水庫建設(shè)征地移民安置的研究與應(yīng)用

柴 立，姜仁貴,解建倉,朱記偉

(西安理工大學(xué) 西北旱區(qū)生態(tài)水利工程國家重點實驗室，陜西 西安 710048)

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水庫建設(shè)征地移民安置的研究與應(yīng)用

柴 立，姜仁貴,解建倉,朱記偉

(西安理工大學(xué) 西北旱區(qū)生態(tài)水利工程國家重點實驗室，陜西 西安 710048)

通過對水利工程建設(shè)征地補償與移民安置指導(dǎo)性文件《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》的解讀，為水庫建設(shè)征地補償和移民安置提供科學(xué)依據(jù)。遵循條例規(guī)定,設(shè)計了水庫建設(shè)征地移民安置工作流程,進(jìn)行移民實物指標(biāo)調(diào)查與環(huán)境容量計算,并應(yīng)用到具體移民工程中。以陜西省引漢濟渭調(diào)水工程第二水源地三河口水庫建設(shè)征地移民安置為例,分別從移民實物指標(biāo)調(diào)查與校核、水庫建設(shè)征地、移民安置規(guī)劃和移民安置輔助信息系統(tǒng)3個方面對三河口水庫建設(shè)征地移民安置進(jìn)行全過程分析與集成應(yīng)用。文中設(shè)計的水庫建設(shè)征地移民安置工作流程實現(xiàn)了移民全過程管理,試點的成功經(jīng)驗可為同類工程提供參考。

引漢濟渭調(diào)水工程;移民安置;建設(shè)征地;工作流程;三河口水庫

水庫建設(shè)征地移民安置是水庫開工建設(shè)的前提,直接關(guān)系到移民利益和工程能否順利進(jìn)行。國務(wù)院1991年頒布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》,并于2006年進(jìn)行修訂重新頒布實施(簡稱《新條例》),《新條例》作為當(dāng)前大型水利水電工程征地補償與移民安置指導(dǎo)性條文法規(guī),為建設(shè)征地補償、移民安置規(guī)劃與實施,移民后扶持等提供科學(xué)依據(jù)[1]。水利部最新印發(fā)的《大中型水利水電工程移民安置驗收管理暫行辦法》中明確規(guī)定移民安置驗收是工程驗收的前置條件,由此可見,移民安置是工程不可或缺的重要組成部分。文獻(xiàn)[2]系統(tǒng)研究了水庫移民安置理論及移民安置管理工作,并總結(jié)了三峽、小浪底及飛來峽等工程實施經(jīng)驗。石伯勛[3]和包廣靜[4]等分別對三峽工程和怒江水電移民進(jìn)行研究。姜仁貴[5-6]等對移民安置中水土資源配置與生態(tài)補償進(jìn)行分析,設(shè)計并開發(fā)了面向水庫移民的信息管理系統(tǒng),提供輔助決策支持服務(wù)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中在對水庫移民安置中某個環(huán)節(jié)或關(guān)鍵問題進(jìn)行研究,本文試圖在《新條例》指導(dǎo)下對水庫建設(shè)征地移民安置全過程進(jìn)行探討,并應(yīng)用到實際工程當(dāng)中,以期為同類工程提供一套可行的實施方案。

1 研究區(qū)域與方法

1.1 研究區(qū)域

陜西省引漢濟渭調(diào)水工程為陜西省內(nèi)南水北調(diào)I等工程,由黃金峽水利樞紐、三河口水利樞紐和秦嶺隧道三大骨干工程組成。該工程通過從水資源豐沛的陜南漢江流域調(diào)水至關(guān)中的渭河流域,以此化解關(guān)中地區(qū)水資源供需矛盾,改善渭河流域的生態(tài)環(huán)境,同時減少關(guān)中地區(qū)從黃河取水量,為陜北能源化工基地置換出重要的黃河干流用水指標(biāo),對緩解陜西省內(nèi)水資源總量不足和南北分布不均,優(yōu)化水資源配置意義重大[6],本文研究區(qū)域如圖1所示,其中虛線框內(nèi)范圍為三河口水庫所在地。

圖1 研究區(qū)域概化圖Fig.1 Generalized figure of research area

工程建設(shè)占地和水庫淹沒與淹沒影響所產(chǎn)生的征地與移民安置工作作為引漢濟渭調(diào)水工程的重要組成部分,是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,建設(shè)征地補償和移民安置工作能否順利實施直接關(guān)系到工程能夠順利進(jìn)行以及移民搬遷安置區(qū)的長期穩(wěn)定與發(fā)展。引漢濟渭調(diào)水工程移民主要分為工程建設(shè)占地移民和水庫淹沒與淹沒影響移民,涉及到3個市4個縣,分別為西安市周至縣,漢中市洋縣和佛坪縣以及安康市寧陜縣,其中水庫移民占工程移民的絕大多數(shù),逾1萬人,主要因水庫淹沒和淹沒影響所致[5]。本文在前期開展的三河口水庫552m以下高程移民安置試點工作共207戶移民實物指標(biāo)調(diào)查及移民安置工作基礎(chǔ)上,以三河口水庫建設(shè)征地移民安置為應(yīng)用實例開展研究,為三河口水庫工程建設(shè)的順利進(jìn)行奠定基礎(chǔ),為引漢濟渭調(diào)水工程的后續(xù)移民工作提供參考。

1.2 研究方法

1.2.1 理論基礎(chǔ) 水庫建設(shè)征地補償移民安置在某種程度上決定了工程的成敗與移民搬遷安置區(qū)的繁榮與發(fā)展,科學(xué)的建設(shè)征地移民安置理論是移民工作取得成效的保證[4]。從移民、政府管理、移民安置周期以及移民安置方式等不同視角分析都有相應(yīng)的移民安置理論[2],但由于工程的地域性和時效性,使得在具體工程實踐中難以遵照統(tǒng)一的理論對其進(jìn)行分析。當(dāng)前水庫建設(shè)征地移民安置在具體實施過程中以《新條例》為指導(dǎo)性文件,從條例的適應(yīng)性、原則,到移民安置規(guī)劃、征地補償、移民安置實施和后期扶持,到國家的監(jiān)督管理職能和違反條例規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,為水庫建設(shè)征地移民安置提供全過程理論指導(dǎo)?！缎聴l例》內(nèi)容包括八章共63條,在《舊條例》基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了大型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置的管理體制、工作流程、征地補償和移民安置資金使用與管理、移民安置方式、后期扶持以及監(jiān)督管理等內(nèi)容,為規(guī)范建設(shè)征地移民安置的程序,提高移民安置的法律地位,保障移民合法權(quán)益和社會長期發(fā)展穩(wěn)定提供科學(xué)依據(jù)[1]。

《新條例》強調(diào)在建設(shè)征地補償和移民安置中移民的重要性,以人為本,在滿足移民生存和發(fā)展需求的同時實現(xiàn)自然、社會與生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。在移民安置規(guī)劃部分明確規(guī)定了移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃編制的法律主體,編制的依據(jù),內(nèi)容,原則與要求。建立完善的水庫移民安置后期扶持制度,通過經(jīng)批準(zhǔn)的移民后期扶持規(guī)劃使用移民后期扶持資金,對水庫移民后期扶持具體實施形式提出了要求,最終實現(xiàn)工程移民區(qū)與安置區(qū)互惠互利與共同發(fā)展的目標(biāo)。由國家對建設(shè)征地移民安置實行全過程監(jiān)督、管理與評估,規(guī)定了各級政府及相關(guān)職能部門的具體監(jiān)督管理職責(zé),對違反條例規(guī)定的各級部門和個人行為、處罰措施做了詳細(xì)的規(guī)定與說明,以此強化移民安置規(guī)劃在整個水庫移民安置工作中的法律地位,通過法律的形式規(guī)范移民涉及的各方主體行為[1]。下文在水庫建設(shè)征地移民安置工作流程的設(shè)計、移民安置實物指標(biāo)調(diào)查與環(huán)境容量計算以及應(yīng)用實例分析中,緊緊圍繞《新條例》規(guī)定,結(jié)合具體工程實際情況,為移民工作提供全過程理論指導(dǎo)。

1.2.2 水庫建設(shè)征地移民安置工作流程 按照《新條例》規(guī)定[1],在水庫建設(shè)征地移民安置具體實施過程中,先由項目法人委托設(shè)計單位編制《項目建議書》,經(jīng)政府相關(guān)部門審批后報國家發(fā)改委批復(fù),根據(jù)《新條例》規(guī)定:工程在開工前項目法人需要根據(jù)經(jīng)審核通過的移民安置規(guī)劃與移民工程所轄區(qū)域政府簽訂移民安置協(xié)議。在《項目建議書》報批過程中,同時對庫區(qū)淹沒影響實物指標(biāo)進(jìn)行摸底調(diào)查,為此工程所在地人民政府公開發(fā)布《停建令》,以禁止在水庫工程建設(shè)占地區(qū)域和水庫淹沒及淹沒影響區(qū)域內(nèi)新增建設(shè)項目和遷入人口。經(jīng)政府相關(guān)部門審批通過的移民安置規(guī)劃是建設(shè)政府補償和移民安置實施的依據(jù),移民區(qū)與安置區(qū)地方人民政府以此進(jìn)行建設(shè)政府補償和移民安置,直至完成移民安置的所有任務(wù)。移民后期扶持根據(jù)政府相關(guān)部門審批的水庫移民后期扶持規(guī)劃由地方人民政府具體操作,主要包括資金直接撥付和項目扶持兩種方式。水庫建設(shè)征地移民安置工作流程如圖2所示。

圖2 水庫建設(shè)征地移民安置工作流程Fig.2 Reservoir construction land acquisition and resettlement work process

1.2.3 水庫建設(shè)征地移民安置實施方案 遵循《新條例》和圖2中設(shè)計工作流程,由設(shè)計單位編制實物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則,經(jīng)省移民管理機構(gòu)審查通過后,連同水庫所在地方政府及相關(guān)單位,水庫工程建設(shè)占地、水庫淹沒及淹沒影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組共同成立聯(lián)合調(diào)查組,對水庫建設(shè)占地、水庫淹沒及淹沒影響區(qū)域?qū)嵨镏笜?biāo)進(jìn)行摸底調(diào)查,調(diào)查成果經(jīng)三榜公示后,聯(lián)合調(diào)查組對該成果進(jìn)行確定,以此作為移民安置規(guī)劃編制的依據(jù)。移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃的編制嚴(yán)格按照《新條例》規(guī)定,先根據(jù)前期實物指標(biāo)調(diào)查成果明確水庫移民安置任務(wù)和目標(biāo),采用實地問卷調(diào)查的方式對移民生活生產(chǎn)現(xiàn)狀和移民安置意愿進(jìn)行調(diào)查、統(tǒng)計與分析,在征得移民區(qū)和安置區(qū)地方政府同意的前提下確定工程建設(shè)占地、水庫淹沒和淹沒影響建設(shè)征地范圍和移民安置方案,確定移民安置標(biāo)準(zhǔn)和移民安置方式等具體內(nèi)容。按照移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和移民安置意愿,結(jié)合移民實物指標(biāo)調(diào)查成果,采用定性與定量、理論與實際相結(jié)合的方法計算移民安置區(qū)環(huán)境容量,計算得到移民安置點可調(diào)劑耕地,結(jié)合移民安置點的自然、地理和社會環(huán)境確定各安置點可接納的安置人口,擬定移民安置規(guī)劃,指導(dǎo)移民安置實施。

2 應(yīng)用實例

遵循《新條例》規(guī)定,按照上文設(shè)計的水庫建設(shè)征地移民安置工作流程,移民實物指標(biāo)調(diào)查和環(huán)境容量計算思路,以陜西省引漢濟渭調(diào)水工程中第二水源地三河口水庫工程建設(shè)征地移民安置為例,對其進(jìn)行移民安置全過程分析,總結(jié)經(jīng)驗,為后續(xù)及其他工程建設(shè)征地移民安置提供參考。

2.1 移民實物指標(biāo)調(diào)查與校核

水庫移民實物指標(biāo)調(diào)查是水庫建設(shè)征地補償和移民安置的基礎(chǔ),根據(jù)工程施工總布置圖和水庫淹沒高程可以確定水庫工程建設(shè)占地范圍和水庫淹沒及淹沒影響區(qū)域,省人民政府公布的禁建令中對建設(shè)征地范圍有明確規(guī)定。聯(lián)合調(diào)查組按照由設(shè)計單位設(shè)計、政府移民管理機構(gòu)審批通過的調(diào)查細(xì)則對庫區(qū)進(jìn)行移民實物指標(biāo)調(diào)查,調(diào)查起始時間以禁建令公布的時間為準(zhǔn)。移民實物指標(biāo)調(diào)查主要涉及水庫現(xiàn)狀、專項遷建、集鎮(zhèn)遷移及水庫淹沒與淹沒影響范圍內(nèi)各項指標(biāo)等內(nèi)容[7],其中,農(nóng)村集體財產(chǎn)包括集體權(quán)屬下的共有財產(chǎn),農(nóng)村調(diào)查內(nèi)容主要為人口、耕地、房屋及附屬建筑物等,集鎮(zhèn)、企事業(yè)單位調(diào)查主要包括基本概況、人員組成與財產(chǎn)等,水電設(shè)施、交通設(shè)施、文物及廣電設(shè)施等專項設(shè)施的調(diào)查,聯(lián)合調(diào)查組深入移民戶進(jìn)行調(diào)查,經(jīng)各相關(guān)行為主體簽字確定,確認(rèn)無誤后進(jìn)行造冊登記。

水庫移民實物指標(biāo)調(diào)查完成后,聯(lián)合調(diào)查組采用三榜公示的方式對移民的淹沒人口及其財產(chǎn)等調(diào)查成果進(jìn)行校核,公示結(jié)束后由聯(lián)合調(diào)查組對水庫移民實物指標(biāo)最終成果進(jìn)行蓋章認(rèn)可,地方人民政府發(fā)布公函對該成果進(jìn)行確認(rèn),移民實物指標(biāo)調(diào)查成果是建設(shè)征地補償以及移民安置的依據(jù)。

2.2 水庫建設(shè)征地移民安置規(guī)劃

水庫建設(shè)征地移民安置規(guī)劃包括農(nóng)村移民安置、集鎮(zhèn)與企事業(yè)單位遷建、專項設(shè)施處理、庫底清理及工程建設(shè)的臨時占地復(fù)墾等內(nèi)容。通過計算規(guī)劃水平年的移民安置人口，明確生產(chǎn)安置和搬遷安置任務(wù),對移民現(xiàn)狀生活、生產(chǎn)水平進(jìn)行分析，預(yù)測規(guī)劃水平年生活生產(chǎn)水平,從而制定移民生產(chǎn)安置和搬遷安置標(biāo)準(zhǔn)。采取調(diào)查問卷的形式對移民的安置意愿以及安置區(qū)居民對土地調(diào)劑和接納移民的態(tài)度進(jìn)行統(tǒng)計分析,確定移民安置的方式與初步安置去向,對初擬安置區(qū)進(jìn)行環(huán)境容量計算,確認(rèn)安置區(qū)是否有足夠的土地和生活、生產(chǎn)設(shè)施進(jìn)行移民生產(chǎn)安置。在移民安置方式和安置區(qū)確定之后,設(shè)計單位根據(jù)移民實物指標(biāo)調(diào)查成果、移民安置意愿以及初步擬定的安置區(qū)環(huán)境容量制定移民安置規(guī)劃,項目法人依據(jù)經(jīng)審批通過的移民安置規(guī)劃與地方政府及相關(guān)部門簽訂移民安置任務(wù)。

以三河口水庫移民為例[7],問卷調(diào)查結(jié)果顯示,庫區(qū)家庭收入為非農(nóng)的僅為15%,安置意愿顯示絕大部分家庭選擇在本縣調(diào)劑土地安置,結(jié)合《新條例》中對農(nóng)村移民安置堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主的原則,庫區(qū)采取農(nóng)業(yè)安置為主,其他安置方式相結(jié)合的安置方式。通過對建設(shè)征地和安置點所涉及到區(qū)域內(nèi)土地的調(diào)整,在保持不低于現(xiàn)有人均耕地面積和人均純收入條件前提下,計算得到可供周轉(zhuǎn)的耕地足夠容納因淹沒或淹沒影響所產(chǎn)生的農(nóng)村生產(chǎn)安置人口,經(jīng)過對安置區(qū)環(huán)境容量計算和各部門協(xié)商確定最終選擇寧陜縣的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和佛坪縣的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為三河口水庫移民的安置區(qū)對移民進(jìn)行安置[5]。

2.3 移民安置輔助信息系統(tǒng)

水庫移民尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū),移民實物指標(biāo)的采集面臨諸多困難,海量移民數(shù)據(jù)的管理與集成應(yīng)用更是需要解決的瓶頸問題,這些問題直接制約著建設(shè)征地移民安置工作的順利實施。三河口水庫淹沒區(qū)域所在地寧陜縣屬于全國貧困地區(qū),佛坪縣為“熊貓之鄉(xiāng)”,經(jīng)濟與生態(tài)的限制因素明顯,為了保證水庫建設(shè)征地移民安置工作的高效進(jìn)行,將現(xiàn)代信息技術(shù)引入到移民工作當(dāng)中,為移民工作全過程管理提供技術(shù)支撐。設(shè)計并開發(fā)面向三河口水庫的移民安置輔助信息系統(tǒng),加快移民實物指標(biāo)的調(diào)查速度,提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確率和精度,為移民安置實施奠定堅實基礎(chǔ)。該系統(tǒng)以三維地理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)平臺,采用組件式軟件開發(fā)技術(shù),在移民實物指標(biāo)及相關(guān)數(shù)據(jù)集成的基礎(chǔ)上,將水庫建設(shè)征地移民安置不同應(yīng)用視為不同功能模塊分別進(jìn)行建模與開發(fā),通過基礎(chǔ)平臺提供的開放應(yīng)用接口實現(xiàn)不同功能模塊的有機整合,實現(xiàn)對移民數(shù)據(jù)的高效采集處理、統(tǒng)計分析與集成應(yīng)用,為水庫建設(shè)征地移民安置提供輔助決策服務(wù),系統(tǒng)結(jié)構(gòu)見圖3。

圖3 系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖Fig.3 System framework

如圖3所示，系統(tǒng)底層為GIS，RS和GPS(3S)技術(shù)的綜合集成應(yīng)用,在此基礎(chǔ)上開發(fā)了面向水庫建設(shè)征地移民安置“前期-實施-后期”全過程的移民業(yè)務(wù)應(yīng)用,其中,前期主要包括建設(shè)征地與淹沒范圍的確定、庫區(qū)地質(zhì)條件解譯、移民實物指標(biāo)采集、庫區(qū)網(wǎng)絡(luò)地圖服務(wù)以及移民數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析服務(wù),實施過程中系統(tǒng)主要應(yīng)用到移民安置區(qū)優(yōu)選、移民安置空間分析、移民財產(chǎn)統(tǒng)計服務(wù)、移民補償輔助服務(wù)以及移民進(jìn)展空間關(guān)聯(lián)分析等,在移民安置后期,系統(tǒng)主要包括移民家庭信息和補償信息的查詢、移民后期扶持跟蹤、庫區(qū)實時預(yù)警服務(wù)以及移民區(qū)三維瀏覽等功能。移民安置輔助信息系統(tǒng)在移民安置中具體應(yīng)用可參考文獻(xiàn)[6]。

3 結(jié) 論

移民工作成效直接關(guān)系到水利水電工程是否能夠順利開工及庫區(qū)長期穩(wěn)定與發(fā)展,移民涉及到多方面的工作,具體工作的開展需要因地制宜、因時制宜。本文以大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例(《新條例》)為理論依據(jù),設(shè)計了水庫建設(shè)征地移民安置工作流程,結(jié)合陜西省引漢濟渭調(diào)水工程三河口水庫建設(shè)征地移民安置實際情況開展實例研究,重點分析了水庫建設(shè)征地實物指標(biāo)調(diào)查與校核、水庫建設(shè)征地移民安置規(guī)劃以及移民安置輔助信息系統(tǒng)等內(nèi)容,在陜西省引漢濟渭調(diào)水工程及其他類似工程移民工作中具有較好的應(yīng)用推廣價值。

[1] 張穹,矯勇,周英.大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例釋義[M].北京:中國水利水電出版社, 2007:81-85,162-174.

[2] 姚凱文.水庫移民安置研究[M].北京:中國水利水電出版社, 2008:19-24.

[3] 石伯勛,尹忠武,王迪友.三峽工程移民安置規(guī)劃與實踐[J].中國工程科學(xué),2011,13(7):123-128.

[4] 包廣靜.怒江水電移民生態(tài)環(huán)境影響研究[J].水力發(fā)電學(xué)報,2010,29(5):120-124.

[5] 姜仁貴,解建倉,汪妮,等.水庫移民安置中水土資源優(yōu)化配置與生態(tài)補償[J].水土保持學(xué)報, 2012,26(2):229-233.

[6] 姜仁貴,解建倉,李建勛,等.基于WorldWind的移民信息管理系統(tǒng)設(shè)計與應(yīng)用[J].計算機應(yīng)用, 2011,31(7):2001-2003.

(編 輯 徐象平)

Research and application on reservoir construction land acquisition and resettlement

CHAI Li， JIANG Rengui, XIE Jiancang, ZHU Jiwei

(State Key Laboratory Base of Eco-hydraulic in Arid Area, Xi′an University of Technology, Xi′an 710048， China)

To provide scientific evidence for reservoir construction land acquisition and resettlement by analyzing programmatic documents for land acquisition and resettlement named ‘Regulations on Land Requisition Compensation and Resettlement for Construction of Large and Medium-sized Water Conservancy and Hydropower Projects′. According to the regulation, reservoir construction land acquisition and resettlement work process was designed, immigration physical indicators survey and environment capacity calculation were done. Taking Sanhekou Reservoir in Shaanxi Hanjiang to Weihe water transfer project for an example, analysis and integrated application for land requisition and resettlement of Sanhekou water control project were proposed from three aspects, including investigating and checking of immigrant material indexes, key points for resettlement implementation and auxiliary immigration information system. Reservoir construction land acquisition and resettlement work process designed in the paper is the whole process of the immigrant project management, the successful experience of the pilot area could provide reference for the similar projects.

Hanjiang to Weihe water transfer project; resettlement; land requisition; work process; Sanhekou reservoir

2015-11-30

國家自然科學(xué)基金資助項目(51509201)；中國博士后科學(xué)基金資助項目(2016M590964)；陜西省高?？茀f(xié)青年人才托舉計劃基金資助項目(20160217)

柴立，男，陜西商洛人，博士生，從事水資源系統(tǒng)工程研究。

姜仁貴，男，江西玉山人，博士，從事工程管理與決策支持研究。

TV68

A

10.16152/j.cnki.xdxbzr.2016-05-025