創(chuàng)新驅動發(fā)展背景下的政府人才治理：內涵、發(fā)展困境及應對策略

● 劉忠艷

創(chuàng)新驅動發(fā)展背景下的政府人才治理：內涵、發(fā)展困境及應對策略

● 劉忠艷

政府人才規(guī)制由管理走向治理，在理念、范式、方法等方面發(fā)生了不同程度的革新。結合創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略實施的時代背景，提煉了人才治理的內涵、運行范式及特征。以問題為導向，診斷出當前我國政府人才治理面臨著行政過度干預制約人才效能充分釋放，導致人才治理高效化運行新格局難以達成；重人才“創(chuàng)新結果輸出”輕“內生創(chuàng)新能力培育”，促使人才發(fā)展治理路徑依賴本末倒置；供給類政策工具推動勢能強于需求類、環(huán)境類政策工具拉動和影響效應，誘發(fā)人才創(chuàng)新成果現實轉化乏力等發(fā)展困境。據此，從重塑政府人才治理職能邊界，優(yōu)化人才發(fā)展領導體制；創(chuàng)新政府人才治理內容體系，克服政府人才發(fā)展供給短板；厘定“政府-X”的關系邊界，建立網絡化人才協同治理格局三個方面，推進人才發(fā)展治理體系和治理能力現代化建設。

政府治理 人才發(fā)展 創(chuàng)新驅動 應對策略

一、問題的提出

從《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（2010）提出“改進人才管理方式”到《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》（2016）所要求的“構建科學規(guī)范、開放包容、運行高效的人才發(fā)展治理體系”，系統(tǒng)展現了國家層面對各級政府創(chuàng)新人才管理模式，推進人才發(fā)展體制機制改革和政策創(chuàng)新所勾勒出的新期盼和新圖景。就政府人才管理實務來看，國內涉及人才管理改革和創(chuàng)新的典型實例不勝枚舉，如北京中關村、天津濱海、上海張江、武漢東湖、深圳前海、蘇州工業(yè)園等地結合地方資源稟賦，從不同層面各有成效地推進地區(qū)人才管理改革，通過先行先試、不斷創(chuàng)新突破人才管理模式，有效促使域內人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力和效能齊相迸發(fā)，為產業(yè)結構優(yōu)化和經濟轉型升級提供了堅實可靠的智力支撐和規(guī)制保障。從國際人才競爭力比較來看，根據世界知識產權組織（WIPO）發(fā)布的2015年全球創(chuàng)新指數報告顯示，2015年中國內地以47.47分位列榜單第29名。其中，人才培養(yǎng)與研發(fā)、創(chuàng)新環(huán)境、知識技術產出等分指數名列中高收入國家榜首(中華人民共和國知識產權局,2015)。但是，與西方發(fā)達國家高端創(chuàng)新技術、頂尖人才資源持有量相比較而言，我國仍然存在較大差距。基于此，新形勢下我國如何“跨越‘中等收入陷阱’?逾越‘達爾文之海’？擺脫處于價值鏈‘微笑曲線’代工組裝的底端處境？”不僅成為經濟社會發(fā)展亟需破解的現實問題，同時也是一項值得深入思考的理論研究課題。

政府與學界圍繞推進人才體制機制改革和政策創(chuàng)新開展了系列探討。習近平總書記針對創(chuàng)新發(fā)展存在的困境，作出“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，人才是創(chuàng)新的根基”、“創(chuàng)新驅動的實質是人才驅動”等重要論述。這表明實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，驅動理念、制度、管理、技術等一系列要素資源創(chuàng)新集成發(fā)展的關鍵點在于是否擁有一批批與之相匹配的人才資源作保障。部分學者圍繞創(chuàng)新內生動力不足、人才供給結構性矛盾突出等問題，從政府人才管理的視角展開了有益探討。有學者指出科學有效的人才管理體制是使人才這一最活躍要素發(fā)揮最大限度作用的重要保證（馬力、劉衛(wèi)東，2007）。除此之外，發(fā)揮政府、市場和社會組織的作用來構建良好人才生態(tài)，對支撐人才發(fā)展和解決“微笑曲線”低端問題具有重要意義（王通訊、苗月霞，2012）。有學者則指出創(chuàng)新人才體制的制度要義在于解放人才的創(chuàng)造活力,戰(zhàn)略目標在于實現人才優(yōu)先發(fā)展與經濟社會科學發(fā)展的高度統(tǒng)一（吳江，2013）。部分學者強調要想贏得競爭主動權，把人才優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢，需要著力破解體制機制的約束和支持性政策的不力以及人才培養(yǎng)、使用、轉化的機制與經濟社會的發(fā)展需求相脫節(jié)的問題（趙永樂、陳培玲，2014）。人才發(fā)展水平的高低不僅受制于自身內在因素的牽制，同時還受制來自政府層面制度規(guī)約的影響，往往政府人才管理舉措及其運行范式均會在很大程度上給人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造潛能的發(fā)揮帶來不可預估的沖擊和影響?；诖?，有的學者探討了建立現代人才治理體系，關鍵是推動政府簡政放權，厘清政府、市場、社會的責任和界線，充分調動人才創(chuàng)新創(chuàng)造的內在能量（孫銳，2015）。還有學者指出政府人才管理的困境源于協同治理的缺失，要打破這一困局需要構建起涵蓋域內政府、市場和社會組織為主體的多中心、多手段人才網絡治理模式來提升政府人才治理水平(邱志強,2016）。

相比較科技治理（程志波，2014）、產業(yè)治理（解學芳、臧志彭，2014），學界圍繞人才治理的研究成果相對較少，尤其是在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略目標導向下以人才治理為主題的理論研究更為甚少。一般主要是從人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造實踐的角度出發(fā)，針對某一行業(yè)領域典型模式和經驗進行了分析和論證（肖文、林高榜，2014），或是對域外人才治理實踐進行經驗借鑒（劉昕，2010；方陽春等，2013）。理論是實踐的先導，展開人才治理內涵、特征、運行范式等內容的理論分析，對豐富和拓展中國特色社會主義人才治理理論體系有著深遠意義。同時，現實情景下相關研究尚未建立系統(tǒng)性的人才發(fā)展治理理論分析框架。鑒于此，理論層面和實踐領域的現實需求進一步彰顯了開展人才發(fā)展治理一般性理論研究的必要性,為本文選題研究提供了可供探討的空間。

二、政府人才治理的內涵及特征

（一）政府人才治理的內涵

從詞源角度分析，西方“治理”一詞最早源自于古希臘語語系，意指管制、引導，具有鮮明的權威導向。而學術界有關“治理”的相關討論和研究早在20世紀初就已經出現。從學科分類視角看，最早討論治理的學科主要集中在現代企業(yè)管理、公共管理等學科領域。例如，現代企業(yè)管理理論分析了現代公司治理模式，圍繞公司內外部的所有權、控制權、相關利益者的關系，提出了公司治理（Corporate Governance)概念（Berle A A、 Means C G.，1969）。此外，全球治理委員會（CGG）于1995年在《我們的全球伙伴關系》中對“治理”的內涵進行了界定，指出治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和(Commission on Global Governance,1995)。公共治理理論代表人物詹姆斯·羅西瑙(James N. Rosenau)指出，治理是對政府行政規(guī)制空隙之間的一系列制度安排，或者是當兩個或更多規(guī)制出現重疊、沖突、相互競爭利益之間需要調解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序(詹姆斯·N·羅西瑙、張勝軍,1995)。我國學者俞可平（2000）認為，治理是一個特定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需求，而權威的來源并非限于政府，還包括來自社會其他領域的網絡化合作(俞可平,2000)。伴隨經濟新常態(tài)的到來，創(chuàng)新驅動在推動經濟社會轉型發(fā)展中的價值要義愈加重要。人才驅動創(chuàng)新優(yōu)先發(fā)展的系列話題逐步成為社會高度關注的焦點并成為公共政策話語，尤其是在黨的十八屆三中全會正式提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”后，引發(fā)學界和實踐領域對包含人才治理等在內的社會發(fā)展事項的高度關切。盡管已有部分研究者都曾圍繞以“政府人才管理”、“政府干預技術創(chuàng)新”、“人才政策規(guī)制”、“企業(yè)人才管理”等不同主題開展了相關研究，但這些研究仍舊未對人才治理的內涵進行明確界定。

有鑒于此，結合公共治理理論對治理內涵的界定，本文認為政府人才治理，又稱為人才發(fā)展治理，通過發(fā)揮政府引導、市場導向、用人單位決定、社會參與、人才主動五位一體的多元化治理主體結構框架及其行動作為，來推進國家人才事業(yè)發(fā)展和人才全面可持續(xù)發(fā)展的治理體系。在該種“共治”范式框架下，政府扮演著元治理角色，并對人才事業(yè)發(fā)展提供宏觀政策、引導、監(jiān)督等職能，市場供需機制下的用才主體以及行業(yè)發(fā)展對人才的實際需求，以及人才個體對人才資本的供給充分決定人才資源配置。人才治理應以發(fā)展問題為導向的治理范式，針對人才發(fā)展過程中存在的問題，通過一套的正式或非正式的制度安排來化解人才發(fā)展與經濟社會發(fā)展之間的矛盾，優(yōu)化人才資源配置，促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造活力，其終極夙愿是實現人才自我價值和社會價值最大化、高度善治的統(tǒng)一目標。其中，推進人才治理目標達成的動力機制在于治理主體之間的內在關系機理的驅動。政府作為非市場組織，通過宏觀政策供給、監(jiān)督規(guī)范、法制保障等制度安排向人才以及用人主體提供政策、制度、法律法規(guī)、財政資金、金融扶持、稅費減免等資源；社會主要受制社會團體、社會氛圍向人才提供輔助資源；市場向人才發(fā)布行業(yè)需求信息、產業(yè)平臺、中介服務等資源；用人單位為人才提供勞動報酬和員工管理等資源。最終，來自于政府、市場、社會、用人單位四者所投入的資源共同有機組成一個積蓄多元化資源要素的資源池（Resource Pool）。通過資源池的激勵、推動、共振作用于承載人才資本的個體人才，再經由人才對資源篩選、過濾、消化進而來激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)效能釋放并最終反作用并回饋于整個社會大系統(tǒng)（見圖1）。

圖1　人才發(fā)展網絡治理運行機理分析框架

（二）政府人才治理的特征

人才治理不同于一般意義上的公司治理、創(chuàng)新治理、社會治理，并非人才管制、人才控制，其內涵邊界要比人才管理更加豐富，存在著凸顯自身特質的表征所在（見圖2）。

1. 參與主體的協同性

人才治理的模式打破以政府為主體的單一統(tǒng)治和管理的主導模式，而是包括各類社會團體、用人單位、人才個體等在內的多元主體共同參與人才發(fā)展的合作化治理主體結構體系，在該種治理范式下民主性、民意性、互動性、協同性特征最為突出。

2.目標導向的遞進性

人才治理的價值目標包含終極價值目標、重點目標、基本目標。其中，終極價值夙愿，即實現人才自我價值和社會價值的高度統(tǒng)一；人才治理的重點目標是基于發(fā)展階段的實際需求，與之相匹配、相契合的目標導向，現階段人才治理的目標是增強人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力，提升政府人才發(fā)展政策有效供給，推進創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略目標達成；人才治理的基本目標是提高人才資本的組織績效和社會績效，形成更加開發(fā)、更具活力、更具競爭優(yōu)勢的人才發(fā)展新格局。

3. 治理工具的多元化

傳統(tǒng)的政府人才管理手段比較單一，主要依賴于行政干預和政府直接管制等剛性手段。隨著治理理論的興起，政府人才治理手段呈現出多元化特征，如政府通過PPP項目模式進行專業(yè)化人才服務外包，來提升政府人才管理服務的工作水平，人才治理手段越來越趨于柔性化、靈活化。例如，以創(chuàng)業(yè)邦為例，政府通過借助市場化組織所具備的專業(yè)化服務，發(fā)揮市場機制，來提升眾創(chuàng)空間的現代管理服務質量和規(guī)范政府行為邊界，在一定程度有效提升人才資源的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力和發(fā)展成效。

4. 治理客體的復雜性

人才治理對象主要是指以人為載體的“才”如何發(fā)揮最大化、最優(yōu)化效用。而人才治理客體則指承載人才資本、聰明才智的個體本身。由于人才個體是具備主觀能性的個人，其所處行業(yè)、發(fā)展訴求、個人價值偏好各有差異，并且對自身人才資本的處置擁有決定和支配權，一定程度上使得政府人才治理變得復雜和艱難。

三、新形勢下政府人才治理所面臨的發(fā)展困境

圖2　政府人才治理的特征分析

被國際行政科學學會主席吉爾特·波科特(Geert Bouckaert) 稱作“學術迷霧”的治理理論（Bouckaert G.，2015），不僅存在國家或社會主體中心的理論紛爭，同時還受到如弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）所提出的“治理是政府制定并實施規(guī)則以及提供公共服務的能力”的考驗（Fukuyama F，2013）。全球經濟一體化背景下，國與國之間的綜合國力的較量其本質是創(chuàng)新資源之間的比拼，而人才是集成一切創(chuàng)新資源的載體,承擔著創(chuàng)新要素的研發(fā)、孵化、培育、生成、傳播、擴散、轉化。由此可知，推進人才發(fā)展治理體系建設不僅是政府職責所在，也是整個社會持續(xù)發(fā)展應切實關注的課題。新中國成立以來，我國政府在人才管理體制建設層面經歷了從人才管理向人才治理的歷史嬗變，由干部人事制度改革延伸到企業(yè)經營管理、專業(yè)技術、高技能、農村實用、社會工作等行業(yè)領域的人才分類化管理，再發(fā)展到新形勢下創(chuàng)新驅動、人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)發(fā)展的新進程?？v觀我國人才事業(yè)發(fā)展在取得長足成效的同時，仍然也面臨新的發(fā)展困境。

1.行政過度干預制約人才效能充分釋放，導致人才治理高效化運作新格局難以達成

人才發(fā)展治理體系創(chuàng)新的實質是以實現和維護人才發(fā)展及其人才創(chuàng)新效能最大化為目標，通過政府人才發(fā)展體制機制的改革以及政策創(chuàng)新，提供有效的政策規(guī)制，來推動人才創(chuàng)新潛力、創(chuàng)業(yè)活力，實現創(chuàng)新型強國戰(zhàn)略目標。隨著國家人才強國戰(zhàn)略的深入實施，人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、破除制約人才發(fā)展的一切制度藩籬等議題已經深入各級政府的工作層面?？墒牵砟顚用娴墓沧R在實踐領域中的轉化往往容易造成“還差一里路”瓶頸狀況。目前部分地方政府在開展人才工作的過程中，仍舊習慣于采取自上而下的政策“輸出”來規(guī)范和引導人才發(fā)展，往往容易忽略來自用人單位、行業(yè)領域人才需求的話語權，最終導致政策實施陷入失范、走樣的尷尬境地。以科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目扶持為例，一些地方政府在創(chuàng)業(yè)項目扶持層面，采取強迫命令、一刀切、大包大攬的管理舉措來推進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，而忽視了創(chuàng)業(yè)活動是一項極具高風險且創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新源的主體在于創(chuàng)業(yè)者的特殊性。加之創(chuàng)業(yè)項目準入、運作監(jiān)管、失信懲戒等機制建設的匱乏與時滯，以及對創(chuàng)業(yè)成效急功近利的短視行為，其最終結果導致大量公共資源的浪費和消耗，一定程度上消解了政府人才治理能力。越俎代庖、大包辦式、官本位的人才治理模式，導致人才效能釋放低下和人才創(chuàng)新的“替代效應”或“擠出效應”，促使高效化運作的人才治理格局難以形成。

2.重人才“創(chuàng)新結果輸出”輕“創(chuàng)新內生能力培育”，促使人才發(fā)展治理路徑依賴本末倒置

倘若將人才創(chuàng)新結果的輸出視為政府人才治理所追求的價值目標，那么加強人才創(chuàng)新內生能力培育則是實現上述目標的來源和促進機理。然而，目前部分地方政府為快速提升近期化的工作績效，在人才創(chuàng)新發(fā)展層面把主要精力投入到人才創(chuàng)新結果的輸出，而輕視人才創(chuàng)新內在能力的培育。其實，從創(chuàng)新資源生成范式和周期可知，原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進消化吸收再創(chuàng)新三種創(chuàng)新范式是實現人才發(fā)展的重要創(chuàng)新途徑，尤其是原始創(chuàng)新對目前我國實現創(chuàng)新型強國目標，打造引領國際行業(yè)前沿水平的高端核心技術有著至關重要的意義。由于忽略人才內在能力的培育，對短期化人才創(chuàng)新成果的追逐，以及對人才規(guī)模的數量化指標的急切追求而忽略人才創(chuàng)新成果的現實轉化，均會對處于國際經濟格局尚不明朗的地區(qū)或國家而言，帶來不可預估的重大損失和嚴峻挑戰(zhàn)。究其原因，誘發(fā)部分人才工作單位和部門在推進人才工作過程中出現重人才創(chuàng)新成果快速化輸出和人才數量規(guī)模化擴充的主要在于：一方面受制于人才工作目標考核機制導向的影響；另一方面，人才工作部門對人才發(fā)展規(guī)律和市場運行規(guī)律的科學化把握不足所致。據此，統(tǒng)籌人才創(chuàng)新發(fā)展輸出與創(chuàng)新內生能力培育結合，通過改革和創(chuàng)新人才工作目標考核機制，加強人才工作隊伍專業(yè)服務化業(yè)務水平，來持續(xù)推進人才科學化發(fā)展尤為重要。

3.供給類政策工具推動勢能強于需求類、環(huán)境類政策工具拉動影響效應，誘發(fā)人才創(chuàng)新成果制度保障不足

人才發(fā)展政策是旨在推動、規(guī)范人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活動而采取政策、經濟、法律、制度等管理手段的一種公共性政策。羅斯威爾(Roy Rothwell)和沃爾特(Walter Zegveld)（Roy Rothwell & Walter Zegveld，1985）政策工具理論的引介為人才發(fā)展政策結構分析提供了一個綜合性分析框架，囊括了政策供給、需求、環(huán)境三方面內容。政府通過實施信息、技術、資金、公共服務等供給類政策和財務稅收、金融、法制規(guī)章等環(huán)境類政策，以及政府采購、服務外包、貿易管制、海外機構等需求類政策，引導和扶持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造發(fā)展，最終實現人才發(fā)展與政策價值目標的共振效應。據了解，政府從政策導向層面推動人才發(fā)展所取得的成效較為顯著。以國家“千人計劃”為例，截至2015年底“千人計劃”已分11批引進5208名海外高層次人才，在科技創(chuàng)新、技術突破、產業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。然而，縱觀現有人才政策體系發(fā)現，現有人才發(fā)展政策主要集中以從資金、財稅、公共服務等層面來進行建設，而涉及人才知識產權保護、人才創(chuàng)新成果轉化、高端專業(yè)化的人才服務業(yè)等需求類和環(huán)境類層面的政策還有待加強建設。

四、人才發(fā)展治理體系和治理能力現代化建設的突破策略

人才治理是形塑人才發(fā)展的一系列治理關系的結構框架，具備自身規(guī)范的有序運作圖式和作用于人才創(chuàng)新活力的動力機制，以此獲取人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)的經濟效益和社會效益。轉型時期多元因素錯相交織，直面人才治理所面臨的發(fā)展困境，探尋符合中國發(fā)展情境的人才治理新視角與新思路，乃是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的題中之義。

1.重塑政府人才治理職能邊界，優(yōu)化人才發(fā)展領導體制

政府中心論、市場中心論、社會中心論的關系紛爭不斷延伸到人才治理領域。然而，在人才治理中，政府職能的錯位、越位、缺位，導致用人單位主體性地位缺失，市場活力不足。具體而言，政府與市場均不是目的，而是人類實現目標的手段，二者之間不是非此即彼的關系，其關鍵在于如何運用好 “有形之手”與“無形之手”，確保市場在人才資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用“共振磁場”的效應得到良序運作。首先，堅持黨管人才原則，深入推進黨委對人才工作的核心領導，積極發(fā)揮黨組（人才辦）組織協調職能，以及科技、發(fā)改、人社等人才工作相關單位部門之間的戰(zhàn)略意識、大局意識、責任意識、危機意識，強化黨政“一把手”對人才工作的重視度，優(yōu)化目標考核管理措施。其次，系統(tǒng)推進政府人才治理理念的變革與創(chuàng)新，營造公平競爭、流動有序、開放透明的人才發(fā)展大環(huán)境，提高人才工程項目選拔、實施、監(jiān)管的透明度，剔除涉及人才發(fā)展的權力尋租空間，徹底遏制、懲戒人才發(fā)展腐敗現象。再次，借力深化行政改革，轉變政府職能的大環(huán)境，通過政府簡政放權，規(guī)范政府在人才發(fā)展治理中的合理歸位，提升政府在非充分競爭性領域和維護公共利益所需的限度內，強化其對發(fā)揮市場決定人才資源配置決定性作用的監(jiān)管、服務、保障與補充。最后，推進政府人才治理的法治化、開放化建設。強化政府人才發(fā)展的法治保障規(guī)制有效供給，深入推進人才知識產權保護及人才發(fā)展相關激勵政策的執(zhí)行與落實，加強區(qū)域、行業(yè)內外人才治理模式的合作與交流，從而塑造法治、廉潔、高效的良好政府形象，吸引集聚各類人才參與和推進“中國夢”目標愿景的達成。

2.創(chuàng)新政府人才治理內容體系，完善政府人才發(fā)展供給短板

以人才治理內容的廓清為行為邊界，是規(guī)范政府人才治理行為和提升治理能力的重要途徑。所謂政府人才治理內容體系，就是采取包括制度、規(guī)范、政策、機制、環(huán)境等在內的一些必要的行政手段，對人才發(fā)展提供行之有效的行政資源。人才政策、機制激勵、環(huán)境營造是世界各國普遍采用的推進人才事業(yè)發(fā)展的途徑之一。世界經濟復蘇低迷下，為尋求技術突破，推進國家高端制造業(yè)發(fā)展和國際化競爭力水平，美國啟動了《先進制造業(yè)伙伴計劃》和《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》，實施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，通過修訂移民法和建立多樣性臨時勞工計劃體系，調適和提高了人才吸引戰(zhàn)略和政策，僅在2001-2012年間，進入美國的各類臨時技術勞工超過1400萬人（梁茂信，2014），為美國經濟發(fā)展提供了智力支持。這表明實施較具開發(fā)和競爭的人才政策對推進國家經濟社會發(fā)展尤為重要。為此，在推進人才治理內容體系創(chuàng)新過程中，既要進一步調適國家與地方政府、各地方政府之間的人才政策科學設計，建立政策集成體系，規(guī)避政策疊化、泛化、散化，也要借助深化教育體制改革的契機，推進人才培育能力，著力加強人才創(chuàng)新意識、創(chuàng)造能力的培育。汲取借鑒國際人才吸引政策的營養(yǎng)成分，創(chuàng)建更具競爭優(yōu)勢的國際化、開放化人才政策。從發(fā)展平臺、風險預警、容錯機制、戶籍制度、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、生活環(huán)境等層面進行改進創(chuàng)新。構建人才需求發(fā)布機制，推進人才普查制度化建設，緩解人才供給與產業(yè)結構升級之間的結構性矛盾，營造良好人才發(fā)展生態(tài)環(huán)境，催生人才創(chuàng)新效能持續(xù)釋放。

3.厘定“政府-X”的關系邊界，建立網絡化人才協同治理格局

協同理論創(chuàng)始人赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)指出：“系統(tǒng)都由大量的子系統(tǒng)所組成。當某種條件改變時，系統(tǒng)便能發(fā)展為宏觀規(guī)模上的各種新型模式”（H·哈肯、郭治安，1989）。該理論強調如何有效調節(jié)和整合發(fā)揮各子系統(tǒng)之間“1+1＞2”的共振效應。對人才治理而言，人才發(fā)展治理環(huán)境中各子系統(tǒng)之間依然存在著相互影響相互作用的關系機理，人才治理作為摻雜政府、市場、社會、用人單位、人才個體及其相互作用機制的復合型大系統(tǒng)，顯然厘清各組關系十分必要。一方面，在人才治理過程中，政府扮演著規(guī)劃指導、政策供給、行業(yè)監(jiān)管、方向引領的關鍵角色，而這一關系角色在實現創(chuàng)新型強國戰(zhàn)略目標中有著深厚要義，市場、社會、用人主體都難以承擔起該項職責。因此需要轉變、規(guī)范政府人才治理職能，由管制型向服務型轉變，提升政府人才公共服務職能和工作水平，應將關注重點轉移到破解人才各階段發(fā)展所面臨的現實問題、營造公平的人才發(fā)展環(huán)境、提供有效保障的風險防控體系等領域。另一方面，在深化行政體制改革契機下，重塑“政府-市場”、“政府-用人單位”、“政府-人才”之間的關系邊界，厘定各項關系之間的權責范圍，建立網絡化人才協同治理機制，補充政府公共服務在人才發(fā)展專業(yè)領域的不足。通過遵循市場配置人才資源的運行規(guī)律和人才發(fā)展規(guī)律，充分下放用人主體的話語權，通過建立政府精準施策供給與用人單位現實人才需求之間“自上而下—自下而上”信息互動傳遞，提升人才有效供給，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

五、結論與展望

“靡不有初，鮮克有終”。人才治理體系和治理能力現代化建設是檢驗政府人才治理科學化水平和人才事業(yè)發(fā)展成效的試金石。伴隨經濟產業(yè)結構的調整更迭，實現創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略目標，需要遵循特定情境下影響人才發(fā)展復雜系統(tǒng)因素和系統(tǒng)人才發(fā)展規(guī)律和市場規(guī)律，正確處理好政府與市場、政府與人才、政府與用人單位等多邊組合關系，通過構建政府人才治理的差序化、精準化、專業(yè)化網絡治理格局來提升政府人才治理水平尤為重要。但是，政府人才治理是一項系統(tǒng)復雜工程，如何有效發(fā)揮人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力，其關鍵在于如何處理好“政府與市場”二者之間的關系，通過破解人才管理體制機制難題來使市場在人才資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。轉變政府職能，鎖定政府在人才管理上存在的突出問題，借助直接操盤宏觀調控和間接調節(jié)市場配置兩大體系來改進政府人才治理能力，強化市場導向，充分發(fā)揮用人主體、人才自身、人才服務業(yè)以及市場供求、價格、競爭三大機制的作用機理（趙永樂，2016）。鑒于文本主要側重于從理論層面探討政府人才治理的內涵、困境及應對措施，但是伴隨國內諸多地方政府在人才治理層面呈現出諸多富有特色和成效的典型模式，人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)經濟社會效能不斷發(fā)揮，今后的研究將深入探討地方政府推進人才管理改革的典型案例，提煉地方政府人才治理工作的成效和經驗，豐富和拓展政府人才治理理論的內容體系，確保政府人才治理理論研究既能“頂天”又能“立地”。

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■ 責編/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

The Connotation , Predicament and Strategy for Talent Governance in China:Based on Innovation-driven Development Analysis

Liu Zhongyan
(Business School, Hohai University)

Talent management by the government regulation to govern, in all aspects of philosophy, paradigm, methods, systems and mechanisms have undergone varying degrees of innovation. Combined with the background of innovation-driven development strategy implementation, refined connotation talent management, operation and features of the paradigm , and then diagnosis the current predicaments of talent development governance faced:(1) Administrative intervention restrict the full release of talent effectiveness, led to a new pattern efficient operation of talent governance difficult to reach;(2)Talent innovation resulting output and ignore the endogenous capacity to nurture innovation, resulting in talent development governance path dependence cart before the horse;(3)Supply policy tools promoting potential stronger than demand and environmental policy tools pulling and effects, evoked fatigue of reality conversion in innovation talent. Finally, promoting talent development governance systems and governance modernization strategies. Reinventing government proposed boundary talent governance functions, optimizing talent development leadership system; Innovation of government telent content management system, improve the government's short supply of talent development board; Fix the relationships border of "government-X", networking talent cooperative governance structure.

Government Governance; Talent Development; Innovation-driven; Coping Strategies

劉忠艷，河海大學商學院，博士研究生。電子郵箱：liuzhy1019@163.com。