中國(guó)外商投資法律修訂完善迫在眉睫

金善明

外商投資在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了不容忽視的作用，無(wú)論是在資金引進(jìn)，還是先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)的導(dǎo)入等方面，都立下了汗馬功勞。當(dāng)初，為了吸引外資、保障外資安全，我國(guó)先后制定了《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》等俗稱的“外資三法”。毫無(wú)疑問(wèn)，“外資三法”為中國(guó)對(duì)外招商引資、維護(hù)外商投資秩序、促進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了保駕護(hù)航的作用。

但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和改革開放的深化，“外資三法”卻逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的掣肘之處，制約甚至束縛了我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)體制的推進(jìn)與發(fā)展。因而，對(duì)現(xiàn)行外商投資法律體系予以改造和完善，營(yíng)造統(tǒng)一、公平、有序、規(guī)范、透明的投資法治環(huán)境，便成為當(dāng)下經(jīng)濟(jì)體制改革和法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

外商投資立法轉(zhuǎn)型的必然與訴求

“外資三法”是我國(guó)改革開放后最早啟動(dòng)的經(jīng)濟(jì)立法，是回應(yīng)外商投資法制需求的產(chǎn)物，為鼓勵(lì)、保護(hù)和規(guī)范我國(guó)外商投資行為提供了制度依據(jù)和保障。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)不斷加劇，我國(guó)利用外資不斷從追求數(shù)量向講究質(zhì)量轉(zhuǎn)變，這亦相應(yīng)地對(duì)我國(guó)外商投資立法提出了更高的要求，為我國(guó)保質(zhì)高效利用外資提供更加有力的保障。

一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出了新的制度訴求。改革開放之初，無(wú)論是資金實(shí)力還是技術(shù)水平，較西方工業(yè)化國(guó)家相比，我國(guó)都不占優(yōu)勢(shì)，因而以市場(chǎng)換技術(shù)、引資金等方式改變國(guó)民經(jīng)濟(jì)落后狀況成為必由之路。但彼時(shí)法律制度整體缺位的情形下，招商引資談何容易？因此，外商投資法律制度的構(gòu)建便成了改革開放的首要任務(wù)。本著“摸著石頭過(guò)河”的精神，我國(guó)相繼出臺(tái)了“外資三法”，對(duì)外資準(zhǔn)入門檻、組織形式、監(jiān)管方式等內(nèi)容作了粗線條的規(guī)范，雖不夠細(xì)致但也為我國(guó)利用外資提供了制度依據(jù)和保障。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量已躍居世界第二，對(duì)外資利用也提出了新的要求，從過(guò)去一味強(qiáng)調(diào)引進(jìn)外資的數(shù)量轉(zhuǎn)向注重外商投資的領(lǐng)域與技術(shù)含量等質(zhì)的要求，更加偏好外商投資與國(guó)內(nèi)既有資本運(yùn)營(yíng)形成互補(bǔ)，尤其青睞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的資金導(dǎo)入和技術(shù)引進(jìn)。顯然，這對(duì)現(xiàn)行的外商投資法律制度也提出相應(yīng)的更新要求，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)之需。與此同時(shí)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中，利用外資的形式紛繁復(fù)雜，甚至不乏規(guī)避法律約束的模式或方式，但因?qū)?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦作出了不容否定的積極作用而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的一部分。這也要求國(guó)家從法律層面對(duì)其予以定性并給予合理的保障?？梢?jiàn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，對(duì)現(xiàn)行外商投資法律制度不斷提出新的挑戰(zhàn)，以滿足經(jīng)濟(jì)生活中積極的制度訴求抑或應(yīng)對(duì)消極的行為狀態(tài)。

另一方面，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制需要妥善的法治舉措。對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開放，是社會(huì)主義的基本方針，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八屆三中全會(huì)適時(shí)提出“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”，從制度機(jī)制層面要“統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期”，“改革涉外投資審批體制”，“探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式”。隨后，黨的十八屆四中全會(huì)更是從法治層面上要求“適應(yīng)對(duì)外開放不斷深化，完善涉外法律法規(guī)體系，促進(jìn)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”。這是對(duì)外開放、利用外資的頂層設(shè)計(jì)，但其具體的實(shí)施路徑則有賴于具體的法治化措施，也就是如何從推進(jìn)內(nèi)外統(tǒng)一立法、優(yōu)化外資準(zhǔn)入機(jī)制、完善外資監(jiān)管模式等內(nèi)容法制化，從而為開放型經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建和完善提高法治保障。由于現(xiàn)行的外商投資法律體系龐雜甚至不乏沖突，內(nèi)外資雙軌立法、內(nèi)外資差別待遇、外資企業(yè)“超國(guó)民待遇”與“次國(guó)民待遇”并存等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，與全面深化改革、構(gòu)建新型開放經(jīng)濟(jì)格格不入。因此，外商投資法律的修訂完善不僅必要，更顯緊迫。

此外，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)先后多區(qū)域、多領(lǐng)域地推進(jìn)和實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略，先后批準(zhǔn)設(shè)立了上海等11個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，不斷探索深化對(duì)外開放、建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)的新思路、新規(guī)律，力圖把握我國(guó)對(duì)外開放的新要求和經(jīng)濟(jì)全球化的新趨勢(shì)。為了解決因法律滯后而帶來(lái)的束縛問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)相繼在2013年8月和2014年12月通過(guò)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在上述自貿(mào)區(qū)暫停實(shí)施“外資三法”規(guī)定的部分行政審批事項(xiàng)，改為備案管理。其中，有關(guān)上海自貿(mào)區(qū)授權(quán)決定規(guī)定，上述改革措施“在3年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律”。如今大限將至，國(guó)家應(yīng)依據(jù)上述授權(quán)決定對(duì)相關(guān)自貿(mào)區(qū)規(guī)定進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)，及時(shí)將相關(guān)制度和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，以便復(fù)制和推廣。

外商投資立法的過(guò)渡與體系重塑

外商投資法律制度的修訂與完善，既是我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，亦應(yīng)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中外資利用的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與制度化體現(xiàn)。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)改革開放三十多年的經(jīng)驗(yàn)與制度建設(shè)，能夠?yàn)橥馍掏顿Y立法的優(yōu)化提供豐富的知識(shí)儲(chǔ)備和積淀。但在中國(guó)，由于諸多限制或條件約束，修法不是一件容易的事，這并不足為奇?！巴赓Y三法”的修訂也非例外，早在2014年國(guó)家就啟動(dòng)了外商投資法的修訂工作，但當(dāng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的自貿(mào)區(qū)“外資三法”部分暫停實(shí)施期限即將到來(lái)之際仍未完成外商投資法的修訂工作。因此，為了消除潛在的法制尷尬，全國(guó)人大常委會(huì)方才智慧地將在中國(guó)自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)踐的試點(diǎn)措施上升為法律。即在“外資三法”（實(shí)際上，還包括《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》）中分別增加一條規(guī)定：對(duì)不涉及國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的，將相關(guān)審批事項(xiàng)改為備案管理；國(guó)家規(guī)定的準(zhǔn)入特別管理措施由國(guó)務(wù)院發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布。同時(shí)要求，重新公布的“外資三法”也將終止全國(guó)人大常委會(huì)的上述授權(quán)決定的法律效力。

毫無(wú)疑問(wèn)，這一修法決定并非我國(guó)外商投資立法轉(zhuǎn)型的終結(jié)，而只是權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)檫@一修法設(shè)計(jì)并未有效滿足十八屆三中全會(huì)所提出的“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制”的頂層設(shè)計(jì)和要求，亦未完全將十八屆三中、四中全會(huì)所要求的外商投資統(tǒng)一立法、清單管理模式等內(nèi)容規(guī)范化、法制化，因而只能說(shuō)是為了應(yīng)對(duì)即將到期的授權(quán)規(guī)定而作出的應(yīng)對(duì)之舉。因此，外商投資修法的工作仍需依舊，尤其是“三法合一”、外商投資統(tǒng)一立法的思路與模式并未改變，也不能改變。相應(yīng)地，我國(guó)仍應(yīng)以黨的十八以來(lái)所確立的構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)，結(jié)合國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)實(shí)踐和國(guó)際貿(mào)易投資條約等因素，加快推進(jìn)外商投資法律的修訂。

具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)外商投資法律的修訂應(yīng)積極貫徹“統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)”的指導(dǎo)方針，將統(tǒng)一規(guī)范、清單管理模式納入法治范疇，將三法分立模式重新改造、統(tǒng)一立法并命名為《外國(guó)投資法》。在此名之下，重塑外國(guó)投資立法的體系并理順其規(guī)制范疇，將立法重心聚焦在外國(guó)投資的界定標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入制度、監(jiān)管機(jī)制、清單管理模式、糾紛解決等方面，而將有關(guān)企業(yè)注冊(cè)登記、治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)容回歸公司法范疇。這實(shí)際要求我國(guó)外國(guó)投資立法應(yīng)摒棄當(dāng)下逐案審批制度而轉(zhuǎn)向?qū)嶋H控制制度，通過(guò)清單管理模式加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資企業(yè)的事中事后監(jiān)管，從而賦予外國(guó)投資的充分自由并激發(fā)其利用效率；與此同時(shí)，為了防止產(chǎn)業(yè)損害、維護(hù)國(guó)家安全，外國(guó)投資立法應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的國(guó)家安全審查制度，以代替和完善當(dāng)下僅在《反壟斷法》第31條所規(guī)定的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度。

《外國(guó)投資法》的制定與頒布，將是我國(guó)外商投資立法的重要轉(zhuǎn)型。但因外商投資在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有舉足輕重的作用，外商投資的治理與監(jiān)管，亦遠(yuǎn)非一部法所能治?！锻鈬?guó)投資法》的倡導(dǎo)與制定，僅僅是我國(guó)全面深化改革進(jìn)程中構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要法治舉措。其制定得科學(xué)合理，將有助于我國(guó)提高外資利用效果、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；其出臺(tái)后得以有效的實(shí)施，方能實(shí)現(xiàn)十八大所提出的“開放型經(jīng)濟(jì)體制”目標(biāo)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高社會(huì)福利。然而，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在推進(jìn)外國(guó)投資立法的同時(shí)，更需要通過(guò)實(shí)施《反壟斷法》等市場(chǎng)規(guī)制法來(lái)維護(hù)市場(chǎng)自由，加快轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)法治政府建設(shè)，以為外國(guó)投資提供更好的制度空間和秩序環(huán)境，從而真正實(shí)現(xiàn)外國(guó)投資為我所用、為我服務(wù)。