美國(guó)油氣資源管理機(jī)制對(duì)我國(guó)的借鑒

王升輝，姚 星，張昊澤，韓亞琴，司 薌，馮向娜

（國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京100034）

美國(guó)油氣資源管理機(jī)制對(duì)我國(guó)的借鑒

王升輝，姚 星，張昊澤，韓亞琴，司 薌，馮向娜

（國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京100034）

美國(guó)油氣資源管理在長(zhǎng)期的發(fā)展中不斷完善，其法律體系完整規(guī)范，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置細(xì)致合理，為油氣資源管理工作提供了根本保障，其先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研、數(shù)據(jù)收集，結(jié)合國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家思路和建議對(duì)美國(guó)油氣資源管理法律法規(guī)和相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況進(jìn)行了具體分析，提煉出美國(guó)油氣資源法律主要特點(diǎn)和管理機(jī)構(gòu)設(shè)置特色，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際，對(duì)國(guó)內(nèi)油氣資源的戰(zhàn)略規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)提出了一系列具體的建議措施，為我國(guó)油氣資源法制化、規(guī)范化管理工作提供了較好的政策參考。

美國(guó)；油氣管理；機(jī)制體制

1 美國(guó)油氣資源管理相關(guān)法律法規(guī)

1.1 美國(guó)油氣資源法律法規(guī)特點(diǎn)

美國(guó)油氣資源法律體系由聯(lián)邦和各州的成文法、普通法和美國(guó)憲法中的若干條款構(gòu)成。自1872年《通用采礦法》問(wèn)世以來(lái)，進(jìn)行嚴(yán)格的依法管理已經(jīng)有一百多年的歷史，積累了許多寶貴的管理經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)油氣資源法律制度呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是立法體系健全，法律制度較完整，對(duì)不同專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行了分別立法，通過(guò)這些立法，美國(guó)建立了一個(gè)包含資源權(quán)屬、勘探開(kāi)采許可、環(huán)境保護(hù)、綜合管理為主的多層次法律體系；二是可操作性強(qiáng)，各項(xiàng)制度都有系列配套的條款，特別是目標(biāo)盡可能量化，管理程序和獎(jiǎng)懲措施都很具體；三是法律制度呈現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)［1］。它們構(gòu)成了美國(guó)目前油氣資源有效管理、安全生產(chǎn)和資源、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)為主導(dǎo)的完整法律法規(guī)體系（表1）。

1.2 美國(guó)油氣資源權(quán)屬相關(guān)制度

1920年的《礦藏土地租賃法》將美國(guó)油氣資源定性為可租賃的資源，明確聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對(duì)公共土地下的油氣資源進(jìn)行租賃，由美國(guó)土地管理局負(fù)責(zé)管理。各州政府負(fù)責(zé)管理州屬土地資源和私人土地資源，私人地表下的石油資源所有權(quán)歸地表資源所有人所有。1987年的《聯(lián)邦陸上油氣租賃改革法》改革了租賃辦法，規(guī)定聯(lián)邦所有的陸上土地（除不多的特例外）應(yīng)通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式出租［2］。1953年的《下沉陸地法》明確了近海油氣資源的所有權(quán)與管轄權(quán)問(wèn)題。1953年的《外大陸架土地法》是指導(dǎo)、

規(guī)范在外大陸架地區(qū)開(kāi)展石油天然氣租約活動(dòng)，加快勘查、開(kāi)發(fā)石油天然氣資源，保護(hù)海洋環(huán)境的一部重要法律［3］。

表1 美國(guó)油氣資源管理相關(guān)法律

1.3 美國(guó)油氣資源管理相關(guān)制度

1920年的《礦藏租賃法》確立了聯(lián)邦陸上石油資源的租賃體系，1987年的《聯(lián)邦陸上油氣租賃改革法》對(duì)1920年的《礦藏租賃法》的部分內(nèi)容進(jìn)行了修訂，規(guī)定所有聯(lián)邦的陸上土地必須以口頭競(jìng)標(biāo)的形式進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性租賃，只有在無(wú)人肯出等于或高于條例修正案規(guī)定的最低標(biāo)底金額時(shí)，才可以采用非競(jìng)爭(zhēng)性方式進(jìn)行租賃。競(jìng)爭(zhēng)性租賃中每個(gè)區(qū)塊最大的面積為2560英畝，阿拉斯加除外（5760英畝），非競(jìng)爭(zhēng)性租賃區(qū)塊的最大面積為10240英畝［4］。

1978年的《外陸架土地法修正案》規(guī)定了美國(guó)海洋石油資源勘探與開(kāi)采制度。該法規(guī)定勘探、開(kāi)采美國(guó)外陸架上的油氣資源由內(nèi)政部、能源部負(fù)責(zé)審批，并頒發(fā)租賃許可。

1.4 美國(guó)油氣資源環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度

目前，所有油氣資源的勘探、開(kāi)采和生產(chǎn)活動(dòng)都在聯(lián)邦政府、各州政府和當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)的嚴(yán)格管理監(jiān)督下進(jìn)行。任何油氣資源勘探開(kāi)采活動(dòng)都必須要制作環(huán)境影響聲明書(shū)，油氣資源勘探開(kāi)采活動(dòng)中的所有大氣排放行為都必須達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。任何可能威脅、傷害到瀕危物種的油氣探勘開(kāi)采行為都將被視為違法行為。要求任何向水體（海體）的排污行為必須得到美國(guó)國(guó)家污染物排放削減許可證［5］。

2 美國(guó)油氣資源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

自1872年《礦業(yè)法》出臺(tái)以后，美國(guó)作為礦業(yè)大國(guó)和強(qiáng)國(guó)已經(jīng)有140多年的礦業(yè)開(kāi)發(fā)歷史。對(duì)于油氣資源管理，美國(guó)在聯(lián)邦政府層面涉及多個(gè)部門(mén)，主要有內(nèi)政部、能源部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保署等，同時(shí)還包括一些國(guó)家科學(xué)基金會(huì)等部門(mén)［6］。

2.1 內(nèi)政部

美國(guó)內(nèi)政部（DOI）于1849年成立，其職能與我國(guó)的國(guó)土資源部相類(lèi)似，是美國(guó)聯(lián)邦政府公共土地（包括聯(lián)邦所管轄的海洋水域）、油氣及其他礦產(chǎn)資源的主要管理部門(mén)［7］。

內(nèi)政部負(fù)責(zé)聯(lián)邦油氣資源管理的機(jī)構(gòu)主要是土地管理局（BLM）、海洋能源管理局（BOEM）和環(huán)境安全執(zhí)行局（BSEE）。其中，土地管理局主要負(fù)責(zé)美國(guó)聯(lián)邦陸上油氣資源的管理、租賃與督查；海洋

能源管理局主要負(fù)責(zé)海上油氣區(qū)塊的租賃和管理；環(huán)境安全執(zhí)法局主要負(fù)責(zé)海上油氣資源的許可發(fā)放與督查。除此之外，內(nèi)政部還分別設(shè)立了地表采礦辦公室、美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局、復(fù)墾局、印第安人事務(wù)局、國(guó)家公園管理局、魚(yú)類(lèi)和野生動(dòng)物管理局等，對(duì)應(yīng)不同的土地和資源管理職能，其中海洋能源管理局和安全環(huán)境執(zhí)法局負(fù)責(zé)美國(guó)海上油氣資源的管理和督查工作。

2.2 能源部

美國(guó)能源部（DOE）于1977年成立，其部分職能與我國(guó)的國(guó)家能源局相類(lèi)似。主要負(fù)責(zé)美國(guó)聯(lián)邦政府能源政策制定、行業(yè)管理、技術(shù)研發(fā)、武器研制等。其主要目標(biāo)是提高能源效率，確保應(yīng)對(duì)能源危機(jī)的能力，促進(jìn)環(huán)保能源的生產(chǎn)和利用，通過(guò)不斷的科技進(jìn)步拓展未來(lái)能源選擇，在能源問(wèn)題上進(jìn)行國(guó)際合作。下屬機(jī)構(gòu)主要包括能源信息署（EIA）、能源監(jiān)管委員會(huì)和一些項(xiàng)目研究機(jī)構(gòu)以及下屬實(shí)驗(yàn)室［8］。

2.3 環(huán)境保護(hù)署

環(huán)境保護(hù)署（EPA）在油氣資源管理中屬于美國(guó)聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，其主要職能是維護(hù)和保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境及人類(lèi)健康不受環(huán)境危害影響，依法進(jìn)行油氣資源環(huán)保監(jiān)督和執(zhí)法。在檢查過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)署有權(quán)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的處罰和制裁。

2.4 其他相關(guān)部門(mén)

其他與美國(guó)油氣資源管理相關(guān)的部門(mén)還包括聯(lián)邦能源管理委員會(huì)（FERC）、美國(guó)石油學(xué)會(huì)（API）以及美國(guó)天然氣協(xié)會(huì)（AGA）等機(jī)構(gòu)。

美國(guó)的油氣管理體系中涉及的部門(mén)很多，設(shè)置獨(dú)立和非獨(dú)立的管理部門(mén)更多。比如對(duì)油氣資源的管理就涉及到了內(nèi)政部、能源部、環(huán)境保護(hù)署等多個(gè)部門(mén)。這些機(jī)構(gòu)對(duì)油氣資源的管理工作貫穿于區(qū)塊申請(qǐng)、租賃、許可發(fā)放、注銷(xiāo)、復(fù)墾、執(zhí)法檢查等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)美國(guó)油氣資源進(jìn)行系統(tǒng)及全面的管理（圖1）。

圖1 美國(guó)油氣資源管理主要機(jī)構(gòu)

3 對(duì)我國(guó)的政策建議

3.1 分類(lèi)完善法律法規(guī)

依法管理是美國(guó)資源管理的基礎(chǔ)，美國(guó)對(duì)于資源管理的立法分為三個(gè)層次：一是對(duì)于資源的專(zhuān)門(mén)立法，如對(duì)石油、鈾礦、石棉、核廢料和鉛等進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)立法；二是針對(duì)環(huán)境保護(hù)和公共安全的立法；三是對(duì)于政府與市場(chǎng)的立法。通過(guò)這些立法，美國(guó)建立了一個(gè)包含資源開(kāi)采與利用、污染防治、環(huán)境保護(hù)和綜合治理為主的多層次的法律體系。對(duì)于我國(guó)油氣資源管理，要在完善現(xiàn)有法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，出臺(tái)新的分類(lèi)細(xì)化法律法規(guī)，建立靈活高效的法律法規(guī)更新機(jī)制，在此基礎(chǔ)上做到依法依規(guī)嚴(yán)格管理。

1）修改現(xiàn)有法律法規(guī)。對(duì)《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》等法律法規(guī)的油氣部分進(jìn)行修改。修改油氣礦業(yè)權(quán)登記審查相關(guān)內(nèi)容，加入?yún)^(qū)塊退出辦法及信息化、科技化等內(nèi)容。

2）制定出臺(tái)新的法律法規(guī)。鑒于油氣的特有屬性，建議單獨(dú)出臺(tái)《石油天然氣法》。同時(shí)，為了推動(dòng)油氣資源市場(chǎng)化發(fā)展，確保油氣資源勘查開(kāi)發(fā)活動(dòng)有序進(jìn)行，建議盡快出臺(tái)《油氣區(qū)塊出讓管理辦法》和《油氣資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)督檢查管理辦法》等文件。

3）建立靈活高效法律法規(guī)更新機(jī)制。隨著社會(huì)發(fā)展和環(huán)境變化等因素，一部法律不可能一直適

應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境，應(yīng)隨之與時(shí)俱進(jìn)。美國(guó)自1872年《通用采礦法》問(wèn)世以來(lái)，先后出臺(tái)了《礦藏土地租賃法》、《外大陸架土地法》、《下沉陸地法》、《地表資源法》、《國(guó)家環(huán)境政策法》、《采礦和礦產(chǎn)政策法》、《聯(lián)邦石油和天然氣權(quán)利金管理法》、《聯(lián)邦土地政策與管理法》、《地表礦山復(fù)墾與執(zhí)行法》、《天然氣政策法》、《聯(lián)邦陸上油氣租賃改革法》、《能源政策法》等幾十項(xiàng)法律，每項(xiàng)法律均做過(guò)多次修改。美國(guó)法律的快速高效更新與其聯(lián)邦管理的機(jī)制體制特性有關(guān)，為美國(guó)礦產(chǎn)資源尤其是油氣領(lǐng)域的快速、穩(wěn)定、高效發(fā)展提供了根本保障。

我國(guó)在此問(wèn)題上應(yīng)解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，在完善與豐富現(xiàn)有油氣資源法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，合理擴(kuò)展、細(xì)化和分類(lèi)油氣法律法規(guī)，建立有效的油氣法律法規(guī)更新機(jī)制，打通人大立法與修法渠道，及時(shí)高效地提出相關(guān)法律法規(guī)修改議案，促使油氣資源法律法規(guī)隨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化而有效調(diào)整。

3.2 油氣戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)

美國(guó)礦產(chǎn)資源管理經(jīng)過(guò)上百年的完善與修訂，形成以法律法規(guī)為指導(dǎo)，國(guó)家戰(zhàn)略利益為核心，部門(mén)管理為基礎(chǔ)，公眾利益為導(dǎo)向的資源管理機(jī)制。對(duì)國(guó)內(nèi)資源進(jìn)行積極的勘查開(kāi)發(fā)；對(duì)重要礦產(chǎn)資源只探不采，就地封存；建立執(zhí)行“礦產(chǎn)品儲(chǔ)備制度”和“戰(zhàn)略礦產(chǎn)儲(chǔ)備計(jì)劃”。將長(zhǎng)期規(guī)劃細(xì)化分解為年度和月度計(jì)劃予以執(zhí)行。

我國(guó)應(yīng)在分析國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)及未來(lái)發(fā)展的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃、細(xì)致分解，確保油氣資源在今后的發(fā)展中得到有效有序開(kāi)發(fā)、合理分配利用、長(zhǎng)期持續(xù)保障。建立油氣資源管理長(zhǎng)期（10年以上）和中期（5～10年）規(guī)劃，以年度計(jì)劃、月度計(jì)劃的形式進(jìn)行細(xì)分和檢驗(yàn)。做到任務(wù)劃分明確，具體操作執(zhí)行度高。

3.3 油氣資源管理改革

1）部分下放油氣資源管理權(quán)限。出臺(tái)《油氣資源勘查開(kāi)發(fā)監(jiān)督檢查管理辦法》和《油氣區(qū)塊出讓管理辦法》，結(jié)合法律法規(guī)，下放部分油氣資源管理權(quán)限。將油氣督查工作委托各地方（省/自治區(qū)/直轄市）國(guó)土資源部門(mén)執(zhí)行，國(guó)土資源部進(jìn)行抽查檢驗(yàn)；油氣區(qū)塊出讓工作由國(guó)土資源部規(guī)劃，委托地方（省/自治區(qū)/直轄市）國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

2）油氣資源管理信息化、公開(kāi)化建設(shè)。美國(guó)油氣工業(yè)的數(shù)據(jù)資料是高度共享的，法律規(guī)定企業(yè)必須向政府提交的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，在一定保密期限后完全公開(kāi)。美國(guó)能源署及大學(xué)等公益性單位建有數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。市場(chǎng)化的專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)公司更是數(shù)不勝數(shù)，有償提供更為詳盡的數(shù)據(jù)服務(wù)，大大地促進(jìn)了數(shù)據(jù)資料共享，節(jié)約了成本，提高了效益，為市場(chǎng)提供充足數(shù)據(jù)支撐。建議我國(guó)盡快建立油氣資源信息匯交相關(guān)法律制度，依法設(shè)置或確立油氣資源信息匯交管理機(jī)構(gòu)和發(fā)布機(jī)構(gòu)，完整收集、分類(lèi)整理全國(guó)油氣資源相關(guān)信息，對(duì)現(xiàn)有資料檔案進(jìn)行電子化、信息化處理，由設(shè)定的部門(mén)定期或?qū)崟r(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布最新油氣資源（非涉密領(lǐng)域）相關(guān)信息。允許并鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入信息化服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)信息共享，推動(dòng)油氣資源信息服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程。

3）油氣資源勘查開(kāi)發(fā)科技支撐。美國(guó)油氣開(kāi)發(fā)處于世界領(lǐng)先的地位，除了良好的制度保障外，先進(jìn)的科技水平為其發(fā)展提供了有力的支撐。與其他大多數(shù)國(guó)家相比，同樣地質(zhì)條件下，美國(guó)油氣的勘查開(kāi)發(fā)成本低，產(chǎn)出率高。先進(jìn)的科技和設(shè)備為美國(guó)油氣生產(chǎn)及環(huán)保提供了有力保障。美國(guó)重視科技研發(fā)，其先進(jìn)的油氣科技，一是來(lái)源于聯(lián)邦政府大量的研究機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)室；二是來(lái)源于設(shè)備研發(fā)及生產(chǎn)企業(yè)。美國(guó)油氣資源的市場(chǎng)化體制，決定了油氣勘查開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的高需求。提高效率、降低成本是進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)利益最大化的根本措施，這些都需要先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的保障。這種需求反過(guò)來(lái)也推動(dòng)了科技研發(fā)的腳步。建議我國(guó)重視科技研發(fā)，提高相關(guān)油氣科研機(jī)構(gòu)及實(shí)驗(yàn)室研發(fā)力度。同時(shí)，建立符合市場(chǎng)發(fā)展的油氣區(qū)塊退出機(jī)制，推行油氣出讓制度，推動(dòng)油氣資源勘查開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化進(jìn)程，支持鼓勵(lì)油氣科技設(shè)備研發(fā)市場(chǎng)化，使油氣科技開(kāi)發(fā)走向供需良性循環(huán)。

［1］ 張志強(qiáng).美國(guó)資源管理體制研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2010（26）：31-33.

［2］ 張榮光.礦業(yè)投融資體制與模式探討［D］.成都：四川大學(xué)，2009.

［3］ 張宏亮，沙景華，何波，等.美國(guó)油氣資源管理機(jī)構(gòu)研究［J］.資源與產(chǎn)業(yè)，2013，15（6）：65-67.

［4］ 吳開(kāi)堯.基于可持續(xù)發(fā)展的中國(guó)能源核算研究［D］.上海：上海交通大學(xué)，2011.

［5］ 李金諾.淺談石油行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)與制定［J］.中國(guó)石油和化工標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量，2013，（16）：79-81.

［6］ 葛少華.能源監(jiān)管法律問(wèn)題研究［D］.北京：中國(guó)人民大學(xué)，2009.

［7］ 朱躍中.美國(guó)能源管理體系及能源與環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展趨勢(shì)［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2010（9）：25-28.

［8］ 陳媛.中美礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度比較研究［D］.廣州：中山大學(xué)，2011.

The reference of the United States oil and gas resources management mechanism in China

WANG Sheng-hui，YAO Xing，ZHANG Hao-ze，HAN Ya-qin，SI Xiang，F(xiàn)ENG Xiang-na
（Strategic Research Center of Oil&Gas Resources，Ministry of Land&Resources，Beijing 100034，China）

The oil and gas resources management levelwasconstantly improved in the long-term developingperiod in the United States.The legal system was completed san standard，the management institutions were detailed reasonable，provides a fundamental guarantee for oil and gas resource management area.The advanced experience is worth our using for reference.In this paper，through on-the-spot investigation，data collection，combined with domestic and foreign experts ideas and suggestions，analyzed the oil and gas resource management laws，regulations and related agencies detailed，extracted the main characteristics and management institutions of oil and gas resources law，combined with the current actual situation in our country，a series of concrete suggestions and measures of domestic oil and gas resources toplevel designwere put forward，provided a good policy reference for China's oil and gas resources legalization and standardizationmanagement.

the United States；oil and gas management；mechanism and system

F416.22

A

1004-4051（2016）09-0030-04

2016-01-15