直省商政統(tǒng)籌與清末外官制改革

曲霞

摘要：清延對于直省商政的統(tǒng)籌，始于1907年頒布的直省官制通則。其通過設(shè)置勸業(yè)道統(tǒng)籌農(nóng)工商各業(yè)，藉以實現(xiàn)“集權(quán)”之目的，恰是清末官制改革試圖改變內(nèi)外相維格局、轉(zhuǎn)為上下有序、提高行政效率的重要內(nèi)容之一。由于改制前各省主管商政的商務(wù)局同時兼具生產(chǎn)與行政雙重屬性，無法完全歸并于勸業(yè)道，導(dǎo)致清延集權(quán)的舉措未能按照預(yù)設(shè)安排施行。這一曲折不僅反映了改革目標與結(jié)果的差距，也表明制度移植不能脫離國情。

關(guān)鍵詞：清末新政外官制改革勸業(yè)道直省商政商務(wù)局

清末為仿行憲政而進行的內(nèi)外官制改革，使得商政局面耳目一新。1906年商部改組為農(nóng)工商部，1907年外官制改革，各省新增勸業(yè)道實行分科治事，統(tǒng)籌農(nóng)工商各業(yè)，形成與農(nóng)工商部相隸屬的實業(yè)行政總匯。惟因清末新政期間，內(nèi)外官制改革并不同步。相對于部院，外官制改革猶顯滯后，改制前主管一省商政的商務(wù)局，亦兼具生產(chǎn)和行政的雙重屬性，因之難以構(gòu)建上下貫注的實業(yè)行政體制。清廷理想和現(xiàn)實之間的差距，致使各省商政機構(gòu)交叉重疊，權(quán)責愈加模糊不清。

既往學(xué)術(shù)界關(guān)于清末外官制改革的著述，已注意到設(shè)置勸業(yè)道與各類商政局所的關(guān)系。關(guān)曉紅教授指出，勸業(yè)道的設(shè)置，由于涉及各類實業(yè)與商政類局所較多，難度較大。王鴻志梳理了勸業(yè)道設(shè)立前后直省的商政體制，得出“由于新式人才匱乏，許多勸業(yè)道由商務(wù)局總、會辦擔任”的結(jié)論。還有不少研究成果集中于省級行政機構(gòu)改革和國家機器職能擴展方面。然而，迄今未見有對勸業(yè)道與商務(wù)局關(guān)系探討的專題研究，尤其在直省設(shè)置勸業(yè)道過程中，商務(wù)局未能并入勸業(yè)道的原因，以及由此產(chǎn)生的后果及實際影響等方面，尚有較大空間。對此，本文擬做進一步的分析與探討，由此彰顯清季外官制改革的艱難曲折。

一、設(shè)置勸業(yè)道與局所歸并

清末官制改革，將地方行政分為警察、衛(wèi)生、教育、實業(yè)、善舉五大類，其中實業(yè)一途則設(shè)勸業(yè)道專管。然而，自咸同以來不斷衍生的局所，給外官制改革帶來困擾，如何將局所納入規(guī)制，是改革面臨的一大難題。1907年的《直省官制通則》作為與督撫妥協(xié)的產(chǎn)物，其中第19條規(guī)定：“各省督撫幕職，既已分科治事，所有原設(shè)各項局所，應(yīng)視事務(wù)繁簡，酌量裁并，由各該省督撫覆議，具奏辦理”。實際上是希望以幕職分科治事代替原有局所，進而為順理成章地裁并局所，減少阻力。

隨著督撫衙門幕職分科治事的實行，各類局所開始相繼裁撤歸并，但局所問題積重難返，在實際執(zhí)行過程中，無法遽然更改，成為始終困擾當?shù)赖陌Y結(jié)所在。1908年憲政編查館復(fù)又奏定《直省勸業(yè)道官制細則》，規(guī)定“各省原設(shè)農(nóng)工商礦各局所，均歸勸業(yè)道管理，如不便概行歸并，應(yīng)將舊有總辦得力者，仍舊分任局所事務(wù)改為會辦、坐辦，由該道總司查察辦理”。進行折衷，為外官制改革留出漸進的空間。

然而，在此新舊交替遞嬗中，各省司道局所并立，官制極其混亂?！渡陥蟆穲蟮馈豆僦曝揭藙澮弧返奈恼录粗赋觯骸把簿駱I(yè)兩道，或各省已設(shè)之專官，或由督撫設(shè)立總局，以候補道員為總辦，于勸業(yè)之中劃分農(nóng)工商三局，又或合三為一，省垣以外，而商業(yè)殷繁之地，又或?qū)ＴO(shè)商務(wù)局，與省垣之局政權(quán)相均，此亦官制不一之證也。若巡警、勸業(yè)二道普設(shè)于各行省，俾相齊一，所轄以一省為限，凡局所之職務(wù)不齊者均設(shè)立定制，以相損益，則警政、實業(yè)之進步勢必日異而歲不同”?？梢姡铀僮兏?，劃一體制已刻不容緩。

惟因直省商政機構(gòu)存在的客觀情形，使得體制上的整齊劃一萬分艱難。勸業(yè)道設(shè)立后，雖然體制上實現(xiàn)了科層化的組織模式，但其職能范圍、具體運作等較之商務(wù)局卻發(fā)生變化，使其難以完全取代商務(wù)局。具體表現(xiàn)是：

一、勸業(yè)道分科治事、機構(gòu)特點和職能權(quán)限均出自清廷上諭奏折的明文規(guī)定；而商務(wù)局則是根據(jù)各省政情由主管官員自定章程，各自為政。因此，各地商務(wù)局的性質(zhì)類別、機構(gòu)模式和負責范圍并不統(tǒng)一。

二、勸業(yè)道與商務(wù)局的職能側(cè)重點不同。勸業(yè)道分科治事，內(nèi)部析分為農(nóng)工商礦各科，每科各有相應(yīng)的職責，注重實業(yè)的全面發(fā)展；商務(wù)局則在管轄農(nóng)工商礦各項事宜的基礎(chǔ)上，更加偏重于對商人的保護。大多數(shù)省份商務(wù)局的章程中，都載明保護是振興、聯(lián)合等一切舉措的關(guān)鍵，是促進商業(yè)發(fā)展的主要動力。

三、因勸業(yè)道與商務(wù)局的職能有異，管轄范圍亦有所不同。對應(yīng)各自的職能權(quán)限，勸業(yè)道的管轄范圍主要包括農(nóng)工商礦以及郵傳各項事宜；而商務(wù)局由于在職能上偏重于保商，因而實際管轄范圍還包括對商業(yè)訴訟、商事糾紛等商業(yè)案件的受理，承擔商業(yè)仲裁者的角色，藉此保護商人。

四、相對于商務(wù)局，勸業(yè)道只是行政機構(gòu)，從機構(gòu)設(shè)置上看，基本與經(jīng)營活動沒有聯(lián)系；而商務(wù)局恰恰相反，不但要倡導(dǎo)公司設(shè)立，而且還要給予商人開設(shè)資本的扶持。不少商務(wù)局都有以官款籌墊、酌籌資助的具體舉措。此外，有些省份的商務(wù)局還以經(jīng)營實體的身份，籌資創(chuàng)設(shè)公司?？梢?，商務(wù)局既是行政單位，同時也是生產(chǎn)實體，這種一身二任的特點，使之在外官制改革時，很難純粹而完整地納入各省政府機構(gòu)。這一點既是與西方不同之處，也是與古代不同之處，是晚清社會的一種特殊過渡。商務(wù)局實業(yè)部分與管理職能摻雜，官商結(jié)合，非驢非馬，使之在直省官制改革時，處境非常尷尬。

五、最后，體現(xiàn)在整個行政體制建構(gòu)的互異。商部通過諭設(shè)商務(wù)局、奏派商務(wù)議員等方式，在形式上實現(xiàn)了從商部到商務(wù)局上下貫注的行政關(guān)系；勸業(yè)道則不然，不僅受農(nóng)工商部的直接管轄，還是郵傳部分設(shè)在各省的分支機構(gòu)，受農(nóng)工商部和郵傳部雙重領(lǐng)導(dǎo)，因而造成了直省實業(yè)管理的混亂。尤其是在尚未設(shè)立勸業(yè)道的省份，諸如鐵路、輪船、電線等事務(wù)，則仍責成商務(wù)局籌辦，從而也導(dǎo)致了農(nóng)工商部與郵傳部彼此糾葛不斷。

概括而言，通過對商務(wù)局與勸業(yè)道職掌的比較，顯見二者之間存在著一定的差異性，這種差異性注定不能簡單地以后者取代前者，至少這種代替不能驟然實現(xiàn)。因此，在很多省份，勸業(yè)道無法歸并商務(wù)局，在很長一段時間內(nèi)呈現(xiàn)二者并存的格局。

二、難以并入

由于商務(wù)局的特殊性質(zhì)，使之難以驟然裁撤歸并，雖經(jīng)清廷多次督催，各省增設(shè)勸業(yè)道、歸并商務(wù)局的實際情形，仍是參差不齊。如何將局所納入規(guī)制，理順重疊交叉的體制亂局，是直省設(shè)置勸業(yè)道統(tǒng)籌商政面臨的一大難題，直至辛亥鼎革，亦未能塵埃落定。

勸業(yè)道的設(shè)置，由于較多的牽涉到各類商政類局所，以及農(nóng)工商部和郵傳部的權(quán)責劃分及其相互協(xié)調(diào)，因而各省設(shè)立勸業(yè)道、裁并商務(wù)局的情形亦有所差別。大致分為三種類型，其一，一步到位，設(shè)置勸業(yè)道，將商務(wù)局或農(nóng)工商局裁撤歸并，以安徽、廣西、陜西、四川等省為代表。1906年6月，安徽省裁撤蕪湖商務(wù)局。1908年增設(shè)勸業(yè)道，由安徽巡撫馮煦飭令將“舊設(shè)商務(wù)局及墾牧、樹藝兩局并歸該道管理”，以及各項交通事宜、驛傳事務(wù)亦并歸勸業(yè)道管理。廣西省則奉旨新設(shè)勸業(yè)道一缺，分飭按察司將主管驛傳事務(wù)、農(nóng)工商局將主管一切事務(wù)，移交該道接收辦理。四川商務(wù)總局和礦政調(diào)查局也于光緒三十四年十一月改隸于勸業(yè)道。

陜西勸業(yè)道則是由督糧道改設(shè)。1909年2月，巡撫恩壽奏稱：“陜省近年風(fēng)氣漸開，次第勸辦工藝，日有起色，商務(wù)已設(shè)總會，……審時度勢，則勸業(yè)一缺亟須添設(shè)，未容視為緩圖”，特請將陜西糧道一缺，“今請改為勸業(yè)道，尤屬名實相符，以專責成，即以現(xiàn)設(shè)之農(nóng)工商及石油等局暨勸業(yè)和事宜悉歸該道專理，遴員分科治事，用符定章”。此折奏準后，陜西全省有關(guān)實業(yè)的各類局所均統(tǒng)歸于勸業(yè)道。

值得注意的是，雖然商務(wù)局并入勸業(yè)道，但兩者之間仍有著人脈上的連續(xù)性。原是商務(wù)局局員，搖身一變則成勸業(yè)道員。如廣西以“守潔才長，心精力果”之農(nóng)工商局提調(diào)胡銘桀充任勸業(yè)道員，四川勸業(yè)道周善培原是商礦局總辦，其他如貴州、福建、甘肅、江西等省均是以原商務(wù)局總辦、會辦擔任勸業(yè)道員。

其二，分兩步走，先依循農(nóng)工商部的稱謂，設(shè)立或?qū)⑸虅?wù)局改設(shè)為農(nóng)工商局，再行設(shè)置勸業(yè)道，以甘肅、山西、廣東、江蘇等省為代表。陜甘總督升允在甘肅省城設(shè)立農(nóng)工商礦局，繼而創(chuàng)辦勸工廠、礦務(wù)學(xué)堂、農(nóng)業(yè)試驗場、官報書局、商品陳列所、官鐵廠等實業(yè)機構(gòu)，從而使農(nóng)工商礦局成為甘肅全省實業(yè)行政總匯機構(gòu)。1906年山西商務(wù)局歸并農(nóng)工局，改稱農(nóng)工商務(wù)局，并以劉篤敬、梁善濟、崔廷獻、馮濟川等著名商人為農(nóng)工商務(wù)局紳董。廣東省將商務(wù)局改設(shè)為農(nóng)工商局，1908年8月，由兩廣總督張人駿以實官試署勸業(yè)道，委任廣州府知府陳望曾補授廣東勸業(yè)道。

江蘇省于1910年1月8日，由江南商務(wù)局主持召開商務(wù)行政研究會，圍繞將江南商務(wù)局改建為農(nóng)工商總局而展開討論。會議認為：“自京師設(shè)立商部，各省始設(shè)商局；自商部歸并工部，改為農(nóng)工商部，各省又改農(nóng)工商局。近年江南督墾局裁撤后，本局承上啟下之事實已包舉農(nóng)工商三項，而商務(wù)局之名尚相沿未改”，為使名實相符起見，擬將江南商務(wù)局改為農(nóng)工商務(wù)總局，分科辦事，以專責成。惟“一切章程手續(xù)均須詳考各省辦法，以為根據(jù)。先行函詢蘇州農(nóng)工商局辦事章程，再行核議”。會議之后，由兩江總督端方奏稱：“蘇省原設(shè)農(nóng)務(wù)、工藝兩局，業(yè)經(jīng)奏明歸并商務(wù)局經(jīng)理，改為江蘇農(nóng)工商務(wù)局，所有蘇松常鎮(zhèn)太五屬農(nóng)工商務(wù)飭由該司道切實通籌，次第議章妥辦”。此后，隨著江寧勸業(yè)道的設(shè)立，蘇州亦籌議將農(nóng)工商局歸并勸業(yè)道。

其三，兩種方式并舉，一面增設(shè)勸業(yè)道，一面仍保留原有之商務(wù)局，以湖北為代表。湖北是繼奉天之后第二個設(shè)立勸業(yè)道的省份，趨新總督張之洞因“湖北地處南北之沖，帶江包漢，山澤相參，漢口尤為商務(wù)薈萃之區(qū)，實業(yè)、交通均為最要之義”，故于調(diào)任之即，特奏保心腹劉保林任勸業(yè)道一職，“以收人地相宜之效”。雖然商務(wù)局總辦劉保林已補授勸業(yè)道缺，但所遺商務(wù)局總辦之差仍由繼任湖廣總督趙爾巽札派人員前往接辦。

清末新政期間，與外官制改革息息相關(guān)的局所裁撤歸并問題，引起朝野內(nèi)外高度重視。然而清廷在新政改革及憲政實施過程中，缺乏通盤規(guī)劃與整體協(xié)調(diào)，致使舊矛盾尚未解決，新矛盾業(yè)已產(chǎn)生，直省的商政改革即是如此。舊的商務(wù)局尚未歸并裁撤，又設(shè)立農(nóng)工商局，結(jié)果局所愈裁愈多。省級商政機構(gòu)的冗雜并立，始終成為清廷難以根治的頑疾。

三、新舊制過渡與銜接

雖然內(nèi)外官改制未能同步進行，但隨著京官改制的完成，各部重新規(guī)劃調(diào)整所轄分支機構(gòu)與各省的關(guān)系，這必然涉及到新舊制的銜接以及督撫權(quán)限等問題，也對改制的進程產(chǎn)生影響和制約。

勸業(yè)道與商務(wù)局二者之間重疊交叉的權(quán)限關(guān)系，給實業(yè)的統(tǒng)籌帶來困擾。根據(jù)農(nóng)工商部奏定的《勸業(yè)道職掌任用章程》，由督撫“酌定”二者之間的關(guān)系，就結(jié)果看，有兩種取向，一是朝著歸并勸業(yè)道的方向轉(zhuǎn)化，將農(nóng)工商各項事宜移歸勸業(yè)道掌理，原農(nóng)工商局改為勸業(yè)公所，即“如學(xué)務(wù)公所之制”；二是延續(xù)商務(wù)局成例，兼顧勸業(yè)道的職能。

浙江、廣東、湖南屬督撫“酌定”的第一種情形。浙江省將商務(wù)局并入勸業(yè)道，商務(wù)局所籌及之“建筑各工未及興辦，大略布置諸未完全，其有應(yīng)行加捐之處”等項，移勸業(yè)道“接續(xù)辦理，以竟全功，用副憲臺注重農(nóng)業(yè)，挽回利權(quán)之至意”。廣東省關(guān)于發(fā)展瓊崖實業(yè)，前由農(nóng)工商局邀請職商赴局“妥訂章程，變通辦理，務(wù)臻妥善”，隨著勸業(yè)道的設(shè)立以及農(nóng)工商局的并入，瓊崖實業(yè)的切實籌辦即委之勸業(yè)道。湖南省舉辦農(nóng)業(yè)官報，由商務(wù)局總辦王觀察建議：“此后凡關(guān)于農(nóng)工商務(wù)應(yīng)歸該道管理，即本局亦將撤銷改為勸業(yè)公所，則此項農(nóng)業(yè)官報無庸本局興聞，應(yīng)由唐觀察酌核舉辦”。督撫的“酌定”，客觀上為局所隨新政的展開而逐步理順關(guān)系預(yù)留了空間。

事實上，在外官整體改制的背景下，勸業(yè)道綜理商政的職能亦受到限制。根據(jù)《勸業(yè)道職掌任用章程》規(guī)定，“嗣后遇有商人爭訟，省城凡商埠應(yīng)赴審判廳呈訴，未設(shè)審判廳地方應(yīng)仍赴府州縣呈訴，上控本部案件，本部及勸業(yè)道概不受理，庶司法行政機關(guān)不致混淆”。對于以前未結(jié)之商事訟案，“自文到后限三個月，仍由勸業(yè)道轉(zhuǎn)解各府州縣，從速迅結(jié)，具保核銷，以清積案”，從而將商事訴訟權(quán)歸于地方行政機關(guān)。雖然此文頒布后不久，農(nóng)工商部復(fù)又通行各省勸業(yè)道，飭“即創(chuàng)設(shè)商律研究所，并飭令商會人員入所講習(xí)，一切規(guī)模均可照本省情形酌量擬定，惟研究科目須照部章辦理，免致參差不齊”。又“擬于明春當實行商律裁判所，以為廣儲裁判員之預(yù)備”。然而，尚未實施，清廷即靠終結(jié)。

盡管如此，已經(jīng)設(shè)立勸業(yè)道的省份，接替農(nóng)工商局實施振興實業(yè)的職能。如吉林省勸業(yè)道上任后，即將全省實業(yè)情形做了詳細調(diào)查，并制定了全省實業(yè)報告書，內(nèi)中詳細列出“農(nóng)田之利、森林之利、蠶桑之利以及畜牧之利”等有關(guān)農(nóng)業(yè)各項事宜。湖北勸業(yè)道則承督撫之意，核議辦法以興工業(yè)?；I劃如何在善技、益兩場內(nèi)附設(shè)工業(yè)試驗所，劃分天然、人力兩種物品，“以資觀感”。主要目標均以振興實業(yè)為要。

不過，各地局所裁并程度與進展不一，勸業(yè)道與商務(wù)局之間的權(quán)限關(guān)系也并非涇渭分明。實際上，裁并局所并非只是清廷與督撫之間的權(quán)利博弈，在現(xiàn)行體制下，具體負責政務(wù)實施的督撫繞開規(guī)制，設(shè)局辦事，反可避免與朝廷正面沖突，因而即使在已經(jīng)設(shè)置勸業(yè)道的省份，督撫仍將實業(yè)的振興委之二者共管，即督撫“酌定”的第二種情形。

兩江總督即咨江蘇、安徽、江西三地巡撫暨江北提督謂：“嗣后凡紳商人等有在兩境內(nèi)設(shè)立公司者，或開采各項礦產(chǎn)或制造各項貨物，均可就近報告本處商會，或地方官查明”，而所定公司規(guī)則及創(chuàng)業(yè)辦法，只要“與津商不相違背，即轉(zhuǎn)報各本省商務(wù)總局或勸業(yè)道”，由該兩處共同呈遞督撫“咨部立案”。宣統(tǒng)年間，浙江巡撫增韞為勸辦林業(yè)事宜亦札行農(nóng)工商礦局、勸業(yè)道共同辦理。

因督撫對下轄局所具有人事任免與確定局員薪水的權(quán)力，故農(nóng)工商局不但在權(quán)責職能方面與勸業(yè)道糾纏不清，甚至開支亦須列入各省預(yù)算之內(nèi)。宣統(tǒng)元年，廣西農(nóng)工商局制定宣統(tǒng)二年預(yù)算經(jīng)費表，其中包含經(jīng)常、特別兩費以及追加礦務(wù)費，共需銀三萬一千七百一十點八兩。另據(jù)察哈爾都統(tǒng)誠勳的奏折，察防新舊各局所開支經(jīng)費中，關(guān)于商務(wù)局一項即注明：“查該局于光緒三十三年六月奏立，初辦時員數(shù)時有增減，用款無定，嗣經(jīng)一再核減，額支湘平銀二百九十八兩，由外銷洋商茶費項下動支活支”?？梢?，商務(wù)局每年所需經(jīng)費不但須列入各省預(yù)算之內(nèi)，且“用款無定”。

與商務(wù)局“用款無定”的情況不同，勸業(yè)道作為清廷在直省設(shè)立的實業(yè)行政機構(gòu)，其經(jīng)費則由農(nóng)工商部加以規(guī)定。農(nóng)工商部所擬定《勸業(yè)道職掌任用章程》載明：“勸業(yè)道辦公經(jīng)費，應(yīng)先就本省籌撥款項，并由農(nóng)工商部、郵傳部分別省分大小，事情繁簡，兩部籌給津貼，每年不逾二千兩，分兩季發(fā)給，由該道按季詳請農(nóng)工商部、郵傳部請撥辦公”。勸業(yè)道與商務(wù)局用款的不同情形，一方面說明勸業(yè)道隸屬于部院，除部院要求直省籌撥外，每年仍由部院給予固定的補貼；另一方面也表明農(nóng)工商局作為督撫所設(shè)之商政機構(gòu)，地位在一省當中仍得到認可，因之經(jīng)費得以列入各省預(yù)算之內(nèi)，且并不加以固定。

實際上，商務(wù)局所需經(jīng)費不但未能以章程條文做出規(guī)范限制，每年開支數(shù)額亦超過勸業(yè)道。山東農(nóng)工商務(wù)局僅1908年1、2月兩個月，即支出銀四千五百零五點二八兩。同年，在撫衙內(nèi)設(shè)置勸業(yè)道，下設(shè)勸業(yè)公所，原設(shè)農(nóng)工商務(wù)局及礦政調(diào)查局等一切實業(yè)機構(gòu)的業(yè)務(wù)，皆歸勸業(yè)公所經(jīng)理。勸業(yè)道每年實支經(jīng)費一萬五千五百八十八點五兩，勸業(yè)公所年實支銀一萬零八百三十二兩。相比之下，勸業(yè)道與勸業(yè)公所合計，實不抵商務(wù)局。

清末財政短絀，直省新舊機構(gòu)并存，無疑增加了經(jīng)費開支，加上農(nóng)工商局的經(jīng)費并無正式規(guī)定，致使各省發(fā)展農(nóng)工商礦事務(wù)的成本增大。根據(jù)憲政編查館所統(tǒng)計的光緒三十三年各省開支農(nóng)工商政各費，查照“直省歲支農(nóng)工商政費統(tǒng)計表”中所列的名目有：“勸業(yè)道、農(nóng)工商局、試驗場、礦務(wù)局、工藝局、商務(wù)局、官辦礦廠、官辦工廠、商品陳列所、河工、塘工、墾務(wù)”等多項內(nèi)容。這些名目意味著直省對實業(yè)的管轄，不但政出多途，亦使本已短絀的直省經(jīng)費雪上加霜。

從另一個角度看，外官制改革很長一段時期內(nèi)處于無休止的方案爭執(zhí)中，《直省官制通則》又是清廷與督撫妥協(xié)的產(chǎn)物。督撫為實施政務(wù)，將農(nóng)工商局的經(jīng)費預(yù)算列入正式的直省預(yù)算內(nèi)，實不可避免。事實上，督撫們各行其是的改制，不但形式多樣，在內(nèi)容上也是更多地朝著有利于督撫攬權(quán)的方向發(fā)展，因此，觀察農(nóng)工商局與勸業(yè)道的權(quán)力交替過渡，并不能簡單地以后者取代前者。

四、事與愿違的改制

清末外官制改革，整體立意是收集權(quán)之效，試圖扭轉(zhuǎn)咸同以降內(nèi)輕外重的局面。雖然這一時期督撫權(quán)勢已有所減弱，然而清廷集權(quán)的實際效力亦不顯著，在雙方拉扯中，形成了“內(nèi)外皆輕”的權(quán)力格局。在直省商政的統(tǒng)籌過程中，由于部院與督撫的博弈，使勸業(yè)道和商務(wù)局的職能行使均受到限制，與此同時，商會權(quán)力悄然增加，地位和影響不斷上升，并由此壯大了紳商階層的力量。

商會地位和影響的上升首先體現(xiàn)在數(shù)量的增加。農(nóng)工商部成立以來，以籌辦農(nóng)會、商會為兩大主要任務(wù)。因此，特飭各省選擇商務(wù)繁盛地方設(shè)立商務(wù)總、分會，以資振興。自農(nóng)工商部成立以來，寧波、漢口、杭州、云南、江西、湖南、煙臺等地相繼設(shè)立了商務(wù)總會；而溫州、南翔、常熟、龍江、松江等處亦隨之設(shè)立了商務(wù)分會，并推廣至縣。據(jù)山東農(nóng)工商務(wù)局稱“現(xiàn)在商務(wù)日旺，所有繁富之區(qū)均擬開辦商會”，該省黃縣已稟送商會章程并“請頒商會戳記”。各處商會總、分會均由農(nóng)工商部核準，札派總、協(xié)理，并頒給關(guān)防。據(jù)農(nóng)工商部統(tǒng)計，至光緒三十四年九月，各直省暨外洋各埠設(shè)立商務(wù)總會共四十四處，商務(wù)分會合計一百三十五處。隨著商會數(shù)量的攀升，商人團體的力量亦逐漸增長。

商會數(shù)量日漸增多，其與各級地方官府之間的往來公牘程式也發(fā)生改變。商會成立最初，對各級官府的公文用“呈”。農(nóng)工商部成立后，頒布《商務(wù)總分會與地方官衙門行文章程》，章程內(nèi)容首先說明地方官對商會“無直接管理之權(quán)，只有提倡保護之責”，并聲明“總會既由本部奏給關(guān)防，體制較崇”。具體規(guī)定則是：商務(wù)總會對司、道以下各級衙門的公文用“移”，僅對督撫大吏的公文用“呈”；商務(wù)分會對府、廳、州、縣等各級衙門的公文均用“牒”，對司道以上方才用“呈”（按：清制，只有平級衙門之間的往來公文用移、咨、牒之類）。除了公文程式的規(guī)定外，農(nóng)工商部還倡議“加派各省商會總理兼充農(nóng)商監(jiān)理官”，以“資監(jiān)察各省征收農(nóng)糧稅課，及商務(wù)上納稅之積弊，以恤農(nóng)民而保商困”。進而將商會置于與地方行政部門近乎平等的地位。

隨著商會地位的上升，掌管商政的職能亦有所擴展。如安徽各商自商務(wù)公會成立后，凡“商業(yè)遇有糾葛事宜，悉歸公會隨時處理”。安徽商會為解決常年經(jīng)費，將“鋪戶分為三等歲捐（六元四元二元），任各商樂輸，免致斂費”。江西商務(wù)總會則制定了商捐簡章：“所有江西省城廂內(nèi)外各店戶，除營業(yè)卑賤外，均宜一體預(yù)會，以便同沾公益；每歲收捐之期，頭二三四等分為兩次收齊；由會內(nèi)派人按街按戶編查填明，以便報部，所有本會會捐捐數(shù)，即于編查時由各號自行填認；各店捐款既經(jīng)自認，即于收捐期限內(nèi)自行封交，會內(nèi)支應(yīng)收納領(lǐng)回收條，毋庸派人往收”。職能的擴大，使紳權(quán)的力量得到增長。

隨著商會力量的增長，農(nóng)工商部有所察覺并對其權(quán)力進行了限制。如農(nóng)工商部批斥安東商會，以“商務(wù)訴訟宜遵部章”，不得僭越。查部章第七款規(guī)定，“商會應(yīng)請代商伸訴”，而該商會“直接移請?zhí)岱ㄋ?，行文高等廳解送被告，勒令繳款，是近侵越司法權(quán)限，尤與部章情形不合”。故斥該商會：“以后如果遇有商務(wù)訴訟事件，自宜遵守部章范圍，代為秉公伸訴可也”。而揚州紳商欲設(shè)立商務(wù)分會，商部也以“未據(jù)各商有公舉稟呈，又未書名投筒得有多數(shù)，不符定章”為由，加以駁斥。這是對商會違規(guī)侵權(quán)的不滿及警示。

另一方面，隨著商會權(quán)勢的增長，與同為經(jīng)濟實業(yè)體的商務(wù)局有著復(fù)雜的矛盾沖突。宣統(tǒng)元年十月，廣西農(nóng)工商局擬將工商研究會與舊有商會合并為一，統(tǒng)稱“桂林商務(wù)總會”，選舉商會代表陳桂芬赴局共同擬定新章。然而，對于由農(nóng)工商局主導(dǎo)的商會，引起了商界的不滿，以紳商魏介然、徐啟興為代表稱：“新章不敢承認，稟請將商會解散，會款發(fā)還”，并與商會代表陳桂芬相互攻訐，各執(zhí)一詞。

對于商界的反應(yīng)，農(nóng)工商局斥稱： “商會成立無非為各泯私見，共維公益起見”，如今爭訟不斷，即勒令將工商研究會及舊有商會“一概撤銷，各該會原捐會款若干、支存若干，并督飭查明，分別發(fā)還以清轇轕”。與此同時，農(nóng)工商局又“迅速邀集殷實正商”，遵定章重新組織省城商會，“但須聯(lián)合全城商號至三分之二以上，方準成立”，使省城商務(wù)總會成為全省各商會樞紐。雖然廣西農(nóng)工商局最終成立了由其主導(dǎo)的商務(wù)總會，但是，商界的抗衡，勢力的增長，則是不爭的事實。

1909年，江蘇省農(nóng)工商務(wù)局增設(shè)所謂裁判員，理結(jié)商家錢債訴訟等事，規(guī)定日后商會受理的各項訟案，不僅要于年終上報農(nóng)工商部，而且必須按月抄送農(nóng)工商務(wù)局，“以資考核”。這實際上是要求商會接受其督察。但是，蘇州商務(wù)總會立即回復(fù)稱：“商會性質(zhì)與有司衙門之所統(tǒng)轄者，略有區(qū)別”，同“貴局統(tǒng)轄之地方官非可一律，若貴局因裁判員考核之必要，而欲敝會將理結(jié)之件按月抄送，似無不可照辦。準是研究商法，要貴互換知識，所有貴局訊結(jié)各案，亦請按月抄送一份，以資聯(lián)絡(luò)而備參考，諒亦貴局所許可也”。顯然，商會要求與商務(wù)局享有同等的地位。

收到蘇州商務(wù)總會這一措詞強硬的回復(fù)，農(nóng)工商務(wù)局立即回文解釋：“此次議設(shè)裁判課員，清理商界詞訟，專為體恤商情，掃除官氣，絕非有增長本局權(quán)力之見存于其中，當為貴會見諒”。同時，農(nóng)工商務(wù)局還表示：“來文擬令敝局訊結(jié)各案按月抄送一節(jié)，事關(guān)商民爭訟.其糾葛情實，本局不若貴會見聞之真切，遇有疑難，尚須集思廣益，隨時咨請指示，以晰是非而判曲直?！瓉砦乃鶉?，自當一體照辦。”說明農(nóng)工商務(wù)局與商會之間并非是上下級的隸屬關(guān)系，相反農(nóng)工商務(wù)局還須向商會“咨請指示”，而商會非但不受商務(wù)局控制，在很大程度上還能夠?qū)ι虅?wù)局施加影響。

總之，清廷以集權(quán)為目的的直省商政改革，不但沒有獲得預(yù)期效果，反而使各省兼管商政者紛繁雜亂。農(nóng)工商部飭各屬創(chuàng)辦商會，但商會總、協(xié)理的更換往往既據(jù)該總會呈請加札，又由督撫咨請農(nóng)工商部委派；分會則更為紛亂，既有督撫來文，又由勸業(yè)道、商務(wù)議員、商務(wù)總會分別呈請，“同一事而請加札委之文，紛來沓至，案牘既形繁多，辦理又易致重復(fù)”，從而使“集權(quán)”變?yōu)椤皝y權(quán)”。

更出乎意料的是，清廷在集權(quán)過程中，商會的地位得到提高，最終形成一種不可逆轉(zhuǎn)的力量。清政府第三次國會請愿時，“簽名者中商界居其大半”，故清廷特行知農(nóng)工商部轉(zhuǎn)飭各省勸業(yè)道，謂“商人不得受人支使，干預(yù)商業(yè)以外之事”?？梢?，在清末眾多的重要事件中，紳商均具有舉足輕重的作用，甚至引起了朝廷的驚恐。

五、結(jié)語

清末新政期間，清廷貫徹“大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論”的宗旨，以預(yù)備立憲為契機進行官制改革，主導(dǎo)思想即為集權(quán)。同時，又因承擔賠款，進行練兵、承擔新政各費，使清末的集權(quán)更具有斂財?shù)纳?。為扭轉(zhuǎn)同治朝以來用人、財政等大權(quán)被各督撫把持的局面，清廷實施外官制改革，試圖理順上下關(guān)系，將直省各種實業(yè)及商政類局所歸并至勸業(yè)道，以此收集權(quán)聚財之效。

然而，由于商務(wù)局具有生產(chǎn)和行政這種一身二任的特點，以及統(tǒng)籌實業(yè)的總匯機關(guān)——農(nóng)工商部疲弱無力，改革難以奏效。遲至1911年6月，農(nóng)工商部大臣仍連日召開會議，重擬整頓部務(wù)之計劃，稱“除改設(shè)農(nóng)、工、商、礦各級專官外，并以從前奏定之礦政及農(nóng)務(wù)、商務(wù)各專章多有未盡善處，主將考查各省現(xiàn)在情勢，另行核訂新章，奏請頒布，以資整頓”。然而，此議已是無力回天。盡管清廷為改革做出最后的嘗試，但是，最終清廷集權(quán)的過程并不順利，斂財?shù)哪康囊辔茨軐崿F(xiàn)。

清末為仿行立憲而進行的外官制改革，雖然受多種因素的影響和制約而未能達到其預(yù)期目標，過程亦頗為曲折，但對以后直省商政體制的改革實具有借鑒意義。民國肇建，各省設(shè)立實業(yè)司統(tǒng)籌一省農(nóng)工商各業(yè)，并與實業(yè)部形成上下貫注的實業(yè)行政體制，確是以清末新政的經(jīng)驗為參考。正是在此種意義上，清末官制改革的成敗得失，對后來的政體變革有著不可低估的借鑒作用。