執(zhí)行信訪問題的溯源與解困

儲珊珊

宜興市城北小學 江蘇宜興 214200

執(zhí)行信訪問題的溯源與解困

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執(zhí)行信訪因何而產生，理論界的認識與實踐中的客觀原因還存在一定的偏差。實際上，執(zhí)行人員素質低、執(zhí)行亂并不是當前執(zhí)行信訪多發(fā)的原因，真正的原因在于執(zhí)行案件是涉及當事人利益的最后司法閘門，是社會矛盾的堆集地。為了減少執(zhí)行信訪的數量，應當建立案件甄別與剔除制度，合理保障當事人的信訪權利。

執(zhí)行信訪；舉證責任；案件甄別與剔除

當前，執(zhí)行信訪案件數量的激增已經成為我國民事執(zhí)行工作的突出問題，這一現象影響了正常的執(zhí)行工作秩序，影響了司法公信力，也影響了社會的和諧和穩(wěn)定。

一、關于執(zhí)行信訪原因的質疑

（一）關于執(zhí)行人員素質低的爭點

執(zhí)行人員素質低是在法院改革的特定時間段內出現的問題。當是時也，由于沒有法官資格的法院工作人員不能再審判庭任職，許多人就被安置到執(zhí)行庭等綜合業(yè)務部門，似的執(zhí)行人員成為當時法院工作人員中法律素養(yǎng)相對薄弱的一部分。但由于執(zhí)行工作中同樣需要大量法律知識，工作崗位對法律素養(yǎng)的要求及執(zhí)行人員法律素養(yǎng)的不足之間存在著矛盾，使我國法院的執(zhí)行工作一直難以達到社會和民眾的要求，這也是許多學者一提起執(zhí)行就認為我們法院的執(zhí)行人員素質低下的原因。

馬克思主義哲學教育我們要用發(fā)展的眼光看問題，事物不是一成不變的，而是處在不斷發(fā)展變化中的。自從國家開展公務員改革來，法院新招入的法官基本上都至少具備了本科以上的學歷，這些新鮮血液許多都被安排進入了執(zhí)行局，為我們法院的執(zhí)行隊伍學歷、素質的提高起到了良好的作用。這些高學歷、高素質的人才在執(zhí)行工作、執(zhí)行調研、執(zhí)行信訪等工作中都發(fā)揮了良好的作用。另外，執(zhí)行局的老同志們也積極學習，豐富、充實自己的知識底蘊，提高自身的素養(yǎng)，許多同志通過在職教育，取得了本科甚至碩士學位，執(zhí)行人員的素質得到了大幅度的提升?？梢哉f，經過多年的改革和發(fā)展，執(zhí)行人員素質低這一說法已經可以作為老黃歷塵封在法院改革的記憶中了。

（二）關于執(zhí)行亂

許多學者仍舊堅持這樣的觀點：即之所以執(zhí)行信訪壓力如此巨大，是因為“執(zhí)行亂”，該執(zhí)行的不執(zhí)行，能執(zhí)行到的標的不發(fā)給申請執(zhí)行人，拍賣過程中存在許多問題遣返當事人的權利，導致當事人冤苦無訴，不得已通過信訪方式以求解決問題。根據筆者自身工作所見，這只是象牙塔中的學者們“以古度今，想當然耳”。2015年，LW市中級人民法院共接待當事人來訪、電話來訪共159人次，涉及案件50余件。其中，當事人反映的情況中，由于申請執(zhí)行人無法提供被執(zhí)行財產線索導致無法執(zhí)行的，共19件，73人次；由于當事人不服執(zhí)行依據（包括判決書、裁定書、仲裁裁決書、公證債權文書等）而認為執(zhí)行有問題，希望阻卻執(zhí)行的，共9件，14人次；由于裁判文書內容不具體，導致無法執(zhí)行的，共12件，65人次；被執(zhí)行人無理取鬧，拒不執(zhí)行法院生效裁判文書的，共1件，5人次；基層法院執(zhí)行行為確實存在瑕疵的，共1件，2人次。管中窺豹，可見一斑。以上數據顯示，與執(zhí)行信訪數量居高不下形成鮮明對比的，是法院低執(zhí)行瑕疵的案件數量。案件執(zhí)行既無瑕疵，何來執(zhí)行亂之說。

二、執(zhí)行信訪多發(fā)的實踐原因

（一）執(zhí)行案件涉及當事人的切實權利，是社會矛盾的積壓地和泄洪閘

法院的審判執(zhí)行工作目標是解決社會矛盾，定分止爭。但是從當事人角度來說，單純的一份勝訴判決書，只不過是一張寫著自身權利的紙，如果其中記載的權利得不到落實，那對當事人來說毫無意義。如何將紙面上的權利落實下來，能落實到少，才是當事人最關注的問題。如果生效的法律文書無法得到執(zhí)行，而審判程序又已經走完，社會矛盾就會在執(zhí)行環(huán)節(jié)堆積，成為當事人爭取自身權利的最后陣地，沖突就難以避免。社會矛盾可能在許多環(huán)節(jié)產生，有些糾紛在日常生活中產生，可以通過自力救濟或者訴訟來解決；訴訟中出現的矛盾，可以通過上訴、再審來解決；而社會矛盾一路積累下來，堆積在了執(zhí)行環(huán)節(jié)，成為了社會矛盾的積壓地和泄洪閘，一旦執(zhí)行不到位，被積壓的社會矛盾就會在執(zhí)行環(huán)節(jié)爆發(fā)。

（二）過分強調申請執(zhí)行人的舉證責任

目前許多法院在民事執(zhí)行工作中過分依賴申請人的舉證，即在執(zhí)行過程中，法院責令申請執(zhí)行人提供被執(zhí)行人的財產線索以及有履行義務的能力等，若申請執(zhí)行人舉不出足夠的證據，法院就可以以被執(zhí)行無履行能力的事由中止執(zhí)行或終結執(zhí)行。然而目前中國當事人的文化水準、律師代理的適用率、律師取證的具體條件、我國目前文檔管理制度以及共用資訊的社會開放裝抗，都會對當事人的舉證能力形成制約。①法院之所以在執(zhí)行中過分強調申請執(zhí)行人的舉證責任，是受到了審判方式改革的影響，即法官應當中立的審判案件，訴訟模式也由職權模式逐漸向對抗主義靠攏。但是執(zhí)行工作與審判工作不同，審判工作是純司法為，要求中立、消極，而執(zhí)行工作從性質上講是行政工作，具有確定性、主動性、命令性、強制性特點。②執(zhí)行員需要積極主動的去尋找被執(zhí)行人的財產。過分強調申請執(zhí)行人的舉證責任，會損害申請人的利益，造成法院執(zhí)行人員不作為的看法，使矛盾和對立情緒轉移到法院頭上，造成上訪甚至越級上訪，影響社會的和諧穩(wěn)定。

（三）當事人法律觀念的增強和其自身法律素質的不足存在矛盾

隨著時代的發(fā)展進步，公民的法律意識不斷覺醒，法律觀念不斷增強，人們越來越重視運用法律手段維護自身的合法權益。但與之相對的，是公民整體仍舊相對低下的法律素養(yǎng)，不僅僅體現在法律知識的欠缺，更缺乏的事對法律的信服和信仰。對部分執(zhí)行當事人來說，如果法律的規(guī)定對其有利，就加以引用；如果法律規(guī)定對其不利，就通過信訪對法院施加壓力。在許多申請執(zhí)行人看來，只要執(zhí)行不到位，無論是因為當事人無財產，還是查不到財產，都是因為法院的不作為，都是執(zhí)行法官在故意偏袒被執(zhí)行人；有時法官為其講解無財產可供執(zhí)行的法律規(guī)定，申請執(zhí)行人會想當然的認為執(zhí)行法官收受了被執(zhí)行人的賄賂從而為其說話。一方面，當事人積極運用法律手段維護自身權利；另一方面，當事人又不認可對自身不利的法律規(guī)定。這種不斷增強的法律意識和仍舊低下的法律素質之間存在的矛盾，使許多當事人更傾向于在法律程序中通過非法律渠道需求問題的解決之道，這就造成了信訪的泛濫。

（四）被執(zhí)行人社會信用的缺失

市場經濟是一種信用經濟，我國的社會主義市場經濟體制剛剛建立，人們的觀念還處在從計劃經濟向市場經濟的過度時期，小農觀念仍然十分嚴重，人們更多的考慮的是自己的利益，而不是對等的利益，更多的是考慮的收益，而不是考慮的風險。市場經濟中，風險和收益是并存的，而且二者之間是正比關系，高收益往往也意味著高風險。小農經濟思想中重大的特征就是風險意識淡薄，并不是說這些人并不害怕風險，而是總是輕信為自己會遇到這樣的風險，總是抱著一種只占便宜不想吃虧的想法。根據馬克思主義關于社會意識要相對落后于社會經濟發(fā)展的基本原理, 市場經濟道德觀念的完全確立還要一個過程, 因而這在今后一定時期內肯定還會成為執(zhí)行難的一個很重要的原因。③

三、完善執(zhí)行信訪機制的模式設想

（一）保障執(zhí)行信訪當事人的合法信訪權利

我國設立執(zhí)行信訪制度的初衷就是保障當事人的合法權利，雖然在信訪工作中出現了個別當事人濫用信訪權利、無理鬧訪的情況，但是我們決不能因噎廢食，要堅定不移的發(fā)展、保障執(zhí)行信訪當事人的合法信訪權利。信訪機制在國家與公民之間、國家內部之間構成了一種解決問題的機制。這一點是從新房制度的目標上來看的，它的終極目標是解決問題，只要出現社會問題，新房就可以出面解決。④首先，保障執(zhí)行信訪當事人的合法信訪權利是保障公民合法權益的客觀需要。在現階段，我們還沒有做到所有執(zhí)行案件都無瑕疵的程度，在執(zhí)行工作中時而也會發(fā)生侵犯當事人合法權益的行為或者是司法不作為的情況，為了保障公民的合法權益，拓寬公民維權的途徑，在今后相當長的一段時期我們都要保障公民的合法信訪權利。第二，保障公民的信訪權利是對公權力進行制約、防止公權力濫用的有效手段。公民通過信訪手段，可以將法院執(zhí)行工作中的不法行為反應給相關部門領導，由法院領導進行監(jiān)察，防止司法公權力的濫用和恣意。第三，保障公民的信訪權利是我國社會主義國家性質的客觀要求。我國是人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，我們的司法工作奉行“黨的事業(yè)至上，人民利益至上，憲法法律至上”的原則，人民的權益是我們工作的出發(fā)點和落腳點。我們作為社會主義國家的司法工作人員，必須在自己的陣地上為保障人民利益、拓寬人民維權途徑做出自己的努力。

（二）建立執(zhí)行信訪案件甄別和剔除標準

建立執(zhí)行信訪案件甄別和剔除制度，主要是針對無理信訪與非正常信訪而言的。所謂無理信訪，是指信訪事件經處理，確實證明執(zhí)行過程沒有瑕疵的，當事人仍然以上訪為要挾企圖獲取非法利益的。所謂非正常信訪，是指在上訪過程中違反信訪條例等國家相關法律規(guī)定，通過不正常手段和渠道的信訪行為，例如信訪事件已經受理或者正在辦理的，信訪人不聽告知故意在規(guī)定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的行為；信訪事件經信訪部門處理完結，信訪人不服，未按信訪條例規(guī)定申請復查、復核，而繼續(xù)重訪、纏訪的；信訪人對正在辦理或已辦理終結的信訪事件鬧訪、纏訪的。⑤無理信訪和非正常信訪的存在，對執(zhí)行法院造成了巨大壓力，基于信訪案件一票否決制的壓力，基于“花錢買穩(wěn)定”的觀念，許多執(zhí)行法院和信訪部門不得已選擇妥協，甚至以明顯違反法律規(guī)定的方式進行“個案處理”，以達到息訪的結果。目前，最高人民法院對于網絡交辦的執(zhí)行信訪案件按照“重復登記、非本轄區(qū)、非執(zhí)行信訪案件、差誤此案、無理信訪、已化解”等六種不同情形進行甄別剔除，但其具體的標準并未向地方法院公布，信訪案件的班里缺乏統(tǒng)一的規(guī)則指引。因此，各省高級法院應當先根據本省的實際情況建立執(zhí)行信訪案件甄別和剔除制度，明確甄別和剔除的標準，使執(zhí)行信訪制度回歸權利救濟的本意。

（三）建立執(zhí)行信訪案件的終結退出機制

關于人民法院的涉訴信訪案件如何終結，最高人民法早已制定了《人民法院涉訴信訪案件終結辦法》，規(guī)定了不服各級人民法院做出的裁判而提出申訴或申請再審的案件如何終結。從該辦法的規(guī)定來看，主要是針對的審判程序，即經過上級法院再審或審查得出結論的可以終結。但是執(zhí)行案件和一般的民事、刑事信訪案件相比，處理程序上有很大的不同：有些是就執(zhí)行力度不夠而進行申訴，有些是對法院的執(zhí)行異議、復議進行申訴，有些是對追加、變更被執(zhí)行人進行申訴，有些是不滿執(zhí)行依據進行的申訴，有些是對法院不執(zhí)行仲裁裁決、公證債權文書的裁定的申訴，但從信訪主體來看，就有申請執(zhí)行人申訴、被執(zhí)行人申訴和案外人申訴等等。在處理程序方面，最高人民法院立案審查的執(zhí)行案件，有一大部分屬執(zhí)行信訪案件，如何處理最高人民法院審查處理與最高人民法院終結認定之間的關系，目前還存在爭議。因此，執(zhí)行信訪案件的問題更為復雜，形式也更加多樣，《人民法院涉訴信訪案件終結辦法》僅能適用于涉審判信訪案件的終結，對于執(zhí)行信訪案件的終結難以直接適用。如何針對執(zhí)行信訪案件的特殊性制定專門的退出機制，是今后法院執(zhí)行改革的重要任務之一。對于已經認定終結的無理執(zhí)行信訪案件，如當事人繼續(xù)信訪，上級法院不應當受理，此類案件也不應納入通報或考核的范圍。

注釋

①參見王洪沛、叢艷：“執(zhí)行信訪產生的原因及對策探討”，載《政法論叢》2002年第5期，第37頁。

②參見孫小虹：《客服執(zhí)行難是社會系統(tǒng)工程》，載《人民日報》1999年3月10日，第10版。

③參見王洪沛、叢艷：“執(zhí)行信訪產生的原因及對策探討”，載《政法論叢》2002年第5期，第36頁。

④參見田文利：《信訪制度的性質、功能、結構及原則的承接性研究》，載《行政法學研究》，2011年第1期，第59頁。

⑤參見王進忠：《解讀非正常上訪（上）》，載《遼寧警專學報》，2009年3月第2期。

儲珊珊（1988—），女，漢族，江蘇無錫人，宜興市城北小學教師。