遼寧省林業(yè)植物檢疫發(fā)展的SWOT分析與對策

楊慶寅

(遼寧省林業(yè)有害生物防治檢疫局，遼寧 沈陽110804 )

?

遼寧省林業(yè)植物檢疫發(fā)展的SWOT分析與對策

楊慶寅

(遼寧省林業(yè)有害生物防治檢疫局，遼寧 沈陽110804 )

應(yīng)用SWOT分析法基于遼寧林業(yè)植物檢疫工作的開展現(xiàn)狀分別從優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)4個方面對遼寧省林業(yè)植物檢疫工作的開展進(jìn)行了分析，并結(jié)合SWOT戰(zhàn)略選擇矩陣提出了發(fā)展遼寧林業(yè)植物檢疫工作的對策建議。

遼寧；林業(yè)植物檢疫；SWOT分析；對策

當(dāng)今社會，由于國際、國內(nèi)經(jīng)貿(mào)物流的快速發(fā)展，使林業(yè)有害生物傳播擴(kuò)散的風(fēng)險日趨增大。因此，運(yùn)用植物檢疫措施有效地阻止林業(yè)危險性或檢疫性有害生物的傳播擴(kuò)散，不僅可省卻大量的防治耗費(fèi)，還可有效地保護(hù)本土生態(tài)安全。因此，當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下加強(qiáng)森林植物檢疫工作尤為重要。本文應(yīng)用SWOT分析法，對遼寧省林業(yè)植物檢疫工作的開展進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

1 森林植物檢疫概述

1.1 法律依據(jù)

1.1.1 法律法規(guī) 法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國森林法》《植物檢疫條例》《植物檢疫條例實施細(xì)則(林業(yè)部分)》《遼寧省森林植物檢疫實施辦法》《林業(yè)行政處罰規(guī)定》。

1.1.2 技術(shù)規(guī)程 技術(shù)規(guī)程主要包括《森林植物檢疫技術(shù)規(guī)程》《林業(yè)植物及其產(chǎn)品調(diào)運(yùn)檢疫規(guī)程》《林業(yè)檢疫性有害生物調(diào)查總則》等國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以及遼寧省林檢機(jī)構(gòu)制定的地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 分類

植物檢疫措施按照應(yīng)施檢疫對象的生產(chǎn)經(jīng)營狀況可分為：產(chǎn)地檢疫，調(diào)運(yùn)檢疫和隔離試種。

按照森林植物及其產(chǎn)品在流通過程中的不同環(huán)節(jié)可分為：流通前的產(chǎn)地檢疫、隔離試種；流通中的調(diào)運(yùn)檢疫；流通后的復(fù)檢；流通全過程的疫情監(jiān)測[1]。

1.3 行政職能

行政許可：在非疫區(qū)對植物檢疫對象進(jìn)行研究審批、省際森林植物調(diào)運(yùn)檢疫審批、省內(nèi)森林植物調(diào)運(yùn)檢疫審批和從國外引進(jìn)林木種苗檢疫審批。

行政處罰：主要針對違反《植物檢疫條例》和《森林病蟲害防治條例》等植物檢疫法規(guī)的相關(guān)行為進(jìn)行處罰。

1.4 處理措施

檢疫結(jié)果的處理措施：放行，補(bǔ)檢，除害處理，銷毀或退回等[1]。

2 遼寧森林植物檢疫現(xiàn)狀

遼寧作為連接華北與東北地區(qū)的紐帶，是東北乃至華北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障和國際國內(nèi)物流貨物的重要集散地。由于地理區(qū)位特點，遼寧現(xiàn)已成為北方重要的進(jìn)口木材加工基地、林產(chǎn)品重要生產(chǎn)加工基地和林產(chǎn)品(包括木質(zhì)包裝貨物)的主要進(jìn)出境口岸，也因此成了防范外來有害生物入侵的重點地區(qū)。

全省現(xiàn)已基本構(gòu)建完成了覆蓋全省的省、市、縣(區(qū))3級林業(yè)植物檢疫網(wǎng)絡(luò)。全省形成了以專職檢疫員為執(zhí)法主體的森林植物檢疫執(zhí)法隊伍。為加強(qiáng)檢疫執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高檢疫員檢疫執(zhí)法水平，每年都不定期舉辦多期全省林業(yè)植物檢疫員培訓(xùn)班。

全省檢疫機(jī)構(gòu)使用“林業(yè)植物檢疫管理信息系統(tǒng)”簽發(fā)《植物檢疫證書》等具有法律效應(yīng)的林業(yè)植物檢疫文書，并依此行使檢疫行政執(zhí)法職能，同時做好社會化服務(wù)工作。全省年均產(chǎn)地檢疫率在95%以上，調(diào)運(yùn)檢疫率在85%以上，新植林跟蹤檢疫率達(dá)到40%以上，對阻止外來林業(yè)有害生物入侵和危險性林業(yè)有害生物的擴(kuò)散傳播，保護(hù)林業(yè)生產(chǎn)和本土生態(tài)安全起到了積極的保護(hù)作用。

僅在2016年全省苗木檢疫行動中，全省共檢疫苗圃2 100余個，檢疫育苗面積25余萬畝；檢疫苗木132 983余萬株，產(chǎn)地檢疫率達(dá)到98%以上；期間出動人員6 856人次，出動車輛2 365臺次；全省實施跟蹤檢疫86.9萬畝，新植林跟蹤檢疫率近60%。

3 SWOT分析

SWOT分析法也稱為態(tài)勢分析法，是一種根據(jù)對象自身的既定內(nèi)在條件進(jìn)行分析，找出對象的優(yōu)勢、劣勢及核心競爭力的戰(zhàn)略分析方法。綜合分析研究對象內(nèi)、外部環(huán)境所形成的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會和威脅四個方面的情況。在評估和分析的基礎(chǔ)上，提出針對研究對象的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和對策。SWOT矩陣見表1。

表1 SWOT分析矩陣模型

3.1 優(yōu)勢

3.1.1 監(jiān)管體系基本構(gòu)建完成 目前全省除個別的縣(區(qū))級政府尚未成立專職林業(yè)植物檢疫機(jī)構(gòu)外，全省的市、縣各級政府均成立了專職的林業(yè)植物檢疫機(jī)構(gòu)。全省現(xiàn)已基本構(gòu)建完成了覆蓋全省的省、市、縣(區(qū))3級林業(yè)植物檢疫監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

3.1.2 管理機(jī)制較為完善 通過多年的實踐，已建立起遼寧林業(yè)植物檢疫管理機(jī)制。全省林檢系統(tǒng)依據(jù)《植物檢疫條例》《遼寧省森林植物檢疫實施辦法》等有關(guān)法律規(guī)定，先后制定并實施了《遼寧省森林植物檢疫員管理辦法》《遼寧省林業(yè)植物檢疫證書管理辦法》等規(guī)范性管理文件，對省際森林植物及其產(chǎn)品的檢疫實行授權(quán)委托制，在檢疫過程中嚴(yán)格執(zhí)行檢疫要求書制度和 “四檢”制度〔即育苗單位(個人)自檢、縣林檢機(jī)構(gòu)普檢、市林檢機(jī)構(gòu)組織互檢、省林檢機(jī)構(gòu)抽檢〕等各項管理制度。

3.1.3 專業(yè)化程度較高 由于法規(guī)和管理辦法對從事林業(yè)植物檢疫的工作人員的專業(yè)素質(zhì)、工作經(jīng)驗和職業(yè)技能培訓(xùn)等方面都做出了規(guī)定，所以全省林檢隊伍的專業(yè)技能和工作能力始終能維持在一個相對穩(wěn)定的水平。

自1995年以來，遼寧省先后制定并發(fā)布了《松毛蟲預(yù)測預(yù)報技術(shù)》《美國白蛾預(yù)測預(yù)報技術(shù)》《日本松干蚧預(yù)測預(yù)報技術(shù)》《楊樹潰瘍病防治技術(shù)》《松毛蟲防治技術(shù)》等10余項地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為遼寧的林業(yè)植物檢疫工作提供了有力的技術(shù)支持。

3.1.4 疫區(qū)監(jiān)管經(jīng)驗豐富 1979年美國白蛾由丹東傳入我國，為嚴(yán)控美國白蛾在我國的擴(kuò)散傳播，隨即成立了遼寧省美國白蛾防治站，專司對其進(jìn)行防控。為全國林業(yè)有害生物的疫區(qū)檢疫監(jiān)管工作提供了大量的寶貴經(jīng)驗。1992年，遼寧省森林病蟲害防治站與遼寧省美國白蛾防治站合并，合稱遼寧省森林病蟲害防治站，統(tǒng)一行使對美國白蛾等林業(yè)有害生物檢疫監(jiān)管職能。

3.2 劣勢

3.2.1 法制建設(shè)滯后 《植物檢疫條例》是1983年國務(wù)院制定頒布實施，并于1992年進(jìn)行了修訂。《植物檢疫條例實施細(xì)則(林業(yè)部分)》和《遼寧省森林植物檢疫實施辦法》均是1994年頒布實施的，其中《植物檢疫條例實施細(xì)則(林業(yè)部分)》僅是在2011年對其中的有關(guān)時間期限部分的條款進(jìn)行了修改?，F(xiàn)行的有關(guān)植物檢疫法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于社會發(fā)展的步伐，難以滿足當(dāng)前林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)安全保護(hù)工作的實際需求。

3.2.2 職權(quán)分工不明確 我國的國家植物檢疫職責(zé)按職能分工分為出入境植物檢疫和國內(nèi)植物檢疫，出入境植物檢疫有國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負(fù)責(zé)，而國內(nèi)植物檢疫職能又分別由農(nóng)業(yè)、林業(yè)兩個部門承擔(dān)。三家部門按照各自的職權(quán)范圍執(zhí)行植物檢疫工作，由于植物檢疫監(jiān)管職權(quán)分工不明確，監(jiān)管要求各不相同，既易造成植物檢疫監(jiān)管漏洞，又增加了相關(guān)企業(yè)和個人運(yùn)營成本；既不利于植物檢疫監(jiān)管工作的進(jìn)一步發(fā)展，又制約了植物檢疫的社會服務(wù)功能的實現(xiàn)[2,3]。

3.2.3 機(jī)構(gòu)編制混雜 林檢機(jī)構(gòu)是法律法規(guī)授權(quán)的具有獨立執(zhí)法主體資格的事業(yè)單位。而在實際上，全省各市、縣級林檢機(jī)構(gòu)編制管理混雜，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和名稱設(shè)置不統(tǒng)一。遼寧省林業(yè)有害生物防治檢疫局是獨立法人的事業(yè)單位；部分市縣林檢機(jī)構(gòu)是獨立法人的事業(yè)單位，部分是非獨立法人的事業(yè)單位；部分市縣林檢機(jī)構(gòu)成了參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。全省各級林檢機(jī)構(gòu)的名稱也各不相同，有的稱森林病蟲害防治檢疫站，有的稱林業(yè)有害生物防治檢疫局[4]。一些區(qū)縣甚至未設(shè)林檢機(jī)構(gòu)，某些地方還出現(xiàn)合并或撤銷現(xiàn)象，客觀上形成了檢疫監(jiān)管上的盲區(qū)[3]。

3.2.4 技術(shù)裝備落后 林業(yè)植物檢疫技術(shù)包括植物檢疫除害處理、林業(yè)有害生物檢疫檢驗檢疫、 有害生物風(fēng)險分析和林業(yè)有害生物災(zāi)害管理，涉及生物、化學(xué)、物理、管理學(xué)等多學(xué)科的知識。但目前林業(yè)植物檢疫的調(diào)查鑒定多是憑專業(yè)檢疫檢驗人員的技術(shù)經(jīng)驗進(jìn)行，準(zhǔn)確性難以保證，缺乏快速可靠的檢疫檢驗技術(shù)手段。在林業(yè)植物檢疫基礎(chǔ)設(shè)施配備方面，部分縣(區(qū))并不具備植物檢疫實驗室，基本沒有所需檢疫檢驗儀器設(shè)備，而且植物檢疫對象有關(guān)資料和標(biāo)本太少，無法開展植物檢疫檢驗工作，難以防控林業(yè)有害生物疫情的擴(kuò)散蔓延[3,5]。

3.2.5 財政投入狀況堪憂 林業(yè)植物檢疫工作始終處于履職難、執(zhí)法難、資金保障難的困境。自2015年開始，國家先是對小微企業(yè)免征植物檢疫費(fèi)，至11月開始全面暫停征收森林植物檢疫費(fèi)，為此對遼寧省各級林檢機(jī)構(gòu)的日常工作開展影響較大。據(jù)統(tǒng)計2010年至2014年間，平均每年全省森林植物檢疫費(fèi)收取總額為616.45萬元。

按照財稅[2015]102號文件要求“取消和暫停征收上述收費(fèi)后，有關(guān)部門及所屬事業(yè)單位依法履行管理職能所需經(jīng)費(fèi)，由同級財政預(yù)算予以統(tǒng)籌安排，保障工作正常開展?！钡趯嶋H上由于地方財政十分困難，基本未能落實到位，從而使各級檢疫機(jī)構(gòu)失去了經(jīng)費(fèi)的支持，導(dǎo)致部分基層單位完成日常的林檢任務(wù)困難重重，嚴(yán)重影響了遼寧省林業(yè)植物檢疫的開展。

3.2.6 公車改革影響較大 林業(yè)植物檢疫工作不僅有著行政執(zhí)法的一面，還有著服務(wù)社會、指導(dǎo)生產(chǎn)的一面。由于開展林檢工作對象的苗圃、木材加工等企業(yè)，造林綠化現(xiàn)場、各級公路道路所處地域，基本上處于偏遠(yuǎn)城市郊區(qū)或農(nóng)村，按照植物檢疫工作要求和規(guī)程，因公務(wù)用車的取消使林業(yè)植物檢疫執(zhí)法工作難以持續(xù)全面開展，而且為林檢工作的服務(wù)期限承諾的如期完成也帶來了較大困難，既影響了植物檢疫行政職能的行使，又影響了林檢系統(tǒng)的社會服務(wù)功能。

3.3 機(jī)遇

3.3.1 黨和政府高度重視 黨的十八屆五中全會首次提出綠色發(fā)展，意味著綠色發(fā)展理念正式成為黨和國家的執(zhí)政理念，表明了我國政府堅定地走綠色發(fā)展道路的決心。綠色發(fā)展成為“十三五”規(guī)劃的要義和核心內(nèi)容，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入全面綠色化的新常態(tài)，為生態(tài)文明建設(shè)開創(chuàng)了發(fā)展新局面。

2014年5月國家發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)有害生物防治工作的意見》，這是首次從國家層面做出的關(guān)于林業(yè)有害生物防治工作的重大決策部署。次年6月遼寧省出臺了《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)有害生物防治工作的實施意見》，為遼寧省林業(yè)有害生物防治工作的全面快速發(fā)展提供了支持和保障。

3.3.2 市場需求旺盛 近年由于城市綠化和植樹造林工程的大力開展，對綠化苗木的市場需求旺盛，遼寧省苗木生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)數(shù)量不斷攀升。根據(jù)林檢部門統(tǒng)計，全省現(xiàn)有苗圃2100余家，與木材生產(chǎn)加工有關(guān)的企業(yè)1000余家，為遼寧省林業(yè)植物檢疫工作創(chuàng)新發(fā)展提供了穩(wěn)定的客觀環(huán)境。

3.4 威脅

3.4.1 投入不足任務(wù)繁重 林業(yè)植物檢疫工作是林業(yè)有害生物防治工作體系的一個組成部分。林業(yè)有害生物防治工作是以應(yīng)急救災(zāi)和限期除治為主，導(dǎo)致了林業(yè)植物檢疫難以發(fā)揮其御災(zāi)作用，從而形成了重除治輕預(yù)防、林業(yè)有害生物越防越重的被動局面。由于防治經(jīng)費(fèi)投入基本上是根據(jù)防治任務(wù)計算的，因而投入到林業(yè)植物檢疫方面的經(jīng)費(fèi)是十分有限的，致使林業(yè)植物檢疫的基礎(chǔ)設(shè)施和人員配備相對薄弱。然而隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，林業(yè)植物及其產(chǎn)品的需求也隨之增大，因此林業(yè)植物檢疫任務(wù)日趨繁重。由于植物檢疫所擔(dān)負(fù)的重要職責(zé)，既不能容忍檢疫違法行為，又要堅持做好社會服務(wù)工作，所以林業(yè)植物檢疫工作面臨著嚴(yán)峻局面。

3.4.2 生物災(zāi)害損失嚴(yán)重 我國森林資源匱乏，但每年森林病蟲害發(fā)生面積仍超過667萬hm2，病蟲害損失木材蓄積量近1 000萬m3。近五年，遼寧省每年林業(yè)有害生物發(fā)生面積為67萬hm2左右，因之造成的木材蓄積損失量在超過100萬m3。在許多國家，森林病蟲害造成的林木損失甚至超過了森林火災(zāi)。然而，林業(yè)有害生物的發(fā)生發(fā)展與生態(tài)環(huán)境狀況是相互制約、相互促進(jìn)的關(guān)系。森林生態(tài)環(huán)境惡化會促進(jìn)林業(yè)有害生物的發(fā)生，林業(yè)有害生物嚴(yán)重危害也會加速森林生態(tài)環(huán)境的惡化；同時，森林生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展可減輕林業(yè)有害生物造成的生物災(zāi)害損失。

4 對策建議

從表2可以看出，形成劣勢的原因較多，因此應(yīng)著重考慮W-O和W-T發(fā)展策略。

表2 遼寧林業(yè)植物檢疫發(fā)展的戰(zhàn)略選擇矩陣

4.1加強(qiáng)法制建設(shè)

目前有關(guān)檢疫的法律、法規(guī)及規(guī)章已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下林業(yè)發(fā)展的需要，制定一部完整的植物檢疫法律法規(guī)體系迫在眉睫。國內(nèi)已有多個省份在國家法規(guī)難以盡快修訂完成的情況下，對地方植物檢疫法規(guī)進(jìn)行了立法和修訂，使地方植物檢疫工作得以繼續(xù)有效開展。借鑒其他省份做法，著手修訂《遼寧省森林植物檢疫實施辦法》，提高遼寧省植物檢疫法規(guī)的立法質(zhì)量。同時，加快修訂現(xiàn)有的檢疫規(guī)程，起草制定檢疫工作中急需的技術(shù)工作指導(dǎo)規(guī)范，為檢疫執(zhí)法提供一套行之有效、實用規(guī)范的檢疫技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 加速體制轉(zhuǎn)變

按照國家政府職能轉(zhuǎn)變改革的要求，積極推進(jìn)植物檢疫監(jiān)管系統(tǒng)體制改革，協(xié)調(diào)建立外檢與內(nèi)檢的協(xié)商溝通機(jī)制，實現(xiàn)植物檢疫的內(nèi)外銜接；明確劃分農(nóng)、林植物檢疫的職責(zé)與權(quán)限范圍，按照分工明確、權(quán)責(zé)對應(yīng)的原則，將農(nóng)、林植物檢疫有機(jī)地統(tǒng)一起來，充分利用各方檢疫職能部門資源，提高行政管理效率與效能，適應(yīng)市場需求[5]。

4.3 促進(jìn)科技創(chuàng)新與推廣

加強(qiáng)林業(yè)檢疫性有害生物的生物學(xué)特性、致病機(jī)理等基礎(chǔ)性科研工作；加大檢疫性有害生物快速檢驗檢疫、除害處理等關(guān)鍵技術(shù)的投入；鼓勵綠色環(huán)保型檢疫除害藥劑藥械和檢疫檢驗設(shè)備的開發(fā)與研制；積極推動植物檢疫檢驗新技術(shù)、新成果的轉(zhuǎn)化推廣，快速提高植物檢疫檢驗和除害處理能力[3]。

4.4 增加財政投入，提升檢疫監(jiān)管能力

在社會發(fā)展的新形勢下，應(yīng)樹立綠色發(fā)展理念，開創(chuàng)生態(tài)發(fā)展新思路。各級政府應(yīng)將檢疫事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算，增加檢疫專項投入，將切實提高林業(yè)植物檢疫監(jiān)管能力作為財政支持的重要指標(biāo)，全面加強(qiáng)植物檢疫的事中事后監(jiān)管水平，逐步扭轉(zhuǎn)被動防治的局面。國家應(yīng)對植物檢疫工作進(jìn)行專項資金投入，出臺有利于植物檢疫工作開展的財政政策，解決因地方財政困難難以對植物檢疫工作的支持。盡量縮小因地方財政投入差距而形成的不同地域間植物檢疫機(jī)構(gòu)的工作差距，保證林業(yè)植物檢疫系統(tǒng)整體工作正常運(yùn)行。

4.5 實現(xiàn)監(jiān)管與服務(wù)共同發(fā)展

林業(yè)植物檢疫分為行政監(jiān)管和公共服務(wù)兩大職能，按照政府職能轉(zhuǎn)變的新常態(tài)要求，應(yīng)完善制度建設(shè)，創(chuàng)新檢疫監(jiān)管方式，實現(xiàn)檢疫監(jiān)管與優(yōu)化公共服務(wù)共同發(fā)展。積極探索檢疫實施主體的行政職能與公共服務(wù)職能的剝離和身份轉(zhuǎn)換機(jī)制，改變林業(yè)植物檢疫機(jī)構(gòu)在實際運(yùn)作中既是裁判員又是運(yùn)動員的混亂狀況。將檢疫職能中技術(shù)要求較高、認(rèn)定爭議較大的檢疫檢驗鑒定、風(fēng)險分析、災(zāi)害評估等職能逐步轉(zhuǎn)化為委托第三方機(jī)構(gòu)評價，促進(jìn)檢疫監(jiān)管能力的提升和公共服務(wù)總體水平的提高。

[1] 《森林植物檢疫技術(shù)規(guī)程》. 國家林業(yè)局,林護(hù)通字[1998]43號

[2] 王學(xué)江,田錫珍,李文晉.植物檢疫現(xiàn)狀及對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué), 2006,34(5):942,1026

[3] 閻合,崔永三,崔振強(qiáng),等.我國林業(yè)植物檢疫工作存在問題及對策[J].中國森林病蟲, 2016,35(4):38,44-46

[4] 趙玉強(qiáng),羅金燕,姚紅梅，等.淺析農(nóng)業(yè)植物檢疫執(zhí)法工作現(xiàn)狀及對策[J].植物檢疫, 2013,27(6):76-78

[5] 劉軍,許岳沖,周宗標(biāo).森林植物檢疫體系建設(shè)探討[J].浙江林業(yè)科技, 2002,22(3):29-32

1005-5215(2016)11-0096-04

2016-10-27

楊慶寅(1975-)，男,黑龍江齊齊哈爾人，博士研究生，高級工程師，現(xiàn)從事林業(yè)有害生物防治檢疫方面研究.

S763

A

10.13601/j.issn.1005-5215.2016.11.040