環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接研究

柴西龍，鄒世英，李元實(shí)，杜蘊(yùn)慧

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

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環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接研究

柴西龍，鄒世英，李元實(shí)，杜蘊(yùn)慧

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度是我國(guó)污染源環(huán)境管理的兩項(xiàng)重要制度，二者銜接構(gòu)成了對(duì)污染源全生命周期的管理。在分析現(xiàn)階段兩項(xiàng)制度銜接存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，明確了環(huán)評(píng)與排污許可制度改革的總體思路，既不是削弱環(huán)評(píng)制度，也不是以排污許可制度代替環(huán)評(píng)制度，而應(yīng)該通過(guò)排污許可證強(qiáng)化環(huán)評(píng)的作用和功效，即：明確排污許可制度的核心地位，全面深化改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。從規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)角度研究提出了銜接的關(guān)鍵點(diǎn)：一方面要積極推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)落地，另一方面要從管理對(duì)象、管理內(nèi)容、管理程序、管理權(quán)限方面實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可的全面對(duì)接。建議通過(guò)修訂相關(guān)法律、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、建立聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制為制度銜接提供保障，真正讓排污許可制度成為污染源環(huán)境管理的核心制度。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)；排污許可制度；銜接

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度是我國(guó)污染源環(huán)境管理的兩項(xiàng)重要制度。環(huán)評(píng)制度是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。排污許可制度是政府部門(mén)依污染源建設(shè)或運(yùn)營(yíng)單位申請(qǐng)，經(jīng)依法審核準(zhǔn)予其排污活動(dòng)的一項(xiàng)制度，政府批準(zhǔn)的行政許可文書(shū)就是排污許可證。

國(guó)務(wù)院提出改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源(位置固定、具有一定規(guī)模、可核查、可監(jiān)測(cè)的污染源)的企業(yè)排污許可制，關(guān)鍵在于整合銜接現(xiàn)有各項(xiàng)污染源環(huán)境管理制度，其中一項(xiàng)重要任務(wù)是做好環(huán)評(píng)與排污許可制度的銜接研究。

1 環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接面臨的問(wèn)題

環(huán)評(píng)重在事前預(yù)防，是新污染源的“準(zhǔn)生證”[1]，內(nèi)涵既包括對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后排污行為的環(huán)境影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范以及新建項(xiàng)目選址布局等，也包括項(xiàng)目建設(shè)期的“三同時(shí)”管理，同時(shí)，也為排污許可提供了污染物排放清單。排污許可重在事中事后監(jiān)管，是載明排污單位污染物排放及控制有關(guān)信息的“身份證”，許可證是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法[2]、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的依據(jù)之一。環(huán)評(píng)與排污許可兩者互為因果，相輔相成，密不可分。瑞典、美國(guó)、歐盟等都已實(shí)現(xiàn)了兩項(xiàng)制度的緊密銜接，我國(guó)部分省份也將環(huán)評(píng)作為核發(fā)排污許可證的前提和依據(jù)，但在實(shí)際管理過(guò)程中，仍面臨諸多問(wèn)題：

一是兩項(xiàng)制度銜接缺乏制度安排，“兩張皮”問(wèn)題突出。一直以來(lái)，排污許可證未將環(huán)評(píng)提出的污染源排污特征、排放量、環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)等信息相應(yīng)載入，未能充分發(fā)揮精細(xì)化管控排污行為的作用。

二是環(huán)評(píng)提出的污染源管理要求得不到落實(shí)。一方面，建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管薄弱，排污許可“重發(fā)證、輕監(jiān)管”。另一方面，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法依據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)，而環(huán)評(píng)考慮到環(huán)境質(zhì)量和敏感目標(biāo)的需求，往往提出比達(dá)標(biāo)排放更為嚴(yán)格的污染物排放控制和環(huán)境管理要求，無(wú)法在事中事后監(jiān)管、許可證監(jiān)管中得到落實(shí)。

三是兩項(xiàng)制度缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范。環(huán)評(píng)源強(qiáng)核算與排污許可實(shí)際排放量核算方法不統(tǒng)一，導(dǎo)致污染源數(shù)據(jù)“數(shù)出多門(mén)”，且缺乏連貫性，大大削弱了污染源管理效力。[3]

因此，有必要開(kāi)展環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接研究，實(shí)現(xiàn)污染源事前審批與事中事后監(jiān)管有機(jī)銜接和污染源全生命周期管理。

2 環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接的總體思路與關(guān)鍵點(diǎn)

改革環(huán)境管理制度，目的是使各項(xiàng)制度精簡(jiǎn)高效、銜接順暢。環(huán)評(píng)在污染預(yù)防階段發(fā)揮了重要作用，很好地起到了環(huán)境污染“防火墻”的作用，在制度改革過(guò)程中不能“自廢武功”，要避免兩個(gè)誤區(qū)：一是削弱環(huán)評(píng)制度；二是以排污許可制度代替環(huán)評(píng)制度，而應(yīng)該通過(guò)排污許可證強(qiáng)化環(huán)評(píng)的作用和功效，通過(guò)環(huán)評(píng)服務(wù)促進(jìn)排污許可管理。

要實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可制度的有效銜接、有機(jī)銜接，既要做好制度層面總體設(shè)計(jì)，又要做好基礎(chǔ)層面關(guān)鍵環(huán)節(jié)的銜接設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源的最優(yōu)化管理。

>>要實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可制度的有效銜接、有機(jī)銜接，既要做好制度層面總體設(shè)計(jì)，又要做好基礎(chǔ)層面關(guān)鍵環(huán)節(jié)的銜接設(shè)計(jì)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源的最優(yōu)化管理。

環(huán)評(píng)與排污許可制度改革的總體思路：一是明確排污許可制度的核心地位。構(gòu)建以排污許可制度為核心的污染源管理制度，實(shí)施“一證式”管理[1]：一方面，用排污許可“一套數(shù)據(jù)”作為污染物排放和環(huán)境執(zhí)法的硬約束，解決現(xiàn)在污染源管理“多套數(shù)據(jù)”的問(wèn)題；另一方面，以排污許可制為統(tǒng)領(lǐng)，整合各項(xiàng)污染源環(huán)境管理制度，落實(shí)環(huán)評(píng)提出的污染源管理要求，實(shí)現(xiàn)污染源全過(guò)程全方位監(jiān)管。二是全面深化改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。改革的目的是更好地提高環(huán)評(píng)效率、發(fā)揮環(huán)評(píng)效能、落實(shí)環(huán)評(píng)要求，從而更好地服務(wù)于排污許可制度。首先是簡(jiǎn)化審批程序，取消竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收行政許可，由企業(yè)自行組織驗(yàn)收，實(shí)行排污許可管理的，自行驗(yàn)收文件作為排污許可證申請(qǐng)材料；不實(shí)行排污許可管理的，自行驗(yàn)收文件上報(bào)環(huán)保部門(mén)備案；其次是優(yōu)化調(diào)整審批范圍，擴(kuò)大環(huán)境影響登記表范圍并實(shí)行備案制，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；再次是統(tǒng)一環(huán)評(píng)與排污許可源強(qiáng)核算及技術(shù)方法；最后是實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可管理程序的無(wú)縫銜接。

現(xiàn)階段，應(yīng)在基礎(chǔ)層面的幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做好銜接，提高兩項(xiàng)制度銜接的可行性與可操作性。

(1)積極推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)落地，實(shí)現(xiàn)剛性約束與項(xiàng)目環(huán)評(píng)之間的有效聯(lián)動(dòng)。一要強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的約束和指導(dǎo)作用。不斷強(qiáng)化“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”(“三線(xiàn)一單”)在優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中的作用，以及對(duì)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入的強(qiáng)制約束作用。二要推行規(guī)劃環(huán)評(píng)清單式管理。根據(jù)改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，制定空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃的生態(tài)空間清單和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的用途管制清單。制定產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)、工藝環(huán)境準(zhǔn)入清單。三要嚴(yán)格規(guī)劃環(huán)評(píng)違法責(zé)任追究。將規(guī)劃環(huán)評(píng)開(kāi)展情況納入對(duì)地方政府及其有關(guān)部門(mén)環(huán)境保護(hù)督察，依法嚴(yán)肅追究有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。四要加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)。依法將規(guī)劃環(huán)評(píng)作為規(guī)劃所包含項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批的剛性約束。對(duì)已采納規(guī)劃環(huán)評(píng)要求的規(guī)劃所包含的建設(shè)項(xiàng)目，簡(jiǎn)化相應(yīng)環(huán)評(píng)內(nèi)容。[4]

(2)實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可關(guān)于污染源管理對(duì)象的全面對(duì)接。環(huán)評(píng)是按建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響程度大小進(jìn)行分類(lèi)管理，即環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表、登記表，覆蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)所有行業(yè)類(lèi)別。排污許可證是按照污染源排污量大小進(jìn)行分類(lèi)管理，排污量與對(duì)環(huán)境影響的程度有直接關(guān)系。因此，建議參照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》的模式和經(jīng)驗(yàn)，制定《排污許可管理名錄》，明確納入排污許可管理的污染源，做到《排污許可管理名錄》中的污染源全覆蓋，將需要開(kāi)展環(huán)評(píng)的污染源建設(shè)項(xiàng)目在其中明確。新建項(xiàng)目履行環(huán)評(píng)審批、備案后，建成投產(chǎn)、正式排污前申領(lǐng)排污許可證，取得許可證后方可排污，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理與排污許可對(duì)污染源管理的全面對(duì)接。

(3)實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可關(guān)于污染源管理內(nèi)容的全面對(duì)接和管理要求的一貫制。環(huán)評(píng)管理內(nèi)容涉及環(huán)境空氣、地表水、地下水、聲環(huán)境、土壤等各項(xiàng)環(huán)境要素以及常規(guī)和特征污染物，同時(shí)也包括項(xiàng)目概況、工程分析、環(huán)境現(xiàn)狀、環(huán)境影響預(yù)測(cè)、環(huán)境保護(hù)措施及其技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證、環(huán)境管理與環(huán)境監(jiān)測(cè)等專(zhuān)題。為實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)環(huán)境管理制度的銜接，體現(xiàn)污染源管理的整體性，建議實(shí)施包含大氣、水等環(huán)境要素的綜合許可證[5]；同時(shí)，改革環(huán)評(píng)制度，突出污染源源強(qiáng)、污染防治和風(fēng)險(xiǎn)防范措施、排放限值、環(huán)境監(jiān)測(cè)與管理等，并在許可證中載明。新源排污許可證載入信息來(lái)源為環(huán)評(píng)文件[6]，監(jiān)督檢查依據(jù)是排污許可證。

(4)實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可關(guān)于污染源管理程序的一體化和聯(lián)動(dòng)?，F(xiàn)階段，各地環(huán)評(píng)與排污許可管理相銜接的做法比較常見(jiàn)。有的省份將環(huán)評(píng)作為許可證核發(fā)的主要依據(jù)，將“三同時(shí)”要求納入排污許可證事中事后監(jiān)管；有的省份將環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度作為企業(yè)能否獲得排污許可證的先決條件，排污許可證為環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度把關(guān)。因此，建議現(xiàn)階段，新建項(xiàng)目按要求履行環(huán)境影響審批、備案程序，取消排污類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收行政許可，突出企業(yè)環(huán)境責(zé)任，實(shí)行排污許可管理的，建設(shè)單位自行組織竣工環(huán)保驗(yàn)收，并在建成投產(chǎn)、正式排污前向負(fù)有排污許可監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)保部門(mén)提交排污許可申請(qǐng)，自行驗(yàn)收文件作為申請(qǐng)材料，取得排污許可證后方可排污[6]；不實(shí)行排污許可管理的，由建設(shè)單位委托第三方機(jī)構(gòu)編制環(huán)保設(shè)施和措施竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，雙方對(duì)竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告結(jié)論負(fù)責(zé)，自行驗(yàn)收文件上報(bào)環(huán)保部門(mén)備案。下一步，對(duì)不需要履行環(huán)境影響審批、備案程序的建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)直接核發(fā)排污許可證納入排污許可管理或豁免排污許可管理，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可制度在管理程序上的無(wú)縫銜接。

(5)按照“國(guó)家統(tǒng)籌、省市核發(fā)、屬地監(jiān)管”的原則實(shí)行排污許可管理?，F(xiàn)階段，國(guó)家、省、市環(huán)保部門(mén)制定了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件分級(jí)審批目錄，明確了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限及屬地管理要求。隨著環(huán)境保護(hù)部省以下垂直管理改革的推進(jìn)，環(huán)評(píng)審批權(quán)限將調(diào)整為部、省、市三級(jí)，屬地管理。建議由環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)評(píng)的項(xiàng)目，其排污許可證委托省級(jí)環(huán)保主管部門(mén)核發(fā)，其余項(xiàng)目許可證由省市兩級(jí)核發(fā)，環(huán)評(píng)審批權(quán)限與之對(duì)應(yīng)。許可證監(jiān)管上，各級(jí)環(huán)保部門(mén)均有權(quán)對(duì)屬地內(nèi)的排污單位實(shí)施監(jiān)督管理，應(yīng)主要依靠市級(jí)環(huán)保部門(mén)實(shí)施屬地監(jiān)管。環(huán)境保護(hù)部有權(quán)吊銷(xiāo)省市核發(fā)許可證的權(quán)限。

3 加強(qiáng)環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接的對(duì)策建議

一是修訂相關(guān)法律法規(guī)。修訂《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步完善規(guī)劃環(huán)評(píng)范圍、跟蹤評(píng)價(jià)、主體責(zé)任、追責(zé)機(jī)制等管理程序，補(bǔ)充分區(qū)管理要求，健全規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立負(fù)面清單管理機(jī)制。取消排污類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收行政許可，配套清理和制修訂有關(guān)技術(shù)規(guī)范。進(jìn)一步突出企業(yè)環(huán)境責(zé)任，強(qiáng)化公眾參與，為環(huán)評(píng)與排污許可制度銜接提供法制保障。

二是統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。重構(gòu)現(xiàn)有環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則體系，統(tǒng)一環(huán)評(píng)與排污許可的技術(shù)體系。首先，全面修訂現(xiàn)有環(huán)評(píng)導(dǎo)則總綱、各要素導(dǎo)則和行業(yè)導(dǎo)則，簡(jiǎn)化、瘦身環(huán)評(píng)技術(shù)要求，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可在技術(shù)體系上銜接；其次，制訂污染物源強(qiáng)核算手冊(cè)，同時(shí)適用于環(huán)評(píng)和排污許可證，規(guī)范污染物排放量核算，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)源強(qiáng)核算與排污許可實(shí)際排放量核算的統(tǒng)一；最后，建立污染源排放清單和污染防治最佳治理技術(shù)名錄，建立基于排放清單的最大可達(dá)控制技術(shù)體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可的精細(xì)化管理。

三是建立聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。第一，強(qiáng)化新增源環(huán)評(píng)管理，將環(huán)評(píng)制度落實(shí)作為核發(fā)排污許可證的主要依據(jù)。第二，對(duì)已取得排污許可證的排污單位改擴(kuò)建、技改時(shí)，強(qiáng)化排污許可證審核，不增加排放量和不加大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的，適當(dāng)簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)審批程序。第三，將企業(yè)主體責(zé)任要求貫穿于污染源建設(shè)期和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期。建設(shè)過(guò)程中，落實(shí)環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”要求；投產(chǎn)后，企業(yè)自行監(jiān)測(cè)，自主提交排污許可證執(zhí)行報(bào)告及舉證材料，說(shuō)明環(huán)評(píng)要求的環(huán)保措施落實(shí)及排放情況，自主向社會(huì)公開(kāi)。

[1] 李元實(shí), 杜蘊(yùn)慧, 柴西龍, 等. 污染源全面管理的思考——以促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接為核心[J]. 環(huán)境保護(hù), 2015(12): 49- 52.

[2] 張建宇. 美國(guó)排污許可制度管理經(jīng)驗(yàn)——以水污染控制許可證為例[J]. 環(huán)境影響評(píng)價(jià), 2016, 38(2): 23- 26.

[3] 王金南, 吳悅穎, 雷宇, 等. 中國(guó)排污許可制度改革框架研究[J]. 環(huán)境保護(hù), 2016, 44(3/4): 10- 16.

[4] 環(huán)境保護(hù)部. 關(guān)于印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》的通知[Z]. 2016.

[5] 薛鵬麗, 孫曉峰, 宋云. 中瑞排污許可證制度的對(duì)比研究[J]. 環(huán)境污染與防治, 2015, 37(3): 62- 65.

[6] 王燦發(fā). 加強(qiáng)排污許可證與環(huán)評(píng)制度的銜接勢(shì)在必行[J]. 環(huán)境影響評(píng)價(jià), 2016, 38(2): 6- 8.Study on the Connection Between Environmental Impact Assessment and Pollutant Discharge Permit System

CHAI Xi-long, ZOU Shi-ying, LI Yuan-shi, DU Yun-hui

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Environmental impact assessment (EIA) and pollutant discharge permit system (PDPS) are important regulations for environmental management of pollution sources in China, and the connection between EIA and PDPS constitutes the whole life cycle management of pollution sources. This papers pecified the general idea of EIA and PDPS reform on the basis of analyzing current issues. It’s neither to weaken EIA system, nor to replace EIA system with PDPS, but to strengthen the role and effectiveness of EIA through PDPS, i.e. confirming the core position of PDPS, deeply reforming EIA system. From planning EIA and project EIA point of view, this paper put forward key points of the connection: on one hand, actively promote the implementation of planning EIA; on the other hand, realize the complete docking between EIA and PDPS from the aspects of management object, management content, management procedure, and management authority. This paper suggested making PDPS become the core system of pollution source environmental management through the revision of relevant laws and regulations, unified technical standard system, and the establishment of linkage management mechanism for the system connection protection.

environmental impact assessment; pollutant discharge permit system; connection

2016-07-11

柴西龍(1978—)，男，陜西大荔人，高級(jí)工程師，碩士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可制度，E-mail：chaixl@acee.org.cn

鄒世英(1964—)，男，湖南常德人，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可制度，E-mail：zousy@acee.org.cn

10.14068/j.ceia.2016.06.007

X820.3

A

2095-6444(2016)06-0025-03