從綜合交通規(guī)劃角度看小汽車限制政策的實(shí)施
——以深圳市為例

孫永海，鄧 琪，陸錫明

(1.深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東深圳518000；2.同濟(jì)大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃高等研究院，上海200040)

從綜合交通規(guī)劃角度看小汽車限制政策的實(shí)施
——以深圳市為例

孫永海1，鄧 琪1，陸錫明2

(1.深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東深圳518000；2.同濟(jì)大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃高等研究院，上海200040)

小汽車限購、限行政策引發(fā)各界討論，但是缺少從城市綜合交通體系角度出發(fā)闡述并反思政策推出背景和調(diào)整思路等方面的研究。分析討論深圳市歷次綜合交通體系規(guī)劃中小汽車限制政策規(guī)劃內(nèi)容及實(shí)施情況。探討綜合交通體系規(guī)劃層面，面向道路交通可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)提出的小汽車限制政策內(nèi)容及要求。在戰(zhàn)略層面提出小汽車發(fā)展政策，強(qiáng)調(diào)交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化管理政策的法定地位。最后提出，要持續(xù)加快構(gòu)建一體化公共交通體系，并通過更嚴(yán)格的限制小汽車擁有、使用措施，繼續(xù)深化道路空間使用管制。

綜合交通體系規(guī)劃；小汽車；限制政策；深圳市

0 引言

對小汽車進(jìn)行科學(xué)管理是各大城市追求可持續(xù)發(fā)展的重要議題。英國、新加坡、日本以及中國香港等早在20世紀(jì)七八十年代便通過車輛配額系統(tǒng)、車輛登記稅、擁堵收費(fèi)等各種方式控制小汽車保有量及使用量，取得了很好效果。至2009年底，香港、新加坡機(jī)動車千人擁有率僅分別為56輛和113輛[1]。

除1994年實(shí)施小汽車限制政策的上海市，當(dāng)時的小汽車千人擁有率僅為13輛以外，北京、天津、廣州等城市采取限制措施的時期，小汽車千人擁有率均為90～100輛。深圳市在2014年底提出限行、限購措施時的小汽車千人擁有率高達(dá)194輛。盡管深圳市早在2001年和2005年完成了兩輪綜合交通體系規(guī)劃，也提出限制小汽車發(fā)展的若干政策內(nèi)容，但由于種種原因一直未能得到很好的實(shí)施，小汽車的迅猛增長給城市道路交通帶來巨大壓力。因此，非常有必要總結(jié)、剖析既有規(guī)劃政策未能實(shí)施的原因，為未來城市道路交通可持續(xù)發(fā)展提供指引。

1 深圳市小汽車發(fā)展歷程

深圳市小汽車發(fā)展歷程可概括為起步、發(fā)展、激增三個階段。1980—2000年是城市發(fā)展的起步階段，城市活動主要在原特區(qū)內(nèi)的羅湖、福田、南山、鹽田四區(qū)，人均GDP約3 000美元，小汽車開始進(jìn)入家庭[2]。至2000年，深圳市小汽車千人擁有率僅為20輛左右。隨著原特區(qū)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、城市建成區(qū)拓展以及經(jīng)濟(jì)水平提升，2005年深圳市人均GDP接近1萬美元，達(dá)到國際經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為的小汽車普及標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)年小汽車千人擁有率為62輛，是2000年的3倍，小汽車進(jìn)入快速發(fā)展時期[2]。2005年以來，深圳市小汽車進(jìn)入激增階段，年均增長保持在20萬輛以上，相當(dāng)于2000年之前的總和(見圖1)。

圖1 深圳市歷年小汽車保有量及限制政策實(shí)施年份Fig.1 Private car ownership and the year of implementing restriction policy in Shenzhen

深圳市于2001年及2005年分別編制完成《深圳市綜合交通與軌道交通規(guī)劃》[4]以及《深圳市整體交通規(guī)劃》[5]，在小汽車擁有量發(fā)展速度由慢轉(zhuǎn)快的兩個節(jié)點(diǎn)時期，兩版綜合交通規(guī)劃非常及時地提出了深圳市的綜合交通發(fā)展方向以及空間布局規(guī)劃，從鼓勵發(fā)展公共交通、限制小汽車擁有及使用、引導(dǎo)合理出行等方面提出了一系列措施(見表1)。從實(shí)施情況來看，交通設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的內(nèi)容得到了很好的實(shí)施，軌道交通初步骨架網(wǎng)絡(luò)、干線路網(wǎng)基本形成，而對于道路交通需求管理以及公共交通系統(tǒng)整合方面的措施實(shí)施率較低，小汽車限制政策基本沒有實(shí)施。

1.1 小汽車交通發(fā)展階段未明確小汽車限制政策實(shí)施進(jìn)程

自2000年開始，深圳市進(jìn)入全境拓展階段，交通規(guī)劃也進(jìn)入市域一體化時期，廣深高速、機(jī)荷高速、107國道、205國道等城市對外通道基本建成。2000年，深圳市小汽車保有量僅約16.4萬輛，除局部核心區(qū)外，城市交通運(yùn)行較為順暢。2001年，《深圳市綜合交通與軌道交通規(guī)劃》前瞻性地提出“發(fā)展快捷舒適的軌道交通、以人為本的道路交通、園林化的步行交通和貼身服務(wù)的智能化交通是深圳城市交通發(fā)展策略的基石”，并以此適應(yīng)及推動城市的可持續(xù)發(fā)展[4]。更為難得的是，對于小汽車限制政策提出了“應(yīng)避免采用那些行政命令的限制措施，而應(yīng)采用技術(shù)上、政策上、經(jīng)濟(jì)上的引導(dǎo)措施”，同時超前提出了多項交通需求管理措施(見表1)。

回顧2000—2005年的交通發(fā)展情況，《深圳市綜合交通與軌道交通規(guī)劃》最大的貢獻(xiàn)在于為深圳市軌道交通一期建設(shè)提供了指導(dǎo)依據(jù)，而上述交通需求管理措施幾乎未能得到落實(shí)。深圳市錯失了對小汽車進(jìn)行有效管控的第一個黃金時間節(jié)點(diǎn)。

1.2 交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段小汽車發(fā)展政策依舊搖擺不定

2004年，深圳市實(shí)現(xiàn)了全市域城鎮(zhèn)化，進(jìn)入市域一體化發(fā)展時期。隨著經(jīng)濟(jì)水平快速提升，小汽車保有量飛速提高，隨之而來的交通擁堵及停車問題逐步加劇。單純依靠道路建設(shè)難以滿足日益增長的機(jī)動化出行需求，必須大力發(fā)展公共交通。

2005年，深圳市政府發(fā)布了《深圳市整體交通規(guī)劃》，確立了“實(shí)施全面的一體化交通發(fā)展策略，構(gòu)筑以軌道交通為骨干，常規(guī)公交為主體，各種交通方式協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化交通體系”的交通發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)[5]。在小汽車限制政策方面，延續(xù)2001年策略，“通過交通政策和經(jīng)濟(jì)杠桿等方法調(diào)控小汽車擁有量和出行使用量”[5]，提出多項擁車限制措施，并通過平衡小汽車使用量與道路容量的方式，實(shí)施區(qū)域差異化用車，施行擁堵收費(fèi)、嚴(yán)格車牌管理等限制措施(見表1)。

然而，《深圳市整體交通規(guī)劃》提出的小汽車限制政策中，除提高停車收費(fèi)外，其余措施基本未能實(shí)施。對于路內(nèi)停車管理，不僅沒有提高使用成本，反而在2009年設(shè)置了1.69萬個免費(fèi)的路內(nèi)停車位。這一時期深圳市在小汽車限制政策問題上一直處于搖擺狀態(tài)，最后的結(jié)果是大力發(fā)展公共交通和被動地緩解交通擁堵(包括停車改善)同步推行，公共交通只獲得重視而未得到真正的優(yōu)先。

表1 深圳市兩版綜合交通規(guī)劃主要措施、建設(shè)方案及實(shí)施情況Tab.1 Shenzhen comprehensive transportation planning version I and version II

1.3 交通擁堵常態(tài)化階段實(shí)施小汽車限行限購政策

2010年，深圳特區(qū)擴(kuò)容，行政區(qū)劃調(diào)整增加4個新區(qū)，大大提升一體化發(fā)展動力。然而，2012年深圳市存量土地供應(yīng)首次超過增量，標(biāo)志著深圳市進(jìn)入二次開發(fā)階段。盡管深圳市已形成約6 300 km道路網(wǎng)絡(luò)、178 km軌道交通網(wǎng)絡(luò)的綜合交通系統(tǒng)，但是依然缺乏對小汽車的有效控制。2013年，深圳市小汽車保有量已達(dá)213萬輛，原特區(qū)內(nèi)主干路及跨原二線關(guān)的通道早晚高峰時段擁堵已成常態(tài)化，且惡化趨勢明顯(中心城區(qū)晚高峰擁堵時長從2012年38 min上升至2014年55 min)。通過增加交通設(shè)施供應(yīng)滿足機(jī)動化出行增長需求的交通發(fā)展模式難以為繼。

2014年編制完成的《深圳市綜合交通體系規(guī)劃(2013—2030)》(以下簡稱《規(guī)劃》)明確提出，近期必須實(shí)施嚴(yán)格的小汽車管理措施。2014年7月，深圳市實(shí)行路內(nèi)停車收費(fèi)以及嚴(yán)格的路內(nèi)停車管理；2014年12月29日，在征收路內(nèi)停車調(diào)節(jié)費(fèi)未能順利實(shí)施的情況下，市政府公布實(shí)行小汽車增量調(diào)控管理，每年限制小汽車增量為10萬輛。

2 小汽車限制政策制定及實(shí)施反思

2.1 政策未提升至可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略層面，剛性不足、實(shí)施困難

2001年，《深圳市綜合交通與軌道交通規(guī)劃》對小汽車發(fā)展的判斷是至2010年小汽車保有量達(dá)49.7萬輛；2005年，《深圳市整體交通規(guī)劃》預(yù)測的中方案為2010年小汽車保有量達(dá)96～120萬輛；然而，2010年深圳市小汽車保有量實(shí)際為133萬輛。盡管在技術(shù)層面已經(jīng)相對準(zhǔn)確地預(yù)見到小汽車發(fā)展的基本規(guī)律，也提出面向未來的小汽車限制政策方向，但是，在規(guī)劃近期實(shí)施措施中卻缺少相應(yīng)的剛性內(nèi)容?？陀^上，國家對汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持使得地方政府難以提出直接的小汽車限制購買政策。主觀上，深圳市在交通發(fā)展歷程中缺乏對交通需求管理必然性和小汽車大量增長負(fù)面效應(yīng)的認(rèn)識。

反觀香港、新加坡，在小汽車低擁有率時期，便明確采用汽車首次登記稅、牌照費(fèi)、道路擁堵費(fèi)、停車費(fèi)、區(qū)域通行限制等多種手段對擁車及用車進(jìn)行嚴(yán)格限制，管控結(jié)合的政策使得城市公共資源的使用真正做到用者自付、可持續(xù)發(fā)展(見表2)。

表2 新加坡交通發(fā)展政策措施Tab.2 Transportation development polices in Singapore

2.2 持續(xù)的交通擁堵改善為小汽車限制政策搖擺不定提供了客觀條件

深圳市于1995年、1997年、2002年先后開展了三輪綜合交通改善，盡管引入了公交專用車道、BRT等概念，但重點(diǎn)還是完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、拓寬道路、優(yōu)化交叉口等。2000年前后，深圳市羅湖曬布、深圳火車站、福田梅林、華強(qiáng)北地區(qū)交通擁堵非常嚴(yán)重，經(jīng)過幾輪改善，直至2005年在小汽車保有量3倍于2000年的情況下，原特區(qū)路網(wǎng)晚高峰平均車速仍維持在20～25 km·h-1?？梢姡喐纳迫〉昧朔浅４蟮某晒?，為當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到關(guān)鍵支撐作用。

2000—2005年，深圳市公共交通機(jī)動化分擔(dān)率由37.4%上升至44.3%，小汽車機(jī)動化分擔(dān)率也從13.9%上升至37%[2]，公共汽車與小汽車在道路空間上保持著兼容發(fā)展[2]。與此同時，深圳市大量的主干路(如紅荔路、蓮花路)取消了自行車道，為步行及自行車的發(fā)展埋下隱患。這種兼容發(fā)展的模式，得益于早期深圳市道路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃預(yù)留的巨大彈性，例如北環(huán)快速路規(guī)劃主輔路雙向12車道，卻也正是造成2005年以來小汽車限制政策搖擺不定的主要因素之一。從政府到社會甚至是交通行業(yè)專家，均認(rèn)為只要通過合理的道路交通改善，完全可以實(shí)現(xiàn)公共交通和小汽車的共同發(fā)展。而當(dāng)深圳市進(jìn)入城市土地存量發(fā)展階段，交通設(shè)施規(guī)劃建設(shè)基本都面臨征地拆遷等問題而難以實(shí)施時，深圳市城市交通發(fā)展才被迫開始轉(zhuǎn)向限制小汽車。

2.3 公共交通建設(shè)滯后于城市土地開發(fā)，難以保障小汽車限制政策實(shí)施

2000年，深圳市建成區(qū)面積達(dá)467 km2，約為原特區(qū)可建設(shè)面積的2倍。2004年，深圳市軌道交通一期工程約25 km的地鐵建成通車，且全部位于原特區(qū)內(nèi)。真正能支撐全境拓展的軌道交通規(guī)劃于2007年編制完成，并于2011年6月形成軌道交通一、二期工程共178 km的骨干線網(wǎng)。同時期，深圳市全境建設(shè)用地面積已達(dá)894 km2，規(guī)劃建設(shè)用地基本開發(fā)殆盡(見圖2)。在城市規(guī)劃方面，2006年全市域城市土地利用規(guī)劃已全部完成，2008年才開始推行法定圖則在市域的全覆蓋。與軌道交通網(wǎng)絡(luò)形成的時間對比可以看出，原特區(qū)外的土地利用開發(fā)建設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)及時的軌道交通導(dǎo)向，而主要是以傳統(tǒng)的道路交通網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)為主。

原特區(qū)內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)總體格局上與中國香港、新加坡等城市類似，采用將交通樞紐設(shè)置在城市各組團(tuán)的中心區(qū)、快速路位于城區(qū)兩側(cè)的土地開發(fā)模式(見圖3)——北環(huán)大道和濱河快速路分別位于帶狀組團(tuán)兩側(cè)，深南大道和筍崗路作為大運(yùn)量的公共交通走廊——這種模式有效地支撐了原特區(qū)帶狀組團(tuán)城市的快速發(fā)展。然而從特區(qū)一體化的角度，這種模式?jīng)]有在全市得到實(shí)現(xiàn)?！渡钲谑姓w交通規(guī)劃》中，公共交通體系以組團(tuán)邊界設(shè)置交通換乘樞紐，各個組團(tuán)的常規(guī)公交設(shè)施圍繞邊界樞紐進(jìn)行接駁、換乘組織，交通樞紐沒有與外圍組團(tuán)中心進(jìn)行耦合(見圖4)。同時，在原特區(qū)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地開發(fā)和道路建設(shè)先于軌道交通建設(shè)，導(dǎo)致《深圳市整體交通規(guī)劃》提出的加強(qiáng)軌道交通與常規(guī)公交整合等公共交通一體化措施實(shí)施難度極大，實(shí)施效果也因樞紐遠(yuǎn)離主要出行起訖點(diǎn)而不甚理想。

3 啟示與對策

3.1 實(shí)施限制政策的最佳時機(jī)

從國際城市小汽車發(fā)展政策的形成過程以及深圳市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，小汽車發(fā)展階段也是小汽車使用者話語權(quán)增長時期，小汽車限制政策實(shí)施的時間越早越容易，最佳時期在小汽車起步階段，不應(yīng)晚于發(fā)展階段。以深圳市三次提高停車收費(fèi)為例，2001年和2008年分別對居住區(qū)、商業(yè)辦公區(qū)提高停車收費(fèi)，受到阻力均較小得以順利實(shí)施；而2014年征收路外停車場調(diào)節(jié)費(fèi)時，盡管依據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理條例》，仍受到各方阻力尚未落實(shí)，最后迫不得已采用行政措施控制小汽車增量。

3.2 小汽車限制政策應(yīng)動靜結(jié)合

圖2 深圳市軌道交通覆蓋范圍與現(xiàn)狀土地利用(2011年)Fig.2 Coverage areas of Shenzhen railway transit and corresponding land use

圖3 深圳市與新加坡交通土地開發(fā)模式對比Fig.3 Comparison of development mode of transportation land use between Shenzhen and Singapore

圖4 深圳市原特區(qū)公共交通組織模式Fig.4 Public transit patterns in Shenzhen original Special Economic Zone

綜合交通體系規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的一部分，應(yīng)提出小汽車擁車和用車政策意見。傳統(tǒng)綜合交通體系規(guī)劃中，一般是道路網(wǎng)絡(luò)容量計算與四階段模型相結(jié)合，分析小汽車對道路資源的占用率，并提出在維持道路較好運(yùn)行情況下小汽車擁車總量控制方案?！兑?guī)劃》中進(jìn)行兩個方面的探索：1)分析小汽車總量，增加停車位占地情況以及綜合交通體系運(yùn)行方面的分析，增強(qiáng)小汽車總量調(diào)控政策的說服力；2)道路資源分配考慮綜合交通體系規(guī)劃方案，以期在政策建議上更有針對性。

3.3 綜合交通體系規(guī)劃給出的小汽車限制政策選擇

《規(guī)劃》提出的小汽車限制政策有直接措施和間接措施。直接措施一般是限購、限行等措施，間接措施包括經(jīng)濟(jì)上提高使用費(fèi)用、空間上減少停車位供應(yīng)、社會管理上進(jìn)行社區(qū)公共空間改善等三個層面(見表3)。其中，對停車位限制提出更為嚴(yán)格的措施，例如軌道交通車站500 m范圍內(nèi)的住宅停車配建不得高于《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》相應(yīng)居住配建標(biāo)準(zhǔn)下限的80%，不設(shè)下限。該項措施已實(shí)施。

表3 小汽車限制政策Tab.3 Private car restriction policies

3.4 綜合交通體系規(guī)劃角度的小汽車擁車限制

《規(guī)劃》從道路交通運(yùn)行容量限制、停車位空間占用限制、綜合交通系統(tǒng)運(yùn)行要求三個方面，分析小汽車總量控制規(guī)模問題。

3.4.1 道路交通運(yùn)行容量限制

按照深圳市道路網(wǎng)規(guī)劃，2030年道路總里程達(dá)1.01萬km，道路容量總計15 334萬車公里·d-1。除去對外及過境交通、城市公共服務(wù)類常規(guī)性交通以及政策分區(qū)規(guī)劃導(dǎo)向等占用的道路資源，未來深圳市道路容量可容納小汽車數(shù)量為310萬輛。以一般城市小汽車使用率為小汽車擁有量的70%推算，深圳市未來擁有小汽車總量約440萬輛[2]。

3.4.2 停車位空間占用限制

《深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020)》提出城市交通設(shè)施占建設(shè)用地比例不超過20.8%[9]，這一指標(biāo)低于現(xiàn)狀和既有規(guī)劃設(shè)施的占地指標(biāo)。因此，從用地節(jié)約、集約角度，不應(yīng)該再提供獨(dú)立占地的停車設(shè)施用地，而應(yīng)以配建為主。以現(xiàn)狀建筑停車總量和城市土地利用一體化為基礎(chǔ)分析得出：至2030年新開發(fā)住宅建筑面積8 201萬m2，新增停車位80萬個，非住宅建筑面積1.4億m2，新增停車位76萬個。住宅停車位將達(dá)到約172萬個，按現(xiàn)狀車位比1.91，可容納車輛約為329萬輛；非住宅停車位約為141萬輛，按夜間使用率為40%計，可容納車輛為56萬輛；按路內(nèi)停車位可容納車輛為15萬輛計算，可支撐小汽車數(shù)量為400萬輛。

3.4.3 綜合交通系統(tǒng)運(yùn)行要求

在城市發(fā)展過程中，配建不足現(xiàn)象客觀存在，而小汽車的需求在一定范圍內(nèi)會持續(xù)增長，當(dāng)居住區(qū)小汽車擁有量超過停車位供應(yīng)量，安全和環(huán)境問題隨之而來。綜合交通體系規(guī)劃中設(shè)想的高品質(zhì)交通環(huán)境和有競爭力的公共交通，都與之密切相關(guān)。首先是安全影響，2012年深圳市羅湖區(qū)、福田區(qū)居住區(qū)對消防安全有影響的夜間停車約為1.2萬輛，城市也曾發(fā)生因小汽車堵塞消防通道而造成火災(zāi)損失加大的案例。其次，居住地作為通勤出行的起點(diǎn)，從家到公共汽車站或地鐵車站最后一公里的步行路徑，受到小汽車停車侵占，大大降低公共交通體系競爭力，影響2030年公共交通機(jī)動化分擔(dān)率75% (2012年55%)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。

3.4.4 小汽車總量調(diào)控政策建議

400萬輛小汽車是深圳市既有規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施可容納的極限，但2014年底小汽車保有量就已接近250萬輛。在道路網(wǎng)架構(gòu)基本成型的情況下，《規(guī)劃》明確提出應(yīng)在2016年軌道交通三期工程線路建成通車之前，實(shí)施嚴(yán)格的小汽車總量調(diào)控措施。2014年，深圳市果斷推進(jìn)小汽車限行、限購政策，雖然這種行政強(qiáng)制手段終究只是延緩措施，但也為后續(xù)公共交通的改善及其他小汽車限制措施的推行爭取了10年左右的操作時間(見圖5)。

圖5 小汽車需求與供給趨勢Fig.5 Supply and demand trend of private car

3.5 綜合交通體系規(guī)劃角度的小汽車用車限制

3.5.1 對客貨運(yùn)組織的支持

《規(guī)劃》根據(jù)不同區(qū)域的交通狀況，以現(xiàn)狀交通聯(lián)系為基礎(chǔ)，以組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，將全市劃分為6個交通政策分區(qū)[2]，分區(qū)之間主要以快速路和快速軌道交通聯(lián)系，分區(qū)內(nèi)部形成完善的公共交通系統(tǒng)(包括地鐵、輕軌、BRT和公交專用車道等)。貨運(yùn)方面，根據(jù)港口和電子商務(wù)的發(fā)展趨勢，構(gòu)建符合市場需求的三層次貨運(yùn)樞紐體系，《規(guī)劃》建議開放所有等級道路供中小型貨車使用，并安排貨運(yùn)走廊。道路資源向公共交通和貨運(yùn)傾斜，需要針對性的小汽車用車限制，減少道路上小汽車占有率?；诳拓涍\(yùn)組織方案，以400萬輛小汽車、公共交通機(jī)動化分擔(dān)率75%為參數(shù)，進(jìn)行相應(yīng)的道路交通仿真測試，結(jié)果表明，未來交通政策分區(qū)之間的通道和中心區(qū)主要干路處于超飽和狀態(tài)(見圖6)。

3.5.2 全面的道路收費(fèi)政策

為保證交通政策分區(qū)之間的高快速路運(yùn)行速度，《規(guī)劃》建議：2030年深圳市境內(nèi)高速公路到期收回，繼續(xù)延續(xù)收費(fèi)政策，提前研究回收后的收費(fèi)主體、收費(fèi)對象和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題。為減少中心區(qū)擁堵，必須盡快研究中心區(qū)擁堵收費(fèi)問題，重點(diǎn)是原特區(qū)內(nèi)外新增道路通道收費(fèi)。

3.5.3 嚴(yán)格、動態(tài)的停車限制政策

動態(tài)調(diào)節(jié)停車配建分區(qū)，將不同分區(qū)的范圍放到國土規(guī)劃一張圖中進(jìn)行管理，每個圖斑對應(yīng)不同的政策分區(qū)，根據(jù)城市規(guī)劃建設(shè)的實(shí)際情況對政策分區(qū)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。對于公共交通周邊的居住用地實(shí)行最嚴(yán)格的停車限制措施，不超過配建指標(biāo)下限的80%，且不設(shè)下限控制[10]。

動態(tài)調(diào)節(jié)停車收費(fèi)分區(qū)，對擁堵區(qū)域?qū)嵭懈呤召M(fèi)。收費(fèi)分區(qū)根據(jù)深圳市定期發(fā)布的道路交通運(yùn)行指數(shù)和交通排放檢測數(shù)據(jù)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

3.6 以軌道交通為導(dǎo)向進(jìn)行空間結(jié)構(gòu)和土地利用重構(gòu)

與小汽車限制政策配套，《規(guī)劃》面向5～10年形成以快速軌道交通和客運(yùn)樞紐為核心，普速軌道交通為骨干，常規(guī)公交為主體，出租汽車、中運(yùn)量交通和多樣化公交為補(bǔ)充的多層次、一體化、高品質(zhì)公共交通體系[2]。規(guī)劃方式上首先針對控制機(jī)動化出行總量及個體出行總量提出基于交通政策分區(qū)的主干+接駁公共交通網(wǎng)絡(luò)[11](見圖7)，并以公共交通與小汽車出行時間比、高峰時段利用公共交通1 h內(nèi)完成通勤出行比例、常規(guī)公交運(yùn)輸效率等創(chuàng)新性的出行服務(wù)指標(biāo)要求，推動綜合交通體系內(nèi)各交通子系統(tǒng)的良好協(xié)調(diào)和有效銜接，實(shí)現(xiàn)城市綜合交通整體效益最優(yōu)。

圖7《深圳市綜合交通體系規(guī)劃(2013—2030)》公共交通網(wǎng)絡(luò)示意Fig.7 Public transportation system in Shenzhen Comprehensive Transportation Planning(2013-2030)

4 結(jié)語

回顧深圳市交通發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn)，從道路交通改善，到公共交通與道路交通兼容發(fā)展，再到限制小汽車發(fā)展，小汽車發(fā)展限制政策的實(shí)施是城市交通發(fā)展的一個必然。其政策出臺的最佳時機(jī)為小汽車剛進(jìn)入家庭，不晚于小汽車發(fā)展階段。越早出臺，可選擇的措施類別越多，也可能盡量避免采用行政措施，且越容易實(shí)施。

綜合交通體系規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的重要組成部分，有必要在戰(zhàn)略層面提出三方面內(nèi)容：1)小汽車發(fā)展政策，明確小汽車限制政策的剛性內(nèi)容及實(shí)施時間表；2)與城市總體規(guī)劃所包含土地利用相應(yīng)的軌道交通(或中運(yùn)量交通)規(guī)劃，落實(shí)TOD空間布局模式，控制好軌道交通走廊和樞紐車站用地；3)強(qiáng)化法定地位，使相關(guān)限行、限牌等政策發(fā)布與體系規(guī)劃的引導(dǎo)方向一致。

2014年底深圳市實(shí)施的小汽車限行限購政策在緩解交通擁堵、給予公共交通建設(shè)緩沖時間上有重要現(xiàn)實(shí)意義，但必須在未來5～10年內(nèi)持續(xù)加快構(gòu)建一體化公共交通體系，并通過更嚴(yán)格的小汽車配額指標(biāo)、停車位配建管理等限制小汽車擁有措施，以及道路收費(fèi)、區(qū)域擁堵收費(fèi)等限制小汽車使用措施，繼續(xù)深化道路空間使用管制。

[1]甄小燕.新加坡、香港私人小汽車管理經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].綜合運(yùn)輸，2010(5)：71-74.

[2]深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，深圳市交通運(yùn)輸委員會.深圳市綜合交通體系規(guī)劃(2013—2030)[R].深圳：深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，2014.

[3]梁倩玉，孫永海.大城市停車發(fā)展政策評析：以深圳為例[C]//中國城市規(guī)劃學(xué)會城市交通規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會.新型城鎮(zhèn)化與交通發(fā)展：2013年中國城市交通規(guī)劃年會暨第27次學(xué)術(shù)研討會論文集.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014：168.

[4]深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，深圳市地鐵有限公司.深圳市綜合交通與軌道交通規(guī)劃[R].深圳：深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，2001.

[5]深圳市人民政府.深圳市整體交通規(guī)劃[R].深圳：深圳市人民政府，2005.

[6]深圳市規(guī)劃和國土資源委員會.深圳市綜合交通體系規(guī)劃國際咨詢[R].深圳：深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，2012.

[7]深圳市人民政府，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會.深圳市軌道交通規(guī)劃(2012—2040) [R].深圳：深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，2015.

[8]深圳市規(guī)劃和國土資源委員會.深圳市停車策略研究及重點(diǎn)地區(qū)停車評估與對策[R].深圳：深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，2011.

[9]深圳市人民政府，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會.深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020) [R].深圳：深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，2010.

[10]深圳市人民政府，深圳市規(guī)劃和國土資源委員會.深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則[R].深圳：深圳市規(guī)劃和國土資源委員會，2013.

[11]孫永海，馬亮，鄧琪，楊濤.人性化交通出行角度的都市圈空間尺度研究[J].規(guī)劃師，2014，30(7)：32-39. Sun Yonghai,Ma Liang,Deng Qi,Yang Tao. MetropolitanAreaScalefrom Humane Transportation Viewpoint[J].Planners,2014, 30(7):32-39.

Discussion on Car Restriction Policy from a Perspective of Comprehensive Transportation Planning:A Case Study of Shenzhen

Sun Yonghai1,Deng Qi1,Lu Ximing2
(1.Shenzhen Urban Planning&Land Research Center,Shenzhen Guangdong 518000,China;2.Tongji UniversityArchitecture&Urban Planning Institute forAdvanced Study,Shanghai 200040,China)

Although the restriction policies on car purchase and usage have been widely debating in recent years,few of studies put eyes on evaluating such policies from a perspective of comprehensive urban transportation system.This paper reviews the performance of private car restriction plans in Shenzhen,specifically from the point of Shenzhen comprehensive transportation planning over the years.The application of car restriction policy proposed in comprehensive transportation planning is discussed.At comprehensive transportation planning level,car restriction policies and requirement should be proposed to promote roadway sustainable development.The paper discusses car development policy,coordination between transportation planning and urban general plan,and legal status of management policies at a strategic level.Finally, the paper urges to develop an integrated public transportation system and improve roadway space management through effective measures for car purchase and usage.

comprehensive transportation planning;private car;restriction policy;Shenzhen

2015-03-17

孫永海(1977—)，男，江蘇濱海人，碩士，高級工程師，總工程師，主要研究方向：綜合交通、交通發(fā)展政策。E-mail:syh23cn@163.com