(guān)系。遵循自愿原則，將各主體的更新意愿作為申報(bào)更新計(jì)劃的必要條件。通過(guò)城市更新單元規(guī)劃明確政府的預(yù)期收益，通過(guò)土地協(xié)議出讓調(diào)動(dòng)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與城市更新的積極性。拆遷、補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，本著遵循市場(chǎng)機(jī)制的原則，由開(kāi)發(fā)主體與原權(quán)利主體平等協(xié)商解決，避免了因政府直接介入而引發(fā)各種矛盾和摩擦。在具體項(xiàng)目中發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，充分利用市場(chǎng)資源。

深圳城市更新的制度困境

在深圳城市更新取得巨大成就的同時(shí)，必須對(duì)其實(shí)踐環(huán)節(jié)中暴露出的問(wèn)題予以高度重視。近年來(lái)，深圳城市更新呈現(xiàn)放緩趨勢(shì)?？傮w上，滯緩深圳城市更新步伐的主要原因涉及兩個(gè)方面：一是城市更新制度設(shè)計(jì)本身；二是城市更新的政策執(zhí)行。具體而言，集中表現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

第一，政府角色定位的“二律背反”?！罢龑?dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”是深圳城市更新的指導(dǎo)思想。深圳市政府在城市更新中有著較為準(zhǔn)確的角色定位，即通過(guò)制定城市更新的政策框架釋放相應(yīng)的價(jià)格信號(hào)，以此激發(fā)市場(chǎng)力量參與舊城改造的博弈。這一制度設(shè)計(jì)包含兩個(gè)基本假設(shè)：一是市場(chǎng)能夠有效地進(jìn)行資源配置；二是短期內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。然而，由于高昂交易成本的存在（土地權(quán)屬不清、歷史遺留問(wèn)題、利益分享機(jī)制復(fù)雜），以市場(chǎng)為動(dòng)力機(jī)制的城市更新沒(méi)有呈現(xiàn)理論上的高效，甚至出現(xiàn)了局部范圍的“市場(chǎng)失靈”。

第二，舊住宅區(qū)城市更新動(dòng)力不足。出于穩(wěn)定社會(huì)秩序的需要，深圳市政府在舊住宅區(qū)城市更新的制度安排上相對(duì)謹(jǐn)慎。2012年1月，《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》明確提出：“以舊住宅區(qū)為主的城市更新單元，應(yīng)當(dāng)由區(qū)政府組織開(kāi)展現(xiàn)狀調(diào)研、城市更新單元擬訂、意愿征集、可行性分析等工作，由區(qū)城市更新職能部門申報(bào)?！卑凑者@一實(shí)施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定，舊住宅區(qū)城市更新由區(qū)政府主導(dǎo)推進(jìn)，通過(guò)公開(kāi)方式選擇開(kāi)發(fā)主體實(shí)施改造，不允許開(kāi)發(fā)主體擅自進(jìn)入小區(qū)征集改造意愿，進(jìn)行計(jì)劃申報(bào)。這一政策的出臺(tái)意味著舊住宅區(qū)城市更新重新納入到政府主導(dǎo)的軌道。

第三，城市更新主管部門職權(quán)重疊。深圳市規(guī)劃國(guó)土委下屬的城市更新辦公室具體負(fù)責(zé)全市城市更新工作。同時(shí)，規(guī)劃國(guó)土委的派出機(jī)構(gòu)管理局在轄區(qū)內(nèi)履行城市更新管理相關(guān)職責(zé)，但在城市更新項(xiàng)目具體審查中，區(qū)舊改辦仍肩負(fù)著重要的審查職責(zé)。僅就職權(quán)劃分而言，市規(guī)劃國(guó)土部門的派出機(jī)構(gòu)（管理局）和區(qū)舊改辦在職責(zé)上存在交叉重疊。另外，城市更新項(xiàng)目所有的事項(xiàng)幾乎都需要轄區(qū)街道辦一級(jí)審批或者備案，但各區(qū)做法不一，缺乏詳細(xì)規(guī)定和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，審批項(xiàng)目耗時(shí)費(fèi)力，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重。

關(guān)于深圳城市更新制度優(yōu)化的政策建議

第一，深圳市政府角色的再定位。深圳市政府不僅是城市更新名義上的主導(dǎo)者，同時(shí)也是事實(shí)上的參與者。首先，城市更新的制度框架由政府制定，作為制度供給者，深圳市政府提供了一個(gè)圍繞土地增值收益分享的利益結(jié)構(gòu)。本質(zhì)上，城市更新是一項(xiàng)基于市場(chǎng)的利益分配政策工具。城市更新單元規(guī)劃明確了政府的預(yù)期收益。按照城市更新單元規(guī)劃，城市更新單位應(yīng)提供不少于15%和3000平方米的用地用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。住宅類城市更新項(xiàng)目按照不低于住宅總規(guī)模5%-20%的比例配建保障性住房。其次，市場(chǎng)無(wú)法解決的問(wèn)題恰是政府的職責(zé)所在。在具備清晰、明確、既定的預(yù)期收益和法律約束的前提下，政府主動(dòng)參與城市更新，本質(zhì)上有別于“既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”式的越俎代庖，其主要目的是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)動(dòng)力的不足，解決城市更新中單憑市場(chǎng)力量無(wú)法解決的問(wèn)題。

第二，不斷完善城市更新制度體系和配套政策。城市更新工作的特殊性在于牽一發(fā)而動(dòng)全身，不僅涉及到復(fù)雜的利益博弈和利益分配難題，還涉及到城市功能的改進(jìn)和城市發(fā)展水平的提升。因此，城市更新的政策制定受到多種要素的制約和限制，應(yīng)在借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合深圳的實(shí)際情況與存在問(wèn)題，合理制定并逐步補(bǔ)充完善相關(guān)的配套政策，建立健全城市更新制度體系，協(xié)調(diào)城市更新制度和配套制度的相互關(guān)系，形成推動(dòng)城市更新工作的合力，為城市更新的順利實(shí)施提供有力保障。

第三，推進(jìn)城市更新立法工作?！安鸩粍?dòng)、賠不起、玩不轉(zhuǎn)”是大部分城市更新項(xiàng)目面臨的“老三樣”問(wèn)題。造成這一局面的重要原因在于，目前城市更新的制度細(xì)則不夠明晰，導(dǎo)致各方利益紛爭(zhēng)加劇。無(wú)論是原村民、開(kāi)發(fā)商，還是其他利益相關(guān)者，都需要更為明晰的制度規(guī)則保障各自利益，提高城市更新的實(shí)施效率。有鑒于此，應(yīng)盡快加強(qiáng)城市更新立法工作，保障城市更新市場(chǎng)化中的公平正義，保障城市更新各利益主體的合法權(quán)益，堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化道路。

（作者單位分別為：哈爾濱工業(yè)大學(xué)深圳研究生院；西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①[美]保羅·諾克斯、[美]琳達(dá)·邁克卡西著，顧朝林、湯培源等譯：《城市化》，北京：科學(xué)出版社，2010年。

②羅罡輝：《深圳合法外土地的管理政策變遷研究》，深圳：海天出版社，2014年。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/宋揚(yáng) 王夢(mèng)雅（見(jiàn)習(xí)）