農(nóng)業(yè)重大工程投融資體制急需改革

文 ｜ 李國祥

農(nóng)業(yè)重大工程投融資體制急需改革

文 ｜ 李國祥

長期以來，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重大工程基本上以財(cái)政投入為單一渠道，沿襲現(xiàn)有的投融資體制機(jī)制，弊端越來越多，甚至將無法繼續(xù)實(shí)施下去。加快投融資體制機(jī)制及項(xiàng)目管護(hù)運(yùn)行機(jī)制的改革和模式創(chuàng)新，是切實(shí)帶動農(nóng)民增收、國家糧食安全投資建設(shè)的重要保障。

李國祥

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

2016年10月20日國務(wù)院印發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃 （2016—2020）》（以下簡稱 《規(guī)劃》）客觀分析了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)和有利條件，明確了“十三五”時期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)和主要保障措施。

“十三五”是改革創(chuàng)新驅(qū)動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要時期。多年來，我國通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定地突破了6億噸的水平。但是，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收直接作用仍然有待進(jìn)一步發(fā)揮，投資過度依賴財(cái)政的格局必須改變，竣工驗(yàn)收后管護(hù)運(yùn)行機(jī)制迫切需要建立健全。與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)一樣，其他保障國家糧食安全重大工程投資建設(shè)管護(hù)運(yùn)行體制機(jī)制都需要深化改革和模式創(chuàng)新。

《規(guī)劃》既著眼于長遠(yuǎn)和全局，圍繞著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化同步推進(jìn)來謀劃，著力補(bǔ)齊短板，又立足當(dāng)前現(xiàn)實(shí)重大問題和矛盾，提出有力舉措，著力有效破解。需要特別指出的是，《規(guī)劃》的發(fā)布和實(shí)施，對于更好地保障我國糧食安全具有重要的引導(dǎo)作用，需要提高認(rèn)識，采取切實(shí)行動，把藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)。

約束性指標(biāo)配套保障措施

近年來，我國糧食形勢正在發(fā)生極其復(fù)雜的變化。一方面糧食庫存積壓問題越來越突出，另一方面國內(nèi)糧食進(jìn)口規(guī)模不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)出糧食供給結(jié)構(gòu)性矛盾累積性加劇態(tài)勢，致使國家托市收儲政策不得不調(diào)整。一方面受國際國內(nèi)糧食供求關(guān)系過于寬松影響而糧食價格低位運(yùn)行和國內(nèi)糧價下調(diào)壓力加大，另一方面受土地和勞動力價格剛性影響而國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本居高不下，種糧收支矛盾可能導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營受挫，這一矛盾對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生極其不利影響。一方面種糧收益減少會對農(nóng)民增收帶來不利影響，另一方面增加種糧補(bǔ)貼又受到國家財(cái)力和WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束的限制，農(nóng)業(yè)支持政策面對兩難選擇。一方面糧食主產(chǎn)區(qū)資源環(huán)境約束已經(jīng)日益突出，另一方面種糧農(nóng)戶高度依賴化學(xué)投入物和主產(chǎn)區(qū)單一糧食作物多年重復(fù)種植，格局難以改變，以及糧食作物秸稈等副產(chǎn)品資源化利用困難，糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式任務(wù)更加艱巨。

調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式是“十三五”時期推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)。與20世紀(jì)80年代和90年代開展的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整明顯不同，《規(guī)劃》并沒有盲目把糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整完全推向市場放任自由調(diào)節(jié)，而仍然把實(shí)施新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略放在首要重點(diǎn)的位置，把到2020年確保谷物綜合生產(chǎn)能力5.5億噸作為約束性指標(biāo)，把主要口糧的小麥稻谷自給率達(dá)到100%作為約束性指標(biāo)。據(jù)估計(jì)，目前我國用作飼料的谷物需要量大約3億噸，用作口糧的小麥稻谷（包含谷物）

需要量大約2億噸，二者合計(jì)大約5億噸。用于保障糧食安全的谷物需要量具有相對穩(wěn)定性。比較谷物生產(chǎn)能力和谷物消費(fèi)需要，如果《規(guī)劃》全面實(shí)施，谷物基本自給和口糧絕對安全是完全可以有保障的。

長期以來，我國一些地方往往口頭上高度重視農(nóng)業(yè)，而實(shí)踐中則總是輕視農(nóng)業(yè)或者忽視農(nóng)業(yè)。針對這種傾向，結(jié)合我國糧食安全保障中的重大問題和突出問題，《規(guī)劃》提出了耕地保有量、化肥利用率、農(nóng)藥利用率和農(nóng)膜利用率等與糧食生產(chǎn)直接相關(guān)的約束性指標(biāo)。《規(guī)劃》提出的8個“十三五”農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化約束性指標(biāo)，其中有6個直接與糧食生產(chǎn)能力及其生產(chǎn)資源保護(hù)和要素配置方式有關(guān)?！兑?guī)劃》把更好地保障國家糧食安全作為最重要的約束性目標(biāo)，表明在“十三五”期間將會動用一切手段，配置稀缺資源，確保國家糧食安全。從《規(guī)劃》確定的配套政策措施來看，很多政策措施已經(jīng)實(shí)施多年，操作性都很強(qiáng)，效果都很明顯，“十三五”還將繼續(xù)實(shí)施。

區(qū)域化布局和專業(yè)化生產(chǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要特征。為了順應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一般規(guī)律，《規(guī)劃》提出了優(yōu)先把水土資源匹配較好、相對集中連片的稻谷小麥田劃定為糧食生產(chǎn)功能區(qū)，加大建設(shè)力度，實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。實(shí)踐證明，我國通過多年的糧食主產(chǎn)區(qū)、核心區(qū)建設(shè)，這些區(qū)域?qū)ΡＵ霞Z食安全發(fā)揮著越來越重要的作用。此外，在高速發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化地區(qū)，建立糧食功能區(qū)，保證發(fā)達(dá)地區(qū)一定的糧食自給率，對于更好地保障糧食安全、優(yōu)化國土資源空間結(jié)構(gòu)、改善生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)多功能性，都具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。糧食功能區(qū)是國家糧食安全保障能力提升的重中之重，理應(yīng)調(diào)動各方面投資的積極性，加大建設(shè)力度。

耕地資源數(shù)量和質(zhì)量并重保護(hù)，是保障國家糧食安全的根本。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，一定數(shù)量的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，是不可避免的。如何確保良田和經(jīng)長期投資建設(shè)的農(nóng)田不能隨意變更為建設(shè)用地，這對于守住耕地紅線更為關(guān)鍵?！兑?guī)劃》提出了在全國全面完成劃定15.46億畝永久基本農(nóng)田，并將其落實(shí)到農(nóng)戶、落實(shí)到田間地頭，不搞動態(tài)調(diào)整，這既從根本上保住了糧食生產(chǎn)能力，又確保對農(nóng)田基本建設(shè)的投資不被浪費(fèi)。

實(shí)施一系列重大工程是推進(jìn)我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要決定。為了進(jìn)一步提高國家糧食安全保障能力和水平，《規(guī)劃》提出了要實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、現(xiàn)代種業(yè)建設(shè)工程等一系列工程。這些工程的實(shí)施，就是要將過分追求當(dāng)期糧食增產(chǎn)轉(zhuǎn)變到藏糧于地、藏糧于技，更加注重糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展上來。這樣，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和糧食安全保障能力進(jìn)一步提高做到了有機(jī)結(jié)合。

深化投融資體制機(jī)制改革才能確保落實(shí)

長期以來，我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重大工程基本上以財(cái)政投入為單一渠道，由地方政府向中央財(cái)政申請，地方招標(biāo)施工隊(duì)，工程竣工后是否滿足農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要？是否能夠帶來效益提高？投資回報怎么樣？這些問題基本上不太關(guān)心。

我國為保障國家糧食安全實(shí)施的重大工

程，盡管一直在不斷完善管理方法，但基本上沒有涉及體制機(jī)制的深化改革和創(chuàng)新，雖然在糧食緊平衡狀態(tài)下對于增加糧食產(chǎn)量發(fā)揮過重要作用，但面對越來越復(fù)雜的糧食形勢和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革艱巨任務(wù)，《規(guī)劃》提出的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等重大工程繼續(xù)沿襲現(xiàn)有的投融資體制機(jī)制，弊端越來越多，甚至將無法繼續(xù)實(shí)施下去。

改革保障國家糧食安全的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重大工程投融資體制機(jī)制，首先要界定投資收益主體。多年來，保障糧食安全一般只強(qiáng)調(diào)中央責(zé)任，由國家財(cái)政投資，但投資的受益主體極其模糊，似乎暗指農(nóng)民。如果深究，哪些農(nóng)民是受益主體？是擁有承包地的農(nóng)民為受益主體，還是實(shí)際種地的農(nóng)民為受益主體？難以回答。受益主體不清，投資建設(shè)的內(nèi)容就難以確定，建成后的工程也就可能成為擺設(shè)。一些地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成的鋼筋水泥明渠，并不是農(nóng)民要求修建的，種地的農(nóng)民已經(jīng)更傾向于使用節(jié)水的塑料管道，財(cái)政投資修建的水渠則棄而不用。

明確了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重大工程的受益主體，才能理清投融資體制機(jī)制。誰受益，誰申請財(cái)政投資，誰申請銀行貸款，誰還款。否則,政府大包大攬農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重大工程，建設(shè)的往往就是形象工程。明確了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重大工程的受益主體，現(xiàn)有的各種財(cái)政口徑的投入才能真正整合，才能克服各地各部門打著農(nóng)民的旗號爭取財(cái)政投入導(dǎo)致投資過度分散的弊端，涉農(nóng)財(cái)政投入過度分散的難題才能破解。

在明確了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重大工程的受益主體之后，接下來就要為受益主體提供多種融資渠道，打破現(xiàn)有的單一財(cái)政渠道，發(fā)揮財(cái)政四兩撥千斤的功效。財(cái)政除了直接為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重大工程直接注入資金外，關(guān)鍵還要提供融資擔(dān)保，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重大工程受益人償還部分利息。