“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金瓶頸和應(yīng)對之策

沈夢溪

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“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金瓶頸和應(yīng)對之策

沈夢溪

世界銀行測算，對于發(fā)展中國家來說，基礎(chǔ)設(shè)施投資每增加10%，長期GDP增長率將提高一個百分點?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略通過中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、中巴、孟中印緬六大經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，不僅能夠有效提升沿線國家人民生活的便利性，更能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長，實現(xiàn)中國與沿線國家的共同繁榮。

但“一帶一路”沿線大部分是發(fā)展中國家，其貧困人口占到全球貧困人口總數(shù)的一半左右。除了部分新興和發(fā)展中的亞洲國家呈現(xiàn)GDP快速增長趨勢，沿線中東歐、獨聯(lián)體國家等經(jīng)濟(jì)增長緩慢，部分國家甚至存在較高的政治風(fēng)險，對于基礎(chǔ)設(shè)施的支付能力十分有限，更制約了各路資金的參與廣度和深度。因此，資金匱乏將是“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中面臨的主要問題之一。

一、“一帶一路”沿線的基礎(chǔ)設(shè)施資金供求

(一)“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施及互聯(lián)互通資金需求

根據(jù)世界銀行的估算，在2030年，發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求將達(dá)到約8640億美元(以2010年美元不變價格計算)。其中，“一帶一路”沿線國家的基

礎(chǔ)設(shè)施投資需求將占絕大部分，在2030年達(dá)到約6499億美元。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場規(guī)模最大的“一帶一路”國家分別是中國、印度、印度尼西亞、俄羅斯和波蘭；而增長速度最快的“一帶一路”國家則是越南、中國、卡塔爾、孟加拉國和印度。

但世界銀行的估算僅考慮了各國自身的基礎(chǔ)設(shè)施需求，未將跨境基礎(chǔ)設(shè)施需求計算在內(nèi)。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的估算，僅亞洲國家之間的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的資金需求就在每年2900億美元左右。因此，未來5～15年，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每年的資金需求可能超過1萬億美元。圖1描述了“一帶一路”沿線各地區(qū)及跨境互聯(lián)互通的年度資金需求。

(二)目前資金融通的主要渠道

國家公共支出，包括財政預(yù)算和各國開發(fā)銀行投資，是各“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最主要資金來源。據(jù)世界銀行估算，目前各國政府支出解決了各自國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施資金需求的60%～70%。但如上文所述，“一帶一路”沿線連年增長的基礎(chǔ)設(shè)施資金需求將達(dá)到1萬億美元，而2015年“一帶一路”沿線國家國內(nèi)生產(chǎn)總值的總和約23萬億美元。這意味著基礎(chǔ)設(shè)施資金支出將占到“一帶一路”沿線國家國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%～5%，僅憑政府開支顯然不能滿足如此巨額的資金需求。

圖1 2015—2030年“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施年度資金需求情況

注：按照世界銀行的地區(qū)分類，東亞包括東盟十國。

資料來源：世界銀行和亞洲開發(fā)銀行

公私合營(PPP)是解決長期基礎(chǔ)設(shè)施資金缺乏的有效手段。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2015年“一帶一路”沿線的基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系在金額和數(shù)量上都出現(xiàn)了不同程度的下降，私人資本共參與了147個基礎(chǔ)設(shè)施項目，總金額約620億美元。

多邊開發(fā)銀行在基礎(chǔ)設(shè)施融資方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。對于大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，多邊開發(fā)銀行能提供比商業(yè)機(jī)構(gòu)更低的利率、更長的還款期和更靈活的調(diào)整條款。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行是“一帶一路”沿線的主要多邊開發(fā)銀行。根據(jù)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和歐洲復(fù)興開發(fā)銀行2015年年報，2015年對“一帶一路”相關(guān)國家基礎(chǔ)設(shè)施貸款金額分別為105億美元、79億美元和18億美元，約占這些銀行年度貸款總額的30%。

官方發(fā)展援助(ODA)也是“一帶一路”沿線國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施資金來源。2010—2015年間，“一帶一路”國家接受的援助規(guī)模幾乎未出現(xiàn)大的波動，保持在每年約900億～1000億美元的水平，其中約20%～40%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

債券市場、養(yǎng)老基金、主權(quán)基金等是近年來探討較多的新興基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道。世界銀行預(yù)期債券融資將在2022年占到基礎(chǔ)設(shè)施融資總額的一半以上，但就目前水平來說，其規(guī)模還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于直接貸款發(fā)放金額。養(yǎng)老基金等資金來源也在部分國家參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但總體來說，各基金與基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金量要求、回報率和資產(chǎn)組合方式的匹配程度還不太高，未能成為主流融資方式。

圖2顯示了目前“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源。

二、基礎(chǔ)設(shè)施的融資瓶頸

(一)高風(fēng)險使各路資金望而卻步

除去部分不要求償還的官方發(fā)展援助之外，不論是政府資金、私人資本還是開發(fā)銀行貸款都需要從其付出的資金獲得回報。而這一回報率與所在國的風(fēng)險以及項目性質(zhì)密切相關(guān)。項目所在國的政治環(huán)境復(fù)雜、項目期限太長或項目過于復(fù)雜都會使得投資人要求更高的資金回報率，尤其是在有商業(yè)資金參與的情況下。圖3展示了某“一帶一路”沿線國家公路項目資金所要求的回報率。

“一帶一路”沿線國家的法規(guī)風(fēng)險、建造風(fēng)險等各類風(fēng)險都要高于一般發(fā)達(dá)國家，而且越是綠地項目，其所蘊含的風(fēng)險種類就越多。純商業(yè)資本如果從意向階段就參與項目，其所要求的資金回報率通常需要高于10%；而在政治風(fēng)險和法規(guī)風(fēng)險都比較高的國家，如巴基斯坦、埃及等國，商業(yè)資本所要求的回報率會更高。而東道國政府通常希望以略高于市場基準(zhǔn)利率的成本，即5%～6%的年利率來進(jìn)行融資。但如此低的資金成本只有開發(fā)性銀行和援助資金才能夠提供。同時，開發(fā)性銀行和援助資金總額有限，不可能參與所有項目。因此，高昂的資金成本使得政府和出資方在諸多項目的意向階段無法達(dá)成一致。

圖2 目前“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)

圖3 某“一帶一路”沿線國家公路項目的資金回報率

“一帶一路”沿線基礎(chǔ)設(shè)施所需的年投入資金大約為1萬億美元；而“一帶一路”覆蓋人口總數(shù)約45億。這就意味著在“一帶一路”沿線，平均每人每年需要支付222美元才能償還所投入資金的本金。若將利息考慮在內(nèi)，需要償還的金額會更多。部分低收入國家和中等偏下收入國家如緬甸、老撾等國的國民人均收入也只有一兩千美元，由民眾用收入的20%來支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用顯然是不現(xiàn)實的。在民眾無法負(fù)擔(dān)建設(shè)費用的情況下，中低收入國家常常用自然資源如土地、礦產(chǎn)來償還建設(shè)貸款，但非貨幣型的償還方式在流動和變現(xiàn)上又容易出現(xiàn)困難。因此，在“一帶一路”沿線的中低收入國家，諸多項目即使能夠得到資金意向支持，也面臨在可行性論證階段被否決的局面。

(二)低支付能力導(dǎo)致項目難以還本付息

即使有足夠的資金愿意從綠地階段就投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項目建成之后如何支付本息，即盈利模式的問題也常常難以解決。基礎(chǔ)設(shè)施的運營通常不以營利為目的，但即使是保本，在很多“一帶一路”沿線國家也難以達(dá)到。

一般來說，基礎(chǔ)設(shè)施項目資金的最終支付者是其使用者(支付使用費)或納稅人(以財政補(bǔ)貼方式支付)。但在相當(dāng)一部分“一帶一路”沿線國家，無論是使用者還是納稅人可能都無法全額負(fù)擔(dān)這一費用。如上文所算，“一帶一路”沿線基礎(chǔ)設(shè)施所需的年投入資金大約為1萬億美元；而“一帶一路”覆蓋人口總數(shù)約45億。這就意味著在“一帶一路”沿線，平均每人每年需要支付222美元才能償還所投入資金的本金。若將利息考慮在內(nèi)，需要償還的金額會更多。部分低收入國家和中等偏下收入國家如緬甸、老撾等國的國民人均收入也只有一兩千美元，由民眾用收入的20%來支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用顯然是不現(xiàn)實的。在民眾無法負(fù)擔(dān)建設(shè)費用的情況下，中低收入國家常常用自然資源如土地、礦產(chǎn)來償還建設(shè)貸款，但非貨幣型的償還方式在流動和變現(xiàn)上又容易出現(xiàn)困難。因此，在“一帶一路”沿線的中低收入國家，諸多項目即使能夠得到資金意向支持，也面臨在可行性論證階段被否決的局面。

(三)私人資本的參與受諸多因素限制

公私合營被認(rèn)為是在政府財政資金不足情況下的有效替代方案，但實際上私人資本的參與及成效受到經(jīng)濟(jì)周期、政府制度以及監(jiān)管能力等多方面的影響，并非所有的項目都有私人資本愿意參與，也并非所有的公私合營項目最終都能收獲良好的經(jīng)濟(jì)效益。

私人資本有著明顯的趨利避害性，對基礎(chǔ)設(shè)施的參與程度往往取決于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的好壞。圖4是1995—2015年“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施公私合營項目的數(shù)量和金額情況?？梢钥闯觯饺速Y本對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與并未隨著經(jīng)濟(jì)總量的上升而上升，而是呈現(xiàn)周期性的波動，在1998年東亞金融危機(jī)、2008年歐債危機(jī)之后都發(fā)生了下跌。這就意味著當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣、政府財政收入下降，需要更多來自外部的資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，私人資本反而選擇減少投入。

私人資本的參與還可能給東道國政府帶來較高的財政風(fēng)險，而要規(guī)避這些風(fēng)險對于政府的事前控制和事中監(jiān)管能力要求很高。政府往往會對基礎(chǔ)設(shè)施項目建成后的收益進(jìn)行擔(dān)保，但這類的長期收益受需求、匯率和經(jīng)濟(jì)形勢等多方面影響，一旦私人資本無法按照預(yù)期收回成本，政府就可能需要支付高額補(bǔ)償。因此，成功的公私伙伴關(guān)系要求政府制定完善的制度框架，對于項目的招標(biāo)、評估、融資等過程都有相應(yīng)的監(jiān)管和控制能力。

(四)已有多邊金融機(jī)構(gòu)和官方援助增資有限

目前“一帶一路”沿線主要的開發(fā)性銀行主要為世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國家開發(fā)銀行?？傮w來說，這些多邊型開發(fā)銀行的貸款支持仍然不足以滿足“一帶一路”沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。

世界銀行、亞洲開發(fā)銀行以及歐洲復(fù)興開發(fā)銀行的主要宗旨是致力于全球或區(qū)域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域貸款只是其諸多業(yè)務(wù)中的一部分。2015年，世界銀行對于“一帶一路”沿線國家承諾貸款額為249億美元，基礎(chǔ)設(shè)施投資占其總投資的42%；亞洲開發(fā)銀行為亞洲地區(qū)提供的貸款承諾和擔(dān)保為149億美元，其中給予基礎(chǔ)設(shè)施的資金支持占53%；歐洲復(fù)興開發(fā)銀行為中東歐提供的貸款總額為94億歐元，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資占19%。即將在“一帶一路”沿線國家開展業(yè)務(wù)的兩個多邊金融機(jī)構(gòu)——亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國家開發(fā)銀行，目前擬定的首期資本金均為1000億美元左右，規(guī)模與亞洲開發(fā)銀行的1650億美元和世界銀行的2800億美元左右的資本金相比，尚有不小差距，可以預(yù)見其年度貸款總額不會超過亞洲開發(fā)銀行的規(guī)模。而從資金規(guī)劃來看，盡管世界銀行和亞洲開發(fā)銀行都計劃在未來增加對亞洲的貸款支持規(guī)模，但基本上年貸款額增加均不超過100億美元，這對于“一帶一路”沿線國家上千億美元的資金缺口而言仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

對“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施的官方發(fā)展援助同樣難以有大規(guī)模的增加。自全球金融危機(jī)以來，諸多國家經(jīng)濟(jì)自身面臨復(fù)蘇壓力，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下滑趨勢，大部分國家采取緊縮措施，削減援助預(yù)算，導(dǎo)致對外經(jīng)濟(jì)援助規(guī)模難有上漲。

圖4 1995—2015年“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施公私合營項目情況

數(shù)據(jù)來源：世界銀行基礎(chǔ)設(shè)施公私合營項目數(shù)據(jù)庫

三、中國金融支持策略建議

(一)把“一帶一路”沿線國家的可持續(xù)發(fā)展作為首要考慮因素

“一帶一路”沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施的資金支持模式要把促進(jìn)沿線國家的經(jīng)濟(jì)增長、提升人民福祉作為第一考慮因素，要幫助沿線國家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的良性發(fā)展通道。

要基于“一帶一路”沿線國家的實際經(jīng)濟(jì)情況，實行差異化的金融支持戰(zhàn)略。部分“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家，有相當(dāng)一部分民眾還生活在貧困線以下，他們對食物、醫(yī)療、教育等最基本的需求尚未得到滿足，更無法為高額的交通或能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和使用支付資金。因此，對這部分“一帶一路”沿線國家的金融支持要充分考慮東道國的償債能力和民眾承受能力，不能夠以營利為目的，在起始階段必須以政府層面的發(fā)展援助和開發(fā)性金融為主導(dǎo)；部分沿線國家政治局勢復(fù)雜，更是需要開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)先行進(jìn)入，通過相關(guān)合作協(xié)議的簽訂或合作平臺的搭建為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造條件；而部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高的“一帶一路” 沿線國家，融資渠道相對通暢，對基礎(chǔ)設(shè)施的各項政策支持機(jī)制也相對成熟，則應(yīng)更多鼓勵各商業(yè)銀行及私人資本參與其中。圖5展示了國內(nèi)國外各種資金和資本市場、政策性保險機(jī)構(gòu)對“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的金融支持模式。

(二)匯集國內(nèi)國外各種資金

我國長期的國際收支雙順差所積累的巨額外匯儲備被視作是“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最主要的資金來源。但事實上我國外匯儲備并不足以支持長期的“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施。截至2015年年底，中國外匯儲備為3.33萬億美元，而“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施資金需求總量每年超過1萬億美元。因此，必須建設(shè)一個廣闊而開放的資金池，將外匯儲備、政府資金、社會資本、海外資金都吸納在內(nèi)。

中國“一帶一路” 沿線各省的地方版絲路基金、各商業(yè)銀行、社保基金、保險資金和其他社會資本也有望為“一帶一路” 建設(shè)提供有力支持。這些資金可以以股權(quán)投資或債權(quán)投資的方式直接參與基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，也可以通過亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等多邊開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接參與。多邊金融機(jī)構(gòu)的作用不僅體現(xiàn)在為公私合作關(guān)系提供貸款，還能匯集其他金融機(jī)構(gòu)，為項目提供共同貸款，更能為參與項目的私人部門獲得的貸款或股權(quán)投資提供擔(dān)保。此外，多邊金融機(jī)構(gòu)還能在項目策劃和實施階段提供富有經(jīng)驗的技術(shù)支持。

(三)健全“一帶一路” 沿線資本市場

進(jìn)一步繁榮并開放國內(nèi)資本市場，尤其是債券市場。目前，“一帶一路”沿線除了日本、中國香港和新加坡這些國家和地區(qū)擁有較為發(fā)達(dá)的資本市場之外，其他國家和地區(qū)的融資方式主要為商業(yè)銀行所主導(dǎo)。這些欠發(fā)達(dá)的資本市場難以將金融資源配置到基礎(chǔ)設(shè)施這樣高風(fēng)險、長期限的行業(yè)。根據(jù)世界銀行預(yù)測，至2022年，將有57%的基礎(chǔ)設(shè)施投融資通過債券市場完成。流動性強(qiáng)并多元化的債券市場將有助于改善資本配置，使基礎(chǔ)設(shè)施融資不再嚴(yán)重依賴于銀行貸款，并拓寬社會資本在其中的參與渠道。

在一定范圍內(nèi)加大我國與“一帶一路” 沿線各國在債券市場、股票市場的深入合作。鼓勵沿線國家通過亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行或其他“一帶一路”相關(guān)融資機(jī)構(gòu)發(fā)行債券，進(jìn)而繁榮本地信貸市場，吸引全球投資，拓寬企業(yè)在整個地區(qū)獲取長期資本的渠道。

圖5 “一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持策略

(四)完善私人資本保障和退出機(jī)制

為最大限度地提升私人資本在“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的參與程度，公私合營關(guān)系(PPP)是幾乎所有多邊金融機(jī)構(gòu)的重點鼓勵和支持對象。但如前所述，“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險較大，私人資本往往不能接受基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金量要求、回報率和資產(chǎn)組合方式。此外，基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)還會帶來負(fù)債和所有權(quán)爭議，這就更不是私人資本所能接受的了。

要充分發(fā)揮政策性保險機(jī)構(gòu)，如進(jìn)出口信用保險公司在保障私人資本投資利益中的作用。鼓勵政策性保險機(jī)構(gòu)針對 “一帶一路”沿線國家的大規(guī)模、長期限基礎(chǔ)設(shè)施項目設(shè)計相應(yīng)的風(fēng)險防范產(chǎn)品，對工程項目、海外財務(wù)和參與項目的國內(nèi)工人都應(yīng)該有相應(yīng)的保險。充分借鑒發(fā)達(dá)國家已有的多邊金融機(jī)構(gòu)的境外投資保險制度，充分保障我國投資者的對外投資利益，降低投資失敗的損失。同時也要加強(qiáng)我國保險企業(yè)與“一帶一路” 沿線國家保險企業(yè)間的互通有無，形成良性交流，營造保險業(yè)發(fā)展的良好外部環(huán)境，為私人資本參與“一帶一路” 沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供良好保障。

完善私人資本參與PPP項目之后的股權(quán)清算、回購、轉(zhuǎn)讓機(jī)制。通過擴(kuò)大資金來源、政策配套等措施，允許私人資本在基礎(chǔ)設(shè)施項目期中、階段性投資任務(wù)完成后，以清算方式退出；鼓勵事先約定的項目發(fā)起人股權(quán)回購或項目股權(quán)的對外轉(zhuǎn)讓；在資本市場進(jìn)一步成熟的情況下，還可以考慮資產(chǎn)證券化或項目優(yōu)良資產(chǎn)打包上市，從而為私人資本退出基礎(chǔ)設(shè)施項目提供多種通道，解除私人資本參與“一帶一路” 沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的后顧之憂。

商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院對外投資合作研究所;責(zé)任編輯：白宇)