法理與本質(zhì)：對“輿論”監(jiān)督的辨析

姚瑤

【摘 要】從新聞傳播學(xué)角度對輿論監(jiān)督的研究已十分豐富，主要集中在監(jiān)督效果、監(jiān)督過程和引導(dǎo)機(jī)制的討論上，其中對輿論監(jiān)督的認(rèn)識存在理解上的偏差。本文旨在回答輿論監(jiān)督究竟是什么，它是怎樣的一種監(jiān)督形式，其法律依據(jù)何在，實(shí)質(zhì)又是什么，監(jiān)督過程中有哪些權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】輿論監(jiān)督；新聞媒介；自由；權(quán)利

一、輿論監(jiān)督一詞的由來

“輿論監(jiān)督”的概念早在20世紀(jì)80年代被提出。1987年中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會召開?！拜浾摫O(jiān)督”正式出現(xiàn)在大會的報(bào)告中：“要通過各種現(xiàn)代化的新聞和宣傳工具，增加對黨務(wù)和政務(wù)活動的報(bào)道，發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用，支持群眾批評工作中的缺點(diǎn)錯誤，反對官僚主義，同各種不正之風(fēng)作斗爭?！?012年中共十八大報(bào)告則把“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督”四種監(jiān)督并提，要求“人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，這是從黨的工作角度提出的“輿論監(jiān)督”。新媒體成為新聞傳播學(xué)新的研究領(lǐng)域后，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督成為研究熱點(diǎn)。從傳統(tǒng)媒體的輿論監(jiān)督到網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督，研究者大多集中在輿論的作用和如何引導(dǎo)的討論上，如“輿論監(jiān)督的法制化”、“防止濫用輿論監(jiān)督權(quán)”等。而輿論監(jiān)督究竟是什么，它是怎樣的一種監(jiān)督形式，其法律依據(jù)何在，實(shí)質(zhì)又是什么，論者甚少，對這些問題的回答是本文的目的。

二、輿論監(jiān)督的法理淵源

對公民行使監(jiān)督權(quán)的直接法律規(guī)定為《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”，“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理?！睆男惺贡磉_(dá)權(quán)的角度說，檢舉、申訴、控告是不公開的表達(dá)，而批評和建議則包括了公開的表達(dá)。所以批評權(quán)和建議權(quán)又是出版自由和新聞自由的組成部分，成為輿論發(fā)揮監(jiān)督作用的法律依據(jù)。[1]

關(guān)于新聞自由與言論自由的關(guān)系，有兩種主要觀點(diǎn)。一是西方的“第四機(jī)構(gòu)理論”，認(rèn)為新聞自由是一種制度性權(quán)利，與憲法中保護(hù)的作為個人權(quán)利的言論自由不同。這是美國最高大法官斯圖瓦特在1974年提出。該理論認(rèn)為“憲法保障新聞自由的最初目的是要在政府之外建立第四部分以監(jiān)督官方的三個部門”，“新聞自由的權(quán)利主體是新聞媒體，新聞自由保障一些特殊的權(quán)利，使其可以有效發(fā)揮監(jiān)督政府的責(zé)任”。[2]由于我國新聞媒介實(shí)行國有制，“黨管媒體”和公民表達(dá)權(quán)之間的現(xiàn)實(shí)關(guān)系是“公民有自由，媒體歸國家”，因此“第四機(jī)構(gòu)理論”成立條件與我國不符。二是認(rèn)為言論自由是一切自由權(quán)利的基礎(chǔ)，是出版自由和新聞自由的依據(jù)。[3]根據(jù)我國《憲法》第三十五條：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！毖哉撟杂膳c出版自由并列，在行文上更易被視作前者是后者的前提。即新聞自由是言論自由的組成，而兩者都是表達(dá)自由的部分。

梳理起來，公民監(jiān)督權(quán)的法理依據(jù)是憲法對言論自由的保障。言論自由的核心是公民對國家和社會公共事務(wù)表達(dá)意見的權(quán)利，參與政治，作出判斷，輿論監(jiān)督才成為可能。

三、輿論監(jiān)督的主體

輿論監(jiān)督并不是某個特定主體的權(quán)利，輿論監(jiān)督自身不是某個特定主體的權(quán)力，而是公民行使意見權(quán)利所發(fā)生的作用和效果。[4]它是民主社會中政治參與的一種方式，是人民的監(jiān)督，即人民通過媒介工具，對黨和政府以及政府工作者的監(jiān)督。受“第四機(jī)構(gòu)理論”影響，國內(nèi)一些研究者將新聞媒介比照西方同行想象成獨(dú)立于立法、司法、行政之外的“第四權(quán)力”，盛贊媒體在輿論監(jiān)督中的作用，讓媒介產(chǎn)生錯覺，即新聞媒體才是輿論監(jiān)督的唯一主體，享有特殊權(quán)利。從理論上來說，媒介批評之所以有正義性，是因?yàn)閼椃ㄙx予公民言論出版自由的權(quán)利，媒介又是現(xiàn)代社會知曉信息、表達(dá)觀點(diǎn)的公開渠道，如果失去這項(xiàng)公共服務(wù)職能，媒介代表公民行使監(jiān)督權(quán)力的正義性也就不成立了。

批評性報(bào)道及媒體策劃的媒介事件，也讓公眾和媒體產(chǎn)生錯覺：輿論監(jiān)督就是媒介監(jiān)督。查閱歷屆黨代表大會上“輿論監(jiān)督”的提法，都把它視作一種作用或各種監(jiān)督方式中的一種，并非特別規(guī)定為新聞媒介的“權(quán)利”。但新聞實(shí)踐中的媒體常把自身看成是國家權(quán)力在媒介上的延伸和補(bǔ)充，由于我國是“黨管媒體”，從事新聞傳播活動的合法性來自國家授權(quán)，導(dǎo)致媒介有一種特權(quán)思想，在實(shí)際新聞實(shí)踐中把輿論監(jiān)督當(dāng)做一種公共權(quán)力。實(shí)際上，“公”字打頭的新聞媒體并沒有任何“公權(quán)力”。那種強(qiáng)行要求監(jiān)督對象接受采訪，以輿論監(jiān)督的名義進(jìn)行媒介審判，在輿論攻勢下侵犯輿論譴責(zé)對象的人格權(quán)等行為，正是媒介錯誤認(rèn)識輿論監(jiān)督主體，法律意識淡薄的具體表現(xiàn)。綜上，盡管輿論監(jiān)督由媒介實(shí)施，但法律意義上的主體是公民，而媒介是輿論傳播、輿論形成、輿論反饋的必經(jīng)路徑。

四、輿論監(jiān)督的客體

輿論監(jiān)督最初主要是對公共權(quán)力的監(jiān)督，但現(xiàn)在不局限于此，如之前的三聚氰胺毒奶粉事件，就是對消費(fèi)者合法權(quán)益受損的監(jiān)督。與其他監(jiān)督形式不同，輿論監(jiān)督的客體具有廣泛性，不限于黨內(nèi)黨外、違紀(jì)違法的事或行為。對于人民群眾之間的問題，理應(yīng)是《民法》調(diào)整的對象，不在輿論監(jiān)督的范圍內(nèi)。據(jù)此，涉及公共利益的組織、個人或事件，都在現(xiàn)今的輿論監(jiān)督范圍內(nèi)。我們把對假冒偽劣產(chǎn)品的揭露，事故內(nèi)幕的披露與對政府公權(quán)力濫用的批評等同成輿論監(jiān)督，是因?yàn)檫@些活動涉及到生活的方方面面，相對于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，人民群眾更容易參與到這類監(jiān)督中來，這種參與帶來的共鳴感也更強(qiáng)烈。因而對劣質(zhì)產(chǎn)品、事故、經(jīng)濟(jì)活動中的違規(guī)行為的監(jiān)督，從行政、司法的職責(zé)范圍擴(kuò)大到媒介監(jiān)督的范圍。

五、輿論監(jiān)督中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，是輿論監(jiān)督中的主要法律關(guān)系。嚴(yán)格說，對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評和對其他對象的批評所反映的法律關(guān)系的性質(zhì)是不一樣的。對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評體現(xiàn)的是對權(quán)力的監(jiān)督，具有自下而上的特征，對其他對象的批評，通常是一種平等關(guān)系。[5]監(jiān)督者依法享有監(jiān)督權(quán)，被監(jiān)督者則相應(yīng)承擔(dān)接受監(jiān)督聽取批評的義務(wù)。《憲法》為保障監(jiān)督者的權(quán)利不受非法侵害，作出了“不得打擊報(bào)復(fù)”的禁止性規(guī)范。監(jiān)督者同時還需承擔(dān)“不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害”和“不得侵害公民、法人名譽(yù)權(quán)和人格尊嚴(yán)”的義務(wù)。但這些規(guī)定不能完全適應(yīng)日益復(fù)雜的新聞活動中的法律關(guān)系。

由于我國新聞法律法規(guī)尚未健全，調(diào)節(jié)新聞活動中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律條文散見于《民法》中，且主要是對媒體侵權(quán)責(zé)任的歸納，而媒體與新聞記者享有的權(quán)利義務(wù)沒有詳細(xì)規(guī)定，這也是新聞糾紛中，媒體基本處于被告席的現(xiàn)實(shí)原因之一。

結(jié)語

輿論監(jiān)督是新聞媒介的功能之一，不具備權(quán)力監(jiān)督的剛性特征，因而沒有強(qiáng)制力。受到新聞批評的黨政機(jī)關(guān)及其工作人員，他們負(fù)有接受人民群眾監(jiān)督的義務(wù)，但這不意味著輿論監(jiān)督有實(shí)質(zhì)上的裁定和執(zhí)行功能。它更多的起到一種曝光和質(zhì)疑的作用，是法律程序的前置行為。那么，誰來監(jiān)督“輿論監(jiān)督”成為成了一個現(xiàn)實(shí)問題。近些年來，假新聞、以監(jiān)督之名謀財(cái)利之實(shí)等失范行為導(dǎo)致新聞媒體和記者公信力下降，正如陳力丹老師所說：“沒有適當(dāng)?shù)闹萍s，媒介的言論自由會變成一種新的話語霸權(quán)”。[6]

注釋：

[1][4] [5]魏永征.新聞傳播法教程.[M]北京：中國人民大學(xué)出版社，2016：40、39、45.

[2][3]魏永征.西方傳媒的法制、管理和自律[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：26、12.

[6]陳力丹.論我國輿論監(jiān)督的性質(zhì)和存在的問題[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2003（4）：9.

（作者：南京師范大學(xué)新聞與傳播學(xué)院碩士研究生）

責(zé)編：葉水茂