參與式環(huán)保生成邏輯研究——W市“五水共治”為例

文/王勇（溫州大學法政學院，浙江溫州325035）

參與式環(huán)保生成邏輯研究——W市“五水共治”為例

文/王勇（溫州大學法政學院，浙江溫州325035）

內容提要：參與式環(huán)保強調政府主導作用，亦注重引入與激活社會力量，推動環(huán)保“合作生產(chǎn)”，本質上體現(xiàn)為從傳統(tǒng)環(huán)境管理向環(huán)境治理嬗變的中間形態(tài)。W市“五水共治”經(jīng)驗考察可知，其生成與運作源自政治、生態(tài)、經(jīng)濟、社會、技術等方面因素的綜合支持。近年來生態(tài)問題愈益尖銳推動生態(tài)文明意識形態(tài)地位凸顯，為參與式環(huán)保創(chuàng)造了宏觀條件；基于經(jīng)濟轉型需要，地方領導愈多賦予環(huán)保權威支持，進而地方政府創(chuàng)造性運用各種技術策略激發(fā)社會力量投入環(huán)保，為參與式環(huán)保提供了管理條件；伴隨市場經(jīng)濟與治理變革步伐，以及借助當代網(wǎng)絡與傳媒便利，社會對公共事務參與意愿及能力顯著增強，為參與式環(huán)保準備了社會條件。

參與式環(huán)保生成邏輯五水共治

一、概念界定、文獻綜述與問題提出

本文將參與式環(huán)保理解為從傳統(tǒng)環(huán)境管理走向環(huán)境治理（EnvironmentGovernance）的中間形態(tài)，區(qū)別于一些學者提出的“參與式治理”概念。因治理本身即意指公共事務的多中心參與，“參與式治理”這一概念可謂同義反復。本文所指參與式環(huán)保承繼傳統(tǒng)環(huán)境管理下政府發(fā)揮主導作用的規(guī)模與動員優(yōu)勢，同時又吸納社會各界的加入以實現(xiàn)環(huán)保合力，將其視作介于傳統(tǒng)環(huán)境管理與環(huán)境治理的中間環(huán)節(jié)更顯合理，而且符合環(huán)保管理自然變遷規(guī)律?！皞鹘y(tǒng)環(huán)境管理著重關注具體管理技術、政府規(guī)制行為以及產(chǎn)權劃分等對環(huán)境問題的影響，而參與式管理突出地方知識的重要性和公眾參與環(huán)保的力量，環(huán)境治理則強調通過多元組織參與解決復雜環(huán)境問題”。［1］

參與式環(huán)保旨在引入和激活社會力量，彌補政府環(huán)保力量欠缺。但從現(xiàn)有文獻來看，法律學者更強調社會力量對政府環(huán)境事務的法理權利，研究集中于公眾發(fā)起環(huán)境公益訴訟、參與“環(huán)評”或環(huán)境行政的相關理論探討與立法建議。②社會學者聚焦于環(huán)境抗爭事件，分析抗爭類型與抗爭困境、抗爭文化及其心理基礎、抗爭的社會網(wǎng)絡與策略等，③實則呼應了法律學者，都十分重視社會對政府監(jiān)督、制約的一面，雖具研究意義，卻可能迷離參與式環(huán)保更為看重的政府與社會合作的價值指向。經(jīng)濟學者構造了影響廣泛、近于常識的官員晉升錦標賽范式，剖析改革以來我國經(jīng)濟發(fā)展迅猛、環(huán)境問題卻持續(xù)惡化的體制癥結，主張讓公眾滿意度納入官員考核過程。［2］然而也有分析指出，官員晉升錦標賽范式解釋力不足，央—地關系和政—企關系變化更可以解釋中國經(jīng)濟增長，［3］官員晉升也還有政治網(wǎng)絡、技術背景、年齡性別等方面因素。而從本文來說，則需推敲的是，這一范式隱現(xiàn)的假定是追求GDP與生態(tài)保護存在悖反關系，這是否一概而論？

政治學者多從治理范式出發(fā)，認可參與式環(huán)保是進一步保護公民環(huán)境權以及社會可持續(xù)發(fā)展的需要，［4］可以推動地方政府環(huán)境與發(fā)展的綜合決策、環(huán)境公共產(chǎn)品的多中心合作供給，以及環(huán)境治理的協(xié)商與合作；［5］環(huán)境問題的根本解決，必須政府、企業(yè)、公眾三方在博弈中走向合作，缺一不可。④當前大氣污染治理，同樣須建構政府與企業(yè)、社會力量的橫向協(xié)調機制。［6］然而參與式環(huán)保在各地推進的現(xiàn)狀并不容樂觀，威權主義背景下，一些地方政府對于鼓勵社會群體參與環(huán)境行動存在著矛盾心態(tài)：期望民眾環(huán)境參與，又擔心社會組織不好管理，容易失控釀成社會問題。［7］也須檢討社會自身原因，受差序格局影響［8］以及出于理性算計，多數(shù)公眾參與環(huán)保意愿并不強烈，個體公眾參與環(huán)保行為的表現(xiàn)較差，尤其是公眾環(huán)保行為的表現(xiàn)更差。［9］而從企業(yè)來說，主動承擔環(huán)境責任往往并不容易，“最普遍的企業(yè)行為是，生產(chǎn)者把轉嫁為生態(tài)損耗的成本外部化作為實現(xiàn)利潤最大化的本質手段”。［10］甚或地方政府和企業(yè)具有利益一致性，兩者常自然地形成合謀關系。無論通過正式制度激勵還是非法的方式，一些地方政府都傾向于支持甚至幫助企業(yè)規(guī)避環(huán)保法規(guī)。［11］參與式環(huán)保下最可能充當公眾利益代表的環(huán)保組織，政府和公眾對其參與環(huán)境治理認識仍不到位，缺乏制度保障，資金和專業(yè)能力普遍不足。［12］針對參與式環(huán)保各方主體不一而足的問題，匯集到一點就是需要地方各級領導的積極推動，［13］地方政府核心行動者，其意愿與行為將直接影響政府生態(tài)治理的政策走向與政策效能。［14］西方國家經(jīng)驗亦表明，公眾通過多種途徑積極參與環(huán)境保護與環(huán)境決策既是環(huán)境運動蓬勃發(fā)展的結果，也是政府制度設計的產(chǎn)物。［15］需要肯定的是，在應對周遭發(fā)生的環(huán)境鄰避事件中，一些地方政府已初步作出參與式環(huán)保的主動嘗試，以柔性維穩(wěn)取代了剛性維穩(wěn)，公開相關信息，提供平臺與公眾溝通。民眾則從純粹的反對政府政策轉向政策倡導，尋求與政府理性對話的機會。［16］一些地區(qū)水環(huán)境治理中，政府治理技術層面已由公共議題的特殊性質與有效治理的目標取向引致了“運動式治理”向“制度化治理”、“行政管控”向“參與式治理”的轉變。［17］

本文將要引入的W市“五水共治”案例，其參與式環(huán)保特征較為鮮明，亦已取得階段性效果，地方政府正是在其中發(fā)揮了核心行動者作用，政府部門不再懈怠于環(huán)保，反而舉科層之力推動治水；與此同時，治水相當程度上亦吸引了既往“沉默的大多數(shù)”民眾乃至企業(yè)的參與。地方政府何以“華麗轉身”高調治水？各種社會力量又何以展現(xiàn)相對積極的姿態(tài)投入治水？概言之，政府與社會如何牽手實現(xiàn)參與式環(huán)保的？背后的動力與條件何在？W市“五水共治”彰顯的參與式環(huán)保生長邏輯，值得理論層面認真總結。

二、參與式環(huán)保經(jīng)驗敘事：W市“五水共治”

W市地處浙南沿海，下轄11個縣（市、區(qū)），境內有大小河流1104余條，總長度達5652公里，水域面積達622平方公里。改革開放以來，W市民營企業(yè)蓬勃發(fā)展，地方政府“無為而治”提供了管理支持，或也源于此，助長了產(chǎn)業(yè)“低小散”，并造成驚人的水污染。雖經(jīng)歷年治理，2013年76個市控以上地表水監(jiān)測斷面中，劣V類水斷面31個；全市平原河網(wǎng)以劣V類水質為主，部分河段污染嚴重，已喪失使用功能。⑤2013年10月，W市出臺《關于建設美麗浙南水鄉(xiāng)的實施意見》，啟動“五水共治”，截止2015年底，W市治水投資、創(chuàng)建省級示范生態(tài)河道、新建濱水公園、募集治水捐資等多項指標位均居全省第一，全市基本消除黑臭河，各主要水系水質均有提升，O江和FY江水質穩(wěn)定在三類以上，A江江口渡斷面水質由劣五類提升到三類，市區(qū)平原河網(wǎng)氨氮、總磷、高錳酸鹽平均濃度與2014年分別下降13.5%、15.2%、10.5%，與2013年同期相比分別下降29.7%、30.2%、13.4%。［18］W市實施“五水共治”全省最早，歷經(jīng)三任市委書記，不改治水姿態(tài)，社會力量則在政府帶動下踴躍配合，進而形成參與式環(huán)保，這是W市“五水共治”最值得關注的經(jīng)驗。

（一）政府科層管理：參與式環(huán)保主導力量

依靠分權改革賦予的自主權能，以及嫻熟的政治動員經(jīng)驗，地方政府既可能釀成生態(tài)危機，但也具有快速糾偏的能力，仍應視為地方生態(tài)治理的主導力量：首先，相比中央政府，地方政府在獲取和了解轄區(qū)生態(tài)治理的需求和效用方面更具優(yōu)勢；其次，環(huán)境保護經(jīng)濟學意義上為非排他、非競爭的純公共物品，地方環(huán)保重點由地方政府供給也屬必要；再次，地方政府對所擁有的權力手段、規(guī)模效應、資源優(yōu)勢等非其他社會主體所比擬，以其科層力量主導地方生態(tài)治理是交易費用較低的務實選擇。W市政府推進“五水共治”，正充分發(fā)揮了科層管理政策供給與組織實施的主導作用。

當然，政府科層管理也因其上下信息傳輸障礙與監(jiān)督成本高昂易于失靈，所謂科層制兩難。［19］以環(huán)保領域來說，研究發(fā)現(xiàn)，下級官員往往利用信息優(yōu)勢與非正規(guī)關系網(wǎng)絡，與上級伺機展開序貫博弈，從而使得環(huán)保指標的執(zhí)行大打折扣，［20］通行解釋是，晉升是官員目標函數(shù)的集中體現(xiàn)，現(xiàn)行官員晉升自上而下重點采用了GDP標準，由此就導致官員致力于推動經(jīng)濟增長，以其為進取性職能，指標偏軟的環(huán)保工作則屬于防御性職能，地方政府常以“污染合理”與“不出事”兩種邏輯在場，［21］緣此，官員往往將操縱環(huán)保統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為完成環(huán)保任務的一個捷徑，這成為地方環(huán)境治理失敗的一個根源。［22］

一定時期內，環(huán)境保護確可能與經(jīng)濟增長構成矛盾，降低官員環(huán)境投資意愿，曾有研究發(fā)現(xiàn)，一個中國地市政府環(huán)保投資占當?shù)谿DP的比例每增加0.36%，市委書記升遷機會便會下降8.5%。［23］然而，罔顧環(huán)境代價的單純經(jīng)濟增長終究會達至生態(tài)閾值，并會引發(fā)民眾普遍不滿，造成官方被動；換個角度思考，環(huán)保工作對于地方政府及其主要領導，也具有潛在收益，從而也有可能獲其重視與投入：一是財富效應，地方政府致力于改善生態(tài)，可以優(yōu)化投資環(huán)境，并且更適合投資于房地產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)；二是改革效應，地方政府進行生態(tài)治理無不從產(chǎn)業(yè)轉型升級下工夫，因此可以促進產(chǎn)業(yè)改良和創(chuàng)新，帶來新的經(jīng)濟增長機遇；三是文化效應，地方領導推動環(huán)境治理，可以實現(xiàn)社會效應（上級和公眾的廣泛認同）以及通過離任生態(tài)審計。［23］

再從政府環(huán)境科層管理的效應來說，盡管難于擺脫信息傳輸與監(jiān)督困境，科層管理的優(yōu)勢亦不容否定。制度經(jīng)濟學認為，“就激勵的意義而言，科層制減弱了作為雙方均不受對方控制的正常談判之縮影的侵犯性的態(tài)度傾向?？茖又谱铒@著的優(yōu)勢也許是，在科層制內部可以用強制實施的控制手段比市場更為靈敏，當出現(xiàn)沖突時擁有一種比較有效的解決沖突的機制?！保?4］概括來說，科層制提供了附加的激勵和控制技術，從而可用來應付機會主義，有效聚合成員間意志及行動，減少相互間摩擦阻力。

W市政府實施“五水共治”，其科層管理主導作用和努力體現(xiàn)于：

1.加強制度供給，保障治水工作。

（1）健全四級河長制。河長制由無錫“藍藻事件”后首創(chuàng)，在太湖、滇池治理中均顯示有助于明確治河責任和增進治理合力，W市地方領導積極予以推行，指其為“推進‘五水共治’的龍頭和關鍵”。全市8700名黨政干部被任命為四級河長，對于各自聯(lián)系河道整治負領導與協(xié)調責任。市委領導多次實地檢查、督促和協(xié)調親任河長的XP江治水工作；L區(qū)300多名河長人手一本《河長工作日記》，驅使河長經(jīng)常下河；W市下轄T縣將河長業(yè)績作為干部考核重要依據(jù)。

（2）首創(chuàng)河道警長制。全市三級公安機關一把手帶頭擔任河道警長，對接和協(xié)助河長進行水環(huán)境保護的指導、協(xié)調、監(jiān)督，開展治安巡查，打擊破壞水環(huán)境的違法犯罪行為，處置涉水糾紛、排查水污染隱患。W市河道警長制還建立起市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級聯(lián)動打擊模式，實現(xiàn)多警種、多層級立體打擊。對跨地域、網(wǎng)絡化、形成產(chǎn)業(yè)鏈的涉水犯罪案件以及屬地打擊存在較大阻力的案件，河道警長制采用異地用警、異地羈押、掛牌督辦方式，攻堅克難。

（3）強化責任追究制。出臺《W市河道整治工作責任追究暫行辦法》，明確各類治水主體責任；每月公布各地治水項目進展排名，對落后單位通報約談；組建專項督查組，聯(lián)合市民及媒體明察暗訪；加強部門聯(lián)合執(zhí)法，出動執(zhí)法人員10多萬次，⑥刑拘人數(shù)在全國、全省均排前列；建立質量監(jiān)督制度，把好工程施工、監(jiān)理、驗收等環(huán)節(jié)，并定期開展工程建設質量“飛檢”；發(fā)揮媒體監(jiān)督作用，“電視問政”、“新政聚焦”等時政電視欄目、《W日報》、“W網(wǎng)”等媒體，跟蹤報道“五水共治”。

（4）制定水保護法規(guī)。市政府通過《W市城市藍線管理辦法》，為城市水系管理提供重要依據(jù)。藍線范圍內禁止從事違反城市藍線保護和控制要求的建設活動；擅自填埋和占用城市藍線內水域；影響水系安全的爆破、采石、取土；擅自建設各類排污設施等。市人大利用W市首次取得地方立法權的契機，啟動《W市SX飲用水水源保護條例》立法草擬工作，該法規(guī)通過后將可以為執(zhí)法部門打擊W市“大水缸”SX水庫非法捕撈、投餌垂釣、網(wǎng)箱養(yǎng)殖等行為提供法律保障。

2.系統(tǒng)謀劃治水，倒逼產(chǎn)業(yè)轉型。

（1）產(chǎn)業(yè)整頓，企業(yè)入園，實現(xiàn)水岸同治。2015年底，全市技改投資占工業(yè)性投資比重攀升至70%以上，超額完成國家、省下達的淘汰落后產(chǎn)能任務，建成電鍍園區(qū)12個、制革園區(qū)1個、印染園區(qū)1個，逐步實現(xiàn)“集中生產(chǎn)、集中供熱、集中治污”；與此同時，按照“拆改結合、能拆則拆、能改則改、退岸納管、拆違建綠、退圍還綠”等多種模式，抓好水鄉(xiāng)核心區(qū)河道沿線城中村改造，通過這些努力實現(xiàn)“水岸同治”，保障治水和倒逼產(chǎn)業(yè)轉型。數(shù)據(jù)顯示，近些年拆除、“三改”面積居全省第一；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)煥發(fā)活力，截止2015年7月，市重污染行業(yè)年生產(chǎn)總值較整治前提高42.5%。

（2）管網(wǎng)配套，集中整治，堅持城鄉(xiāng)聯(lián)動。2014年一年即完成396公里城鎮(zhèn)污水配套管網(wǎng)建設，完成率達152%；組織“兩河”整治會戰(zhàn)，省內率先消除垃圾河，整治471條共573公里黑臭河；2015年底，建成24個鎮(zhèn)級污水處理廠、500個濱水公園、24條省級示范生態(tài)河道，各項數(shù)據(jù)均居全省第一；2014年以來啟動農(nóng)村生活污水治理三年行動計劃，完成1101個村生活污水處理設施建設，占年度計劃的119%，完成1756個規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場提升改造，完成率100%。投資9.2億完成40個“水鄉(xiāng)文化提升工程”。

“治河先治岸，治岸先治官”，“環(huán)保執(zhí)法必須長牙齒”，這是各地治水一致教訓。W市政府以上科層舉措，正顯示出相應努力。緣此，“五水共治”也才可能取得實效。2016年初，W市的省“兩會”代表、委員提案中關于河流污染整治極少涉及，前兩年則呼吁較多，從一個側面反映出W市治水成效。［25］2014年群眾對“五水共治”滿意率達80.4%，對“兩河整治”滿意率達81%；公眾對生態(tài)環(huán)境滿意度較上年度提升4.61%，提升幅度8.7%，居全省第一；2015年W市民對一年來水環(huán)境治理成效滿意率達88%；對推進“五水共治”決策的支持率達99.1%。⑦公眾“點贊”提振了地方政府合法性；W市治水投資已超500億元，亦為全省第一，有力拉動了地方經(jīng)濟增長以及改善了投資環(huán)境，獲批全國水生態(tài)文明建設試點，W市在外商人紛紛回歸置業(yè)，生態(tài)旅游和農(nóng)業(yè)項目愈多落戶，地方經(jīng)濟獲得新的發(fā)展機遇，這是W市各級官員從治水中另取得的回報。

（二）社會公眾參與：參與式環(huán)保配合力量

環(huán)保工作千頭萬緒，所需資金龐大，地方政府僅憑自身有限管理資源，未免捉襟見肘，疲于應付，社會力量參與可以在人力、財力等不同層面作出彌補；例如，由于生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和流動性，污染行為被發(fā)現(xiàn)既存在概率低的可能，又存在一定時差，［26］地方政府對于污染行為可謂防不勝防，分散的社會公眾可以充當政府部門監(jiān)控污染的“第三只眼”；社會公眾介入環(huán)保，另可以對管理者秉公行事、嚴明執(zhí)法予以外部監(jiān)督和民意支援；可以揭示特定污染的形成機理，利于“對癥下藥”采取對策；可以對參與者產(chǎn)生教育作用，提高環(huán)保意識及能力；可以安撫公眾情緒，宣泄環(huán)境訴求與不滿，維護環(huán)境權利，正面促進社會穩(wěn)定。宏觀而言，公民環(huán)境參與直接體現(xiàn)一個國家生態(tài)文明的發(fā)展狀況，拓寬公民環(huán)境參與渠道、激發(fā)公民參與熱情是生態(tài)文明建設的核心問題之一。［27］正由于這些方面的意義，2014年新修訂實施的《環(huán)境保護法》首次將“信息公開和公眾參與”單列一章加以規(guī)定。

由于粗過濾器2016年下半年進行過內部檢修，失效可能性較小而且粗過濾器拆檢工程量相對較大，先對細過濾器進行開罐檢查；濾料剩余不到一半，表面的無煙煤基本消失，而且濾料中大量泥土類雜質，基本確定細過濾器失效。

據(jù)統(tǒng)計，過去幾年里中國大規(guī)模群體性騷亂多與環(huán)境維權有關，環(huán)境污染導致的傷害與恐懼，已成為中國社會動蕩的首要因素。［28］究其原因，我國各級政府尚未能將社會方方面面主體都納入到環(huán)境治理中來，缺少社會廣泛參與及支持的政府決策，就有可能遭受局部利益相關者的挑戰(zhàn)，［29］引發(fā)環(huán)境群體事件。地方政府需要“從基層開始把公眾參與機制轉變?yōu)檎呢熑?，需要政府對其治理方針作出調整，包括以更寬容的態(tài)度提前發(fā)布相關信息，并讓公眾在計劃以及沖突解決的早期階段進行介入”。［30］

從W市來說，鼓勵公眾參與“五水共治”，形成參與式環(huán)保，恰恰契合地方政府一貫的追求。鑒于社會自組織力量發(fā)達、民營經(jīng)濟和民間智慧活躍的地方性優(yōu)勢，W市政府向來重視與民間互動，近年來基于財力緊張以及民間呼聲，更是有意識地將民間力量納入城市化建設與公共服務，“五水共治”牽涉廣，難度大，投資多，同樣須如此。決策者為此要求打好民間人士、民企組織、民營資本三張“民”牌，“在強化政府職責的同時，充分發(fā)揮W市‘民資、民力、民辦、民營、民享’的優(yōu)勢，使政府‘有形之手’與市場‘無形之手’共同發(fā)力，形成全民治水的生動局面”。［31］由此造成“五水共治”從議程設置到?jīng)Q策執(zhí)行，均可見各類社會主體參與其中，不但幫助政府堅定了治水決心，而且起到了多方面的配合、支持作用。

1.回應網(wǎng)絡民意，建構治水政策議程。

W市“五水共治”議程設置源于地方主政者的主動作為，亦是對網(wǎng)絡民意善意回應的結果。2012年5月，時任市委C書記調研城市污水處理時說：“不以部門報上來的數(shù)據(jù)為準，要以環(huán)保局長和公用集團董事長帶頭下河游泳作為河水治理好的標準”。C書記并且強調在哪條河道游泳，要由大家說了算。此事報導后，網(wǎng)友就忙著給環(huán)保局長和公用集團董事長找“游泳勝地”，列出一批重污染河道。這一過程加深了決策者治水決心，C書記不久即表態(tài)：“WR塘河（注：橫貫W市區(qū)的水系）現(xiàn)狀令人痛心，塘河成了城市的下水道。塘河的問題，必須在我們這一代人得到治理?！?013年初，有W市在外企業(yè)家微博出錢邀請家鄉(xiāng)環(huán)保局長下河游泳，推動網(wǎng)絡治水民意進一步發(fā)酵。隨后全國“兩會”期間浙江省長李強坦承：“環(huán)境治理距離每條河都能下去游泳的要求，還有較大距離”。習總書記亦予以關注：“現(xiàn)在網(wǎng)民檢驗湖泊水質的標準，是市長敢不敢跳下去游泳”。高層與網(wǎng)絡民意的充分關注，最終推動了2013年底W市乃至浙江全省“五水共治”決策的出臺。

2.鼓勵企業(yè)參與，彌補治水力量不足。

W市“藏富于民”，W市人秉性中家鄉(xiāng)情結又極為看重。W市政府大張旗鼓推進“五水共治”，同時利用各種管道向在外W籍企業(yè)家宣傳鼓動，引發(fā)企業(yè)家紛紛解囊，截止2015年6月，W籍商人為主的各類社會捐資已達6.87億元，對于地方政府“治水”資金起到一定的補充作用。一些企業(yè)非但出錢而且出力，比如D公司自愿拿出88萬元，承諾包治1.3公里的CJ河；S集團向治水基金捐資1000萬元，同時主動承擔S集團XQ舊工業(yè)區(qū)、LQ新工業(yè)區(qū)以及未來S學校周邊河流的清淤、駁坎、美化工作。為鼓勵民資參與治水，W市政府發(fā)行并成功募集“藍海股份”；各縣市區(qū)“治水辦”與銀行資本互利合作，2015年上半年，W全市金融機構共為98個“五水共治”項目提供了約116億元資金。借力民資另包括引入北京B公司等企業(yè)，采用PPP模式開展各縣（市、區(qū)）污水處理、黑臭河治理、污泥資源化等項目的建設與運營。

3.支持民間組織，推進治水自愿治理。

W市行業(yè)協(xié)會數(shù)目眾多，地方政府一直以來通過各種措施扶持其發(fā)展，發(fā)揮其行業(yè)自治以及政府與市場中介的功能。政府與行業(yè)協(xié)會合作同樣可以推進環(huán)境自主治理，以更靈活的方式和更低的成本達到治理目標。這在W市“五水共治”中有鮮明體現(xiàn)。大量自下而上設立、具有更高自主管理能力的行業(yè)協(xié)會領導與規(guī)約企業(yè)，顯著提升了環(huán)境治理績效。［32］近年來，W市環(huán)保組織亦在官方有意識支持下取得快速發(fā)展，在“五水共治”中形成更為直接的志愿治理機制。數(shù)據(jù)顯示，全市組建治水志愿者隊伍800多支，共有3萬多名志愿者，僅在2015年上半年民間組織發(fā)動志愿者治水就超過26萬人次，他們與官方合作，組織巡河，外包河道保潔，舉報違法線索，監(jiān)督工程建設。一些企業(yè)主亦自發(fā)成立環(huán)保協(xié)會參與治水。例如W下轄R市T鎮(zhèn)就成立了企業(yè)主為骨干的鎮(zhèn)環(huán)保協(xié)會，成員達2萬多人，募集資金1500多萬，協(xié)會開展環(huán)保宣傳，組織志愿者游塘河，協(xié)助H村老人協(xié)會清理河道，購置分發(fā)2000個環(huán)衛(wèi)垃圾桶，發(fā)動X村企業(yè)共建污水處理中心。

除了民間環(huán)保組織，村委會、民兵連等傳統(tǒng)治理組織亦在政府統(tǒng)一部署下發(fā)動全民治水。例如W下轄Y市給每條河流配備一名民兵連河長，負責河道養(yǎng)護；建立民兵巡河日制度，發(fā)現(xiàn)問題及時上報；每月召開一次全市專武干部治水會議。如今，Y市十萬民兵大治水已初見成效，在暗溝暗河整治攻堅戰(zhàn)中出動民兵上萬人次。治水需要眾人熱情，亦需要廣聚智慧。為此，W市政府注重相關平臺建設。2014年以來先后舉辦“五水共治”群英會、“五水共治”專家咨詢會、“河長論壇”、“江湖大會”、“金點子征集評選”等活動，征詢各界治水智見；領導成立市“五水共治”技術服務團，該團匯集相關市直部門、W大學、J公司等機構，提供水污染生物監(jiān)測技術、黑臭河道微生物治理和修復技術、雨水利用技術、透水性路面技術等實用技術支持；L區(qū)“五水共治”兩新社會組織公益聯(lián)盟是該區(qū)政府主導設立的民間治水平臺，聘請的“技術顧問”通過實地考察，問診“五水共治”，提交診斷治理參考方案。

三、生成邏輯：參與式環(huán)保何以運轉？

求解嚴峻、深刻的環(huán)境問題，傳統(tǒng)環(huán)境管理常顯低效，其根由學者總結為：一是發(fā)展主義意識形態(tài)與“次生焦慮”。改革開放以來，我國政府部門抱持發(fā)展主義意識形態(tài)，接續(xù)近代以來怕落后、求速成的“次生焦慮”心理狀態(tài)。［33］各級政府紛紛以招商引資為第一要務，并依靠GDP導向的考核體系將各級官員晉升利益鎖定于經(jīng)濟發(fā)展目標，驅使官員不惜犧牲環(huán)境圖謀增長。二是環(huán)境管理體制不順。環(huán)保部門隸屬于地方政府，在地方發(fā)展大局支配下，各種象征性、選擇性、替換性和附加性環(huán)保“土政策”大行其道，［34］除此之外，環(huán)境管理事項又分散于其他部門，呈現(xiàn)“九龍治水”，進一步耗散了環(huán)保治理力量。三是尋租與異化行為。基層環(huán)保部門處于政府食物鏈低端，又較不受重視，所能分得的人財物資源嚴重不足，易于造成環(huán)保執(zhí)法行為的尋租和異化，乃至權錢交易、以罰代管、養(yǎng)魚執(zhí)法成為常態(tài)，對此，中央政府也會不定期開展專項檢查等動員型管理加以矯治，然其要求大密度資源與注意力投入，難于持久，并會削弱常規(guī)管理，執(zhí)行結果容易走偏。四是公眾對于環(huán)保參與不足，尤其使得政府環(huán)保工作常常陷入孤立無援狀態(tài)。而這一方面源于環(huán)境損益具有分散性特點，現(xiàn)實條件下個人利益又大多未經(jīng)組織，從而使得理性個人在環(huán)境事務中往往選擇“搭便車”；［35］另一方面，關于公眾參與的法律規(guī)定模糊?！稇椃ā贰ⅰ董h(huán)保法》較長時間內缺失公眾參與環(huán)境治理的地位、途徑、方式及其保障的規(guī)定。［36］

2014年新《環(huán)保法》修訂通過，被評史上最嚴環(huán)境立法，而且專門對于公眾參與作出規(guī)定，明確公民的環(huán)境知情權、參與權和監(jiān)督權，環(huán)保部《關于推進環(huán)境保護公眾參與的指導意見》以及作為新環(huán)保法實施細則的《環(huán)境保護公眾參與辦法》此后相繼配套出臺，進一步細化公眾參與的內容及要求；報道稱，旨在理順權責的環(huán)保部“大部制”改革建議已經(jīng)接受中央政府咨詢。［37］所有這些，使得新時期地方參與式環(huán)保具有了不同于往常的政策與制度氛圍。

2012-2013年W市GDP排名全省墊底。W市主政者決計以治水為突破口，推動經(jīng)濟轉型升級，［32］為此要求將“浙南美麗水鄉(xiāng)”建設考核結果與領導政績、部門業(yè)績相掛鉤。考績部門隨后明確，“五水共治”占各地總考績分值的6%，單項分值最大。如此，治水既呼應了頂層政策轉向，又關系到W市地方主政者的政績利益，同時也將各級下屬官員晉升利益捆綁在一起。地方政府各級官員重視治水有了不一樣的內驅力，在此情形下，與以往動員式環(huán)保有所不同，治水長效性更有保障：一是權責得以厘清，在省里統(tǒng)一部署下，W市將各級“治水辦”掛靠水利部門，由其統(tǒng)一調配管理各部門治水；二是制度化建設受到重視，即如前述，地方政府引入河長制和創(chuàng)新河道警察制，加強了責任追究制度和相關地方立法；三是堅持了水岸同治、城鄉(xiāng)聯(lián)動的系統(tǒng)性思路。

再從公眾來說，賦予環(huán)保更多意義、投身治水也有了更充分的動力和條件。利益相關者（Stake-holder）分析揭示，公民參與的動力來自于與利益關聯(lián)的程度、自身的行動能力和占有社會資源的狀況；［38］參與行為還受到公眾結社狀況的影響，民間自治組織的發(fā)展有益于培育社會資本，聚合個體利益與行動。所有這些公民參與的有利條件，W市當前已一一具備。各種環(huán)境危害尤其水污染已趨近公眾身心極限，成為攸關各階層切身利益的公共議題，環(huán)境治理連年占據(jù)市民關注的“十大民生問題”突出位置（圖1）；公眾受教育水平大大提高，教育人口占了全省1/5，居民收入2015年超過全國平均水平近四成，這極有助于提升市民環(huán)保參與意愿及素質；W市民間結社與社會資本狀況較之其他地區(qū)更為優(yōu)良，社會組織與場經(jīng)濟同步，形成了領域廣泛、門類齊全、大小各異、上下結合的社會組織發(fā)展體系。首先是民間商會的發(fā)展，W市政府不斷賦權于商會，商會則持續(xù)提高自主治理能力，從而形成政府與商會的良性互動，［39］在政府支持下，全國262個地級以上城市成立W市商會，塑造了W市人強大的社會資本，不但成為其闖天下的“本錢”，也對于組織W籍商人反哺家鄉(xiāng)、支持“五水共治”起到了紐帶作用；其次則是近年來各種社會組織包括環(huán)保組織的發(fā)展，2012年10月，W市政府出臺《關于加快推進W市社會組織培育發(fā)展的意見》“1+7”系列文件，將公益慈善類、社會福利類、社會服務類和基層社區(qū)社會組織登記成立資金“門檻”降為零，2014年初，W市推出全國社會組織建設創(chuàng)新示范區(qū)建設，試行直接登記，使得W市社會組織突飛猛進涌現(xiàn)，2015年下半年全市登記社會組織已達到7726家。新增長的社會組織大都是城鄉(xiāng)基層類、公益慈善類的社區(qū)社會組織，并且多數(shù)具備購買政府服務的能力及強烈意愿，［40］從而在“五水共治”中對于政府部門起到了重要配合作用，表現(xiàn)出在開展宣傳教育、河道保潔、學術支撐、建言獻策、募集資金、微治水公益創(chuàng)投、第三方監(jiān)督和評估等方面相比政府更大的優(yōu)勢。［41］

W市開放、活躍的輿論環(huán)境亦為公眾參與環(huán)境事務提供了重要便利。《W市互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告（2012年度）》即已顯示，W市上網(wǎng)用戶總人數(shù)達594萬人，互聯(lián)網(wǎng)普及率達到65.13%。2014年度浙江最受歡迎網(wǎng)站名列第三的“W網(wǎng)”、以及人稱“第二信訪局”的“703”網(wǎng)站，網(wǎng)民趨之如騖，參與熱點問題討論，瀏覽海量民生信息，曝光熱點事件，中山大學發(fā)布的國內第一份中國網(wǎng)民性格研究報告在67個城市中評價W市網(wǎng)民“最公共參與”、“最嚴肅”（指的是網(wǎng)民對于法治、時政、經(jīng)濟等三類“硬新聞”的關注度）。［42］市級4家報紙、4個電視頻道與有關單位合辦的專欄、專版亦形式多樣，討論熱烈，涵蓋市民生活各個方面，涌現(xiàn)“電視問政”、“政情民意中間站”等品牌節(jié)目。如此輿論條件下，“五水共治”亦是很長時間內各地方媒體互動板塊與欄目繞不開的中心話題之一，公眾對于環(huán)境事務“說長道短”的“議論政治”非但促成治水議程設置，而且貢獻了諸多民間智見，亦加強了彼此治水認同與行為合力。

圖1　2005-2015環(huán)境問題列W市民最關注的十大問題排名變動情況

參與式環(huán)保作為一種合作型環(huán)境管理，并不意味著將政府和各種社會力量放在一起，環(huán)境可持續(xù)性就能順利實現(xiàn)，［43］還須重視政府部門究竟如何吸納公眾、社會組織乃至企業(yè)部門投身環(huán)保。實際上，“政府與社會的合作互動往往不會自然而然地發(fā)生，決定雙方能否合作的因素除了政府與社會的自主性，還在于政府面對社會的策略選擇，以及雙方在互動中的復雜機制設計”。［44］吸引公眾參與絕非一時興起，“公共管理者和政策規(guī)劃者需要選擇在什么時候、在多大頻率上、以什么方式、以及在多大程度上接納公民的參與”，［45］舍此，參與要么淪為形式，乃至地方領導標榜“開明”的“作秀”行為；要么參與混亂無序，本身即成為問題。

W市政府為吸引社會力量投入“五水共治”，不僅采用了各種展現(xiàn)創(chuàng)新與進取精神的策略安排，甚或體現(xiàn)出“混合性治理”的整體性邏輯。所謂混合性治理，亦即在多元治理主體格局下，各主體在同一個領域通過競爭與合作共同存在，并且這種共同存在能有效提高治理績效，因此，混合治理認為各種主體在實踐中不可能明確劃清各自治理領域的界限，在很多時候，各主體在同一個領域、同一個項目上，是共同存在甚至是相互競爭的關系，政府對社會組織的扶持與發(fā)展即體現(xiàn)出這一追求，［46］W市政府不僅通過用地、項目、稅收、場所等方面優(yōu)惠措施支持公益性社會組織發(fā)展，而且力推“第五張清單”改革，促使政府向社會組織轉移職能，在“五水共治”中，政府就作出了向社會購買服務的諸多嘗試，例如W下轄C縣“壹加壹”社區(qū)服務中心與該縣J鎮(zhèn)簽署協(xié)議，接手該鎮(zhèn)4個社區(qū)范圍共長113公里河道保潔、巡視和清潔教育工作；委托“綠色水網(wǎng)”組織開展“小魚治水”公益行動，委托綠文化環(huán)保組織開展環(huán)保宣講活動等。為利用民間資本治水，通過市場行為與金融機構合作引入金融“活水”，以及靈活選擇PPP方式發(fā)動企業(yè)助力治水，以Y市F鎮(zhèn)H溪治水工程為例，該項目采用半公益半市場的治水模式，首先由民間捐資主導治理工程，在公益基礎上，允許民間投資部分利用因整治而得以開發(fā)的資源進行營利。

正如環(huán)保部副部長潘岳早前已強調：“中國環(huán)保事業(yè)的推進需要媒體、NGO組織、民眾、專家等各方力量的加入?！保?7］W市“五水共治”體現(xiàn)的參與式環(huán)保，對此給予了生動詮釋，其各項舉措均有啟發(fā)意義。

注釋：

①政策文本層面具體指治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水這五項，以治污水為主。

②參見蔡守秋：《從環(huán)境權到國家環(huán)境保護義務和環(huán)境公益訴訟》，《現(xiàn)代法學》2013年第6期；呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，《法商研究》2008年第6期；王燦發(fā)、程多威：《<新環(huán)境保護法>下環(huán)境公益訴訟面臨的困境及其破解》，《法律適用》2014年第8期；別濤：《環(huán)境公益訴訟立法的新起點——<民訴法>修改之評析與<環(huán)保法>修改之建議》，《法學評論》2013年第1期；朱謙：《公眾環(huán)境行政參與的現(xiàn)實困境及其出路》，《上海交通大學學報》2012年第1期，等等。

③參見景軍：《認知與自覺：一個西北鄉(xiāng)村的環(huán)境抗爭》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》2009年第4期；張玉林：《政經(jīng)一體化開發(fā)機制與中國農(nóng)村的環(huán)境沖突》，《探索與爭鳴》2006年第5期；朱春奎、沈萍：《行動者、資源與行動策略：怒江水電開發(fā)的政策網(wǎng)絡分析》，《公共行政評論》2010年第4期；郭巍青、陳曉運：《風險社會的環(huán)境異議》，《公共行政評論》2011年第1期。

④參見馬曉明：《三方博棄與環(huán)境制度》，北京大學博士學位論文，2003年。

⑤參見溫州市環(huán)保局網(wǎng)站《溫州環(huán)境狀況公報（2013）年》。

⑥此處及下文數(shù)據(jù)，除特別說明外，均引自《溫州日報》相關報道。

⑦根據(jù)溫州市統(tǒng)計局2014年和2015年“‘五水共治’工作群眾滿意度調查”結果。

［1］楊立華，張云.環(huán)境管理的范式變遷：管理、參與式管理到治理［J］.公共行政評論，2013（06）.

［2］周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究［J］.經(jīng)濟研究，2007（07）.

［3］陶然等.經(jīng)濟增長能夠帶來晉升嗎？——對晉升錦標競賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級實證重估［J］.管理世界，2010（12）.

［4］張慧卿，金麗馥.蘇南參與式環(huán)境治理：必要性、經(jīng)驗及啟示［J］.學海，2014（05）.

［5］肖建華.參與式治理視角下地方政府環(huán)境管理創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2012（05）.

［6］王勇.從“指標下壓”到“利益協(xié)調”：大氣治污的公共環(huán)境管理檢討與模式轉換［J］.政治學研究，2014（02）.

［7］林卡，易龍飛.參與與賦權：環(huán)境治理的地方創(chuàng)新［J］.探索與爭鳴，2014（11）.

［8］馮仕政.沉默的大多數(shù):差序格局與環(huán)境抗爭［J］.中國人民大學學報，2007（01）.

［9］鄺嫦娥等.長株潭城市群公眾參與環(huán)保行為的實證研究［J］.湖南科技大學學報，2013（02）.

［10］鐘茂初，閆文娟.企業(yè)行為因應生態(tài)環(huán)境責任的研究述評與理論歸納［J］.經(jīng)濟體制改革，2011（03）.

［11］任丙強.生態(tài)文明建設視角下的環(huán)境治理：問題、挑戰(zhàn)與對策［J］.政治學研究，2013（05）.

［12］謝菊，劉磊.環(huán)境治理中社會組織參與的現(xiàn)狀與對策［J］.環(huán)境保護，2013（23）.

［13］朱德米.公共協(xié)商與公民參與——寧波市J區(qū)城市管理中協(xié)商式公民參與的經(jīng)驗研究［J］.政治學研究，2008（01）.

［14］金太軍，沈承誠.政府生態(tài)治理、地方政府核心行動者與政治錦標賽［J］.南京社會科學，2012（06）.

［15］樓蘇萍.西方國家公眾參與環(huán)境治理的途徑與機制［J］.學術論壇，2012（03）.

［16］張緊跟.從抗爭性沖突到參與式治理：廣州垃圾處理的新趨向［J］.中山大學學報，2014（04）.

［17］黃俊堯.作為政府治理技術的“吸納型參與”——“五水共治”中的民意表達機制分析［J］.甘肅行政學院學報，2015（05）.

［18］徐明.“五水共治”的溫州速度［N］.浙江日報，2015-12-18（22）.

［19］［美］蓋瑞·J·米勒.管理困境——科層的政治經(jīng)濟學［M］.王勇譯，上海：上海人民出版社，2002:49.

［20］周雪光，練宏.政府內部上下級部門間談判的一個分析模型——以環(huán)境政策實施為例［J］.中國社會科學，2011（05）.

［21］張金俊.轉型期國家與農(nóng)民關系的一項社會學考察［J］.西南民族大學學報，2012（09）.

［22］冉冉.“壓力型體制”下的政治激勵與地方環(huán)境治理［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2013（03）.

［23］張勁松.去中心化：政府生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化［J］.甘肅社會科學，2016（1）:12-17.

［24］［美］奧利弗·E·威廉姆森.反托拉斯經(jīng)濟學［M］.張群群，黃濤譯，北京：經(jīng)濟科學出版社，1999:29-30.

［25］提交通建設的多了喊河流治污的少了［N］.溫州日報，2016-1-27（1）.

［26］金太軍，唐玉青.區(qū)域生態(tài)府際合作治理困境及其消解［J］.南京師大學報，2011（05）.

［27］秦鐵錚.新型城鎮(zhèn)化背景下我國環(huán)境公共參與的制度理性選擇［J］.北京交通大學學報，2014（04）.

［28］劉鑒強.環(huán)境維權引發(fā)中國動蕩［EB/OL］.［2013-01-04］http://www.ftchinese.com/story/001048280.

［29］張勁松.鄰避型環(huán)境群體性事件的政府治理［J］.理論探討，2014（05）.

［30］［美］埃里森·莫爾、阿德里亞·沃爾.中國環(huán)保公眾參與中的法律倡導［J］.國外理論動態(tài)，2009（05）.

［31］陳一新.以治水推動經(jīng)濟轉型升級［N］.溫州日報，2015-11-17（1）.

［32］周瑩，江華，張建民.行業(yè)協(xié)會實施自愿性環(huán)境治理：溫州案例研究［J］.中國行政管理，2015（03）.

［33］陳阿江.太湖流域水污染的社會解讀.北京：中國社會科學出版社，2009:10-16.

［34］耿言虎，陳濤.環(huán)保“土政策”：環(huán)境法失靈的一個解釋［J］.河海大學學報，2013（01）.

［35］吳衛(wèi)星.論環(huán)境規(guī)制中的結構性失衡——對中國環(huán)境規(guī)制失靈的一種理論解釋［J］.南京大學學報，2013（2）:49-57.

［36］易波，張莉莉.論地方環(huán)境治理的政府失靈及其矯正：環(huán)境公平的視角［J］.法學雜志，2011（09）.

［37］章軻.環(huán)?！按蟛恐啤痹O想與爭議：三個“統(tǒng)管”部門［EB/ OL］.［2015-06-17］http://money.163.com/15/0617/02/ AS9DBQKC00253B0H.htm l.

［38］朱德米.回顧公民參與研究［J］.同濟大學學報，2009（06）.

［39］江華，郁建興.民間商會參與地方治理——溫州個案研究［J］.陰山學刊，2011（03）.

［40］薛無暇等.從財政經(jīng)費視角研究政府購買社會組織服務——基于溫州市社會組織參與政府購買服務的能力及意愿的調查［J］.經(jīng)濟研究參考，2013（29）.

［41］蔡建旺.讓公眾更好參與“五水共治”［N］.浙江日報，2015-06-26（14）.

［42］胡超然，王佩詩.國內首個城市網(wǎng)民性格研究報告發(fā)布W市網(wǎng)民“最嚴肅”“最休閑”，你認同嗎？［N］.溫州商報，2015-07-03（5）.

［43］朱德米.合作型環(huán)境管理的知識圖景［J］.同濟大學學報，2012（04）.

［44］汪錦軍.合作治理的構建：政府與社會良性互動的生成機制［J］.政治學研究，2015（04）.

［45］［美］約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與［M］.孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學出版社，2010:7.

［46］汪錦軍，張長東.混合治理構建中的政策依賴與政策限度——基于溫州社會組織發(fā)展的政策創(chuàng)新分析［J］.浙江學刊，2013（06）.

［47］《循環(huán)經(jīng)濟法》今年可能出臺［EB/OL］.［2015-05-20］http://www.chinacourt.org/article/detail/2005/05/id/163252.shtml.

責任編輯：曹麗娟

F205

A

1008-6323（2016）05-0009-07

王勇，溫州大學法政學院副教授、副院長。

2016-08-28

國家社科基金項目“流域水分配和治理中的地方政府協(xié)同機制研究”（13CZZ054）、溫州市哲學社會科學重點研究基地課題““溫州參與式環(huán)保實踐經(jīng)驗與理論思考：以‘五水共治’為例”（15jd09）。