成立國(guó)家天然氣管道公司的必要性及實(shí)施建議

燕 群

中海石油氣電集團(tuán)有限責(zé)任公司貿(mào)易分公司

成立國(guó)家天然氣管道公司的必要性及實(shí)施建議

燕 群

中海石油氣電集團(tuán)有限責(zé)任公司貿(mào)易分公司

燕群.成立國(guó)家天然氣管道公司的必要性及實(shí)施建議. 天然氣工業(yè)，2016,36(10): 163-172.

目前，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展仍受制于運(yùn)輸和銷(xiāo)售捆綁、管道不能公平無(wú)歧視向第三方開(kāi)放、管輸價(jià)格水平普遍偏高等因素的影響，管網(wǎng)改革已迫在眉睫。為此，研究了我國(guó)和國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家天然氣管道發(fā)展現(xiàn)狀、管理體制機(jī)制運(yùn)行情況以及所存在的差異和問(wèn)題，結(jié)論認(rèn)為：成立國(guó)家天然氣管道公司將有助于盡早實(shí)現(xiàn)天然氣市場(chǎng)化定價(jià)、降低管道運(yùn)輸價(jià)格水平、促進(jìn)天然氣應(yīng)用規(guī)模擴(kuò)大、增強(qiáng)管網(wǎng)系統(tǒng)調(diào)峰和應(yīng)急保供能力，是我國(guó)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立改革的最優(yōu)選項(xiàng)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，建議從以下9個(gè)方面著手改革：①分階段完成國(guó)家天然氣管道公司的建立；②盡早強(qiáng)制推行運(yùn)銷(xiāo)分離；③明確納入國(guó)家管道公司的管道范圍；④改革管道建設(shè)審批和管理機(jī)制；⑤嚴(yán)格國(guó)家天然氣管道公司成本監(jiān)審、嚴(yán)控收益水平；⑥相關(guān)部門(mén)給予政策支持；⑦加快儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)；⑧實(shí)施新氣源項(xiàng)目配套管道代建回購(gòu)機(jī)制；⑨加強(qiáng)國(guó)家管道公司安全高效運(yùn)營(yíng)機(jī)制研究。

中國(guó) 天然氣 管網(wǎng)獨(dú)立 互連互通 運(yùn)銷(xiāo)分離 國(guó)家天然氣管道公司 市場(chǎng)化 管道運(yùn)輸價(jià)格 體制機(jī)制

2004年西氣東輸一線工程正式投產(chǎn)，拉開(kāi)了我國(guó)全面應(yīng)用天然氣的大幕，天然氣消費(fèi)量年均增速超過(guò)16%。2015年我國(guó)天然氣表觀消費(fèi)量已達(dá)到1 932×108m3[1]，雖然受低油價(jià)的影響，天然氣消費(fèi)量增速有所放緩，但是天然氣作為清潔能源被提升至更高的戰(zhàn)略高度，未來(lái)發(fā)展空間仍然十分廣闊，前景看好。目前，我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展仍受制于運(yùn)輸和銷(xiāo)售捆綁、管道不能公平無(wú)歧視向第三方開(kāi)放、管輸價(jià)格水平普遍偏高等因素的影響，管網(wǎng)改革迫在眉睫。為此，對(duì)比分析了我國(guó)和國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家天然氣管道發(fā)展現(xiàn)狀、體制機(jī)制運(yùn)行情況。結(jié)論認(rèn)為：成立國(guó)家天然氣管道公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家管道公司）將有助于盡早實(shí)現(xiàn)天然氣市場(chǎng)化定價(jià)、降低管道運(yùn)輸價(jià)格水平、促進(jìn)天然氣應(yīng)用規(guī)模擴(kuò)大、增強(qiáng)管網(wǎng)系統(tǒng)調(diào)峰和應(yīng)急保供能力，是我國(guó)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立改革的最優(yōu)選項(xiàng)。

1 我國(guó)天然氣管道發(fā)展現(xiàn)狀和運(yùn)行管理體制機(jī)制

1.1 我國(guó)天然氣管道發(fā)展現(xiàn)狀

2015年，中國(guó)新增天然氣管道約6 000 km，全國(guó)天然氣干線管道總長(zhǎng)度超過(guò)7.2×104km，形成了以西氣東輸管道、陜京輸氣管道、川氣東送管道、西南管網(wǎng)為主的骨架管網(wǎng)系統(tǒng)，干線管道總輸氣能力約2 800×108m3/a[1]。天然氣管道的互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)了全國(guó)各大氣區(qū)和進(jìn)口戰(zhàn)略通道的連接，“全國(guó)一張網(wǎng)”的局面已基本形成。這將有利于天然氣上游氣源項(xiàng)目的引進(jìn)和開(kāi)發(fā)，推動(dòng)天然氣的大規(guī)模應(yīng)用，同時(shí)為我國(guó)天然氣安全、穩(wěn)定供應(yīng)提供有力保障。

1.2 我國(guó)天然氣管道運(yùn)行管理體制機(jī)制現(xiàn)狀

我國(guó)天然氣管道運(yùn)行管理體制機(jī)制在建設(shè)審批、運(yùn)價(jià)審批、管道運(yùn)營(yíng)、儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施公平開(kāi)放等方面都有著鮮明的特點(diǎn)：①管道建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)商主要是天然氣生產(chǎn)商或進(jìn)口商，且資金主要來(lái)自國(guó)有企業(yè)；②一家為主，截至2015年底，中石油擁有超過(guò)76%的國(guó)家級(jí)干支線輸氣管道[2]；③從輸氣干線到用戶(hù)終端存在多級(jí)管網(wǎng)，不斷推高價(jià)格；④產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)或運(yùn)銷(xiāo)一體化占據(jù)絕大部分市場(chǎng)份額，其中中石油市場(chǎng)占有率超過(guò)68%[2]，純管道運(yùn)輸企業(yè)和運(yùn)輸量較少。

1.2.1 天然氣管道建設(shè)審批機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)有的天然氣管道建設(shè)審批機(jī)制規(guī)定：跨省（區(qū)、市）干線管道項(xiàng)目需要報(bào)中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家發(fā)改委）審批核準(zhǔn)，其余天然氣管道項(xiàng)目由省級(jí)發(fā)展和改革委員會(huì)審批核準(zhǔn)。管道項(xiàng)目核準(zhǔn)前需要辦理的其他政府部門(mén)的批準(zhǔn)要件包括：①管道途經(jīng)省區(qū)市的建設(shè)規(guī)劃主管部門(mén)出具的規(guī)劃選址意見(jiàn)；②國(guó)土資源部門(mén)出具的項(xiàng)目建設(shè)用地預(yù)審意見(jiàn)；③國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批意見(jiàn)；④?chē)?guó)家發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司的節(jié)能評(píng)估審查意見(jiàn)或備案文件；⑤根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)提交的其他文件，如核準(zhǔn)評(píng)估報(bào)告、銀行貸款承諾函等。目前，我國(guó)天然氣管道項(xiàng)目建設(shè)仍采用“一事一議”的審批方式，手續(xù)復(fù)雜且項(xiàng)目審批周期較長(zhǎng)，部分項(xiàng)目的審批周期甚至長(zhǎng)于建設(shè)周期，嚴(yán)重制約了天然氣管道的建設(shè)速度。

1.2.2 天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格審批機(jī)制

目前，我國(guó)天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格費(fèi)率尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，仍采用“一線一價(jià)”的審批方式。各級(jí)發(fā)改委根據(jù)管道投資及輸氣量情況，對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)單位的建議管道運(yùn)輸價(jià)格進(jìn)行審查、審批。在申報(bào)過(guò)程中，管道建設(shè)投資企業(yè)容易夸大投資，對(duì)收益預(yù)計(jì)則偏保守，從而導(dǎo)致申請(qǐng)的管道運(yùn)輸價(jià)格偏高。而政府部門(mén)尤其省級(jí)政府部門(mén)在審批時(shí)專(zhuān)業(yè)力量欠缺，同時(shí)為了鼓勵(lì)管道建設(shè)，對(duì)管道運(yùn)輸價(jià)格的審批也相對(duì)寬松，這在一定程度上導(dǎo)致了管道運(yùn)輸價(jià)格水平偏高。

1.2.3 天然氣銷(xiāo)售價(jià)格捆綁管輸價(jià)格的定價(jià)機(jī)制

我國(guó)天然氣價(jià)格由政府統(tǒng)一制定并公布各省天然氣省級(jí)門(mén)站價(jià)格。該價(jià)格包含天然氣出廠價(jià)以及干支線管道的運(yùn)輸價(jià)格，上游氣源商對(duì)外簽訂的一般都是運(yùn)輸和銷(xiāo)售捆綁的合同。天然氣運(yùn)輸和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)捆綁是業(yè)內(nèi)主力企業(yè)和大部分省級(jí)管網(wǎng)的慣例做法。

1.2.4 油氣儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施公平開(kāi)放機(jī)制

2014年2月13日，中華人民共和國(guó)國(guó)家能源局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家能源局）印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》規(guī)定：“油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)在油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力的情況下，應(yīng)向第三方市場(chǎng)主體平等開(kāi)放管網(wǎng)設(shè)施，提供輸送、儲(chǔ)存、氣化、液化和壓縮服務(wù)”。同時(shí)，該文件明確油氣管網(wǎng)設(shè)施的開(kāi)放由國(guó)家能源局進(jìn)行監(jiān)管，并規(guī)定了監(jiān)管細(xì)則和手段。但是，經(jīng)過(guò)兩年半試行，效果并不明顯[3]。2016年9月7日，國(guó)家能源局官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放相關(guān)信息公開(kāi)工作的通知》，這是《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》的配套實(shí)施文件。出臺(tái)該文件有利于促進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施向第三方開(kāi)放的步伐，效果有待進(jìn)一步觀察，但估計(jì)達(dá)到

業(yè)內(nèi)預(yù)期的難度較大，其原因在于：在天然氣市場(chǎng)階段性過(guò)剩的形勢(shì)下，集運(yùn)輸與銷(xiāo)售一體的氣源商（生產(chǎn)商和進(jìn)口商統(tǒng)稱(chēng)氣源商）如果在背負(fù)大量長(zhǎng)約高價(jià)進(jìn)口氣難以消化的同時(shí)向第三方開(kāi)放管道，會(huì)對(duì)自身造成嚴(yán)重沖擊。因此企業(yè)采取一定措施規(guī)避天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施公平開(kāi)放是趨利避害的行為，符合企業(yè)的商業(yè)屬性和西方經(jīng)濟(jì)學(xué)基本假設(shè)。

1.3 我國(guó)現(xiàn)行天然氣管道運(yùn)行管理體制機(jī)制導(dǎo)致的問(wèn)題

由于LNG和CNG經(jīng)濟(jì)運(yùn)輸半徑短且運(yùn)費(fèi)相對(duì)較高（海運(yùn)價(jià)格較低但屬于中轉(zhuǎn)運(yùn)輸），因而管道成為天然氣從氣源地運(yùn)輸?shù)较M(fèi)終端的主要方式。故此，天然氣管網(wǎng)是影響天然氣行業(yè)發(fā)展最重要的基礎(chǔ)設(shè)施。毋庸置疑，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)現(xiàn)行的天然氣管網(wǎng)運(yùn)行管理體制機(jī)制發(fā)揮了積極作用，促進(jìn)了我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，隨著天然氣產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)行的管道運(yùn)行管理體制機(jī)制已不能適應(yīng)天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)的需要。

目前，我國(guó)天然氣氣源已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)多元化，眾多企業(yè)紛紛涉足上游氣源開(kāi)發(fā)或引進(jìn)。山西藍(lán)焰煤層氣集團(tuán)有限責(zé)任公司、亞美能源控股有限公司、格瑞克中國(guó)有限責(zé)任公司等地方和外資企業(yè)紛紛進(jìn)軍煤層氣產(chǎn)業(yè)，并且已初具規(guī)模；部分省級(jí)國(guó)有投資主體和民營(yíng)企業(yè)也在積極參與頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)，甚至參加新疆油氣區(qū)塊勘探開(kāi)發(fā)的招投標(biāo)；以中國(guó)大唐集團(tuán)公司為代表的國(guó)有企業(yè)和以中國(guó)慶華能源集團(tuán)有限公司為代表的民營(yíng)資本紛紛進(jìn)軍煤制氣產(chǎn)業(yè)，已實(shí)現(xiàn)30×108m3/a的產(chǎn)能。此外，新奧集團(tuán)股份有限公司、新疆廣匯實(shí)業(yè)投資 (集團(tuán))有限責(zé)任公司、廣東九豐集團(tuán)有限公司、中國(guó)華電集團(tuán)公司等企業(yè)也陸續(xù)實(shí)現(xiàn)了LNG和管道氣的進(jìn)口。要維持和發(fā)展這種良好的局面，需要具備公平、公開(kāi)、無(wú)歧視、價(jià)格合理的管道運(yùn)輸服務(wù)和相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施，而現(xiàn)行的管道運(yùn)行管理體制機(jī)制則無(wú)法滿足這些條件，成為制約天然氣行業(yè)進(jìn)一步健康、快速發(fā)展的瓶頸。從圖1可以看出，目前我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)的主要運(yùn)行方式是運(yùn)營(yíng)商集生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷(xiāo)售于一體，各自形成了單獨(dú)的體系，從氣源商到終端用戶(hù)的中間環(huán)節(jié)較多。

圖1 現(xiàn)階段我國(guó)天然氣行業(yè)運(yùn)行流程圖

1.3.1 天然氣市場(chǎng)化定價(jià)進(jìn)程遇阻

自2005年開(kāi)始，中國(guó)政府啟動(dòng)了天然氣價(jià)格改革，通過(guò)出臺(tái)一系列政策指引天然氣定價(jià)逐步邁向市場(chǎng)化。但是，由于管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放效果并不理想，導(dǎo)致新進(jìn)入上游氣源行業(yè)并通過(guò)管道供氣的企業(yè)屈指可數(shù)，在國(guó)家級(jí)干線或省級(jí)管網(wǎng)末站基本沒(méi)有形成多氣源供應(yīng)的局面，從而未能形成有效、充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)氛圍。在這種情形下，即使政府放開(kāi)價(jià)格管制，天然氣價(jià)格也無(wú)法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形成，也就談不上市場(chǎng)化定價(jià)。2015年3月，上海石油天然氣交易中心成立，我國(guó)天然氣市場(chǎng)化定價(jià)改革只差最后一步——在市場(chǎng)全面形成充分競(jìng)爭(zhēng)的前提下政府發(fā)文解除價(jià)格管制。上海石油天然氣中心要實(shí)現(xiàn)管道天然氣網(wǎng)上競(jìng)價(jià)交易功能，全國(guó)大多數(shù)長(zhǎng)輸管道分輸站須具備較多的買(mǎi)方和賣(mài)方，以形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。然而現(xiàn)狀卻是買(mǎi)方和賣(mài)方多數(shù)情況下都是一對(duì)一交易，少數(shù)情況

下則是多對(duì)一交易。

1.3.2 民營(yíng)資本進(jìn)入上游速度放緩

民營(yíng)資本的靈活性、完全趨利性以及冒險(xiǎn)精神使其在某種程度上創(chuàng)新能力更強(qiáng)，美國(guó)的頁(yè)巖氣革命成功，從曾經(jīng)的天然氣進(jìn)口大國(guó)轉(zhuǎn)變成將來(lái)可預(yù)期的天然氣出口國(guó)，就和其擁有眾多的具有創(chuàng)新意識(shí)和冒險(xiǎn)精神的民營(yíng)資本涌入該行業(yè)有著密不可分的關(guān)系。而深究美國(guó)民營(yíng)資本敢于進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)巨大的頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的原因，則是因?yàn)樗哂邪l(fā)達(dá)的、開(kāi)放的天然氣管道運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，解除了民營(yíng)資本的后顧之憂。而目前我國(guó)的民營(yíng)資本雖然一只腳已經(jīng)踏入了上游氣源行業(yè)，但主要還是在觀望，數(shù)量也不夠多。民營(yíng)資本關(guān)注的重點(diǎn)是天然氣管道能否實(shí)現(xiàn)公平接入，如果不能，那么耗費(fèi)大量人力和物力開(kāi)發(fā)的氣源只能面臨被賤價(jià)收購(gòu)或者支付高額管輸費(fèi)的結(jié)果，相當(dāng)于替管道運(yùn)輸企業(yè)“打工”。

1.3.3 管道運(yùn)輸價(jià)格水平偏高

《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于調(diào)整天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)方法的通知》（征求意見(jiàn)稿，未公開(kāi)發(fā)布）可參照的管道運(yùn)輸價(jià)格費(fèi)率：國(guó)家級(jí)干線（管徑?1 016 mm以上）每1 000 km約為0.2元/m3，省級(jí)支干線每1 000 km為0.3～0.4元/m3[4]。目前，無(wú)論國(guó)家級(jí)干線還是省級(jí)支干線，管道運(yùn)輸價(jià)格普遍較高，尤其是省級(jí)管網(wǎng)和地方輸配管網(wǎng)加價(jià)過(guò)高，例如：①西氣東輸一線（長(zhǎng)約4 200 km）管道運(yùn)輸價(jià)格最高為1.32元/m3[5]，投入產(chǎn)出回報(bào)率約為12%[6]；②據(jù)安迅思調(diào)研的統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各地的省級(jí)天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格不一，整體介于0.15～0.5元/m3，且相當(dāng)一部分省份在0.25元/m3以上[7]。天然氣管輸價(jià)格偏高導(dǎo)致了終端消費(fèi)價(jià)格偏高，與替代能源液化氣、成品油相比失去價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，抑制了天然氣消費(fèi)量的增長(zhǎng)。2016年8月26日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》，說(shuō)明國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)注意到相關(guān)問(wèn)題并著力引導(dǎo)解決，但由于省級(jí)輸配管網(wǎng)管理權(quán)屬于省級(jí)及以下政府部門(mén)。因此該文件的作用有待于進(jìn)一步觀察。

1.3.4 管道重復(fù)規(guī)劃、建設(shè)

上游氣源商僅從自身需求的角度規(guī)劃和建設(shè)管道，導(dǎo)致管道重復(fù)規(guī)劃或建設(shè)現(xiàn)象比較普遍。有些重復(fù)規(guī)劃的管道均獲得了國(guó)家發(fā)改委頒發(fā)的“路條”（同意開(kāi)展項(xiàng)目前期工作的函）。例如，中石化新粵浙線和中石油“西氣東輸”五線（設(shè)計(jì)年輸氣能力均為300×108m3），走向相似但氣源均未落實(shí)；中石油陜京四線（設(shè)計(jì)年輸氣能力為250×108m3）、中海油蒙西煤制天然氣外輸管道（設(shè)計(jì)年輸氣能力為200×108m3）和中國(guó)石化鄂爾多斯—安平—滄州管道（設(shè)計(jì)年輸氣能力為300×108m3），3條管道走向相似，存在氣源不足爭(zhēng)搶氣源的情況。如果上述規(guī)劃的管道將來(lái)均付諸建設(shè)，一方面會(huì)造成管道之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，造成管道低負(fù)荷運(yùn)行而管輸價(jià)格高企；另一方面也浪費(fèi)寶貴的土地資源和資金。

1.3.5 管道建設(shè)速度放緩

自從管網(wǎng)獨(dú)立改革消息傳出以后，天然氣管道建設(shè)速度明顯放緩，現(xiàn)有管道運(yùn)輸企業(yè)新建管道積極性大幅受挫[8]。天然氣管道具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投資大、投資回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，同時(shí)管道審批和建設(shè)程序復(fù)雜，在管道項(xiàng)目征地、建設(shè)等環(huán)節(jié)容易引發(fā)群體事件甚至社會(huì)矛盾。因此，在管網(wǎng)獨(dú)立改革成為必然趨勢(shì)的情況下，現(xiàn)有管道企業(yè)建設(shè)管道的積極性下降是合乎常理的。

2 管網(wǎng)獨(dú)立是徹底解決第三方公平準(zhǔn)入問(wèn)題的“快捷方式”

2.1 西方國(guó)家天然氣管道發(fā)展歷程、運(yùn)行管理體制機(jī)制及其啟示

2.1.1 美國(guó)、歐盟和俄羅斯天然氣管道發(fā)展和管理演變

美國(guó)大約擁有6 300家天然氣生產(chǎn)商，約160家管道公司和1 200家地方配氣公司[9]。美國(guó)天然氣管網(wǎng)是一個(gè)發(fā)達(dá)的系統(tǒng)，可以為美國(guó)48個(gè)州幾乎任何地區(qū)輸送天然氣或從其輸入天然氣。美國(guó)天然氣干線管道超過(guò)49×104km，地下儲(chǔ)氣庫(kù)超過(guò)400個(gè)，總庫(kù)容量超過(guò)2 000×108m3。為了加強(qiáng)天然氣管道管理，美國(guó)政府一方面成立了聯(lián)邦能源管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理109個(gè)州際管道系統(tǒng)，同時(shí)由各州能源管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理101個(gè)州內(nèi)管道系統(tǒng)[10]；另一方面又出臺(tái)了多項(xiàng)天然氣行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，主要有：1938年頒布的《天然氣法》、1978年頒布的《天然氣政策法》、1985年頒布的《聯(lián)邦能源管理委員會(huì)436號(hào)令》、1989年頒布的《天然氣井口價(jià)格解除管制法》、1992年頒布的《聯(lián)邦能源管理委員會(huì)636號(hào)令》、2005年《能源政策法》等[11]。完善的管網(wǎng)監(jiān)管機(jī)制和行業(yè)政策造就了美國(guó)天然氣市場(chǎng)的繁榮。

歐盟各國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了運(yùn)銷(xiāo)分離和管網(wǎng)設(shè)施的公平接入服務(wù)，天然氣市場(chǎng)較為成熟。歐盟天然

氣管網(wǎng)較為發(fā)達(dá)，擁有大約15.6×104km輸氣干線管道[10]，大部分國(guó)家天然氣市場(chǎng)得以充分培育和發(fā)展。為了促進(jìn)成員國(guó)天然氣市場(chǎng)的開(kāi)放和繁榮，歐盟分3個(gè)階段頒布了3項(xiàng)天然氣指令：1998年頒布的《天然氣內(nèi)部市場(chǎng)通用規(guī)則》Directive 98/30/EC、2003年頒布的《天然氣內(nèi)部市場(chǎng)通用規(guī)則》Directive 2003/30/EC和2009年頒布的《天然氣內(nèi)部市場(chǎng)通用規(guī)則》Directive 2009/73/EC[11]，通過(guò)上述法令，歐盟各國(guó)天然氣市場(chǎng)已基本實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)、儲(chǔ)氣庫(kù)、LNG等儲(chǔ)氣設(shè)施實(shí)現(xiàn)了完全意義上的公開(kāi)準(zhǔn)入，管輸業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)在經(jīng)營(yíng)實(shí)體和財(cái)務(wù)上獨(dú)立運(yùn)作。在英國(guó)同樣實(shí)現(xiàn)了管輸業(yè)務(wù)與銷(xiāo)售業(yè)務(wù)的分離，雖然國(guó)家管網(wǎng)公司National Grid依然在輸氣領(lǐng)域具有壟斷地位，但并未妨礙英國(guó)天然氣市場(chǎng)成為一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)達(dá)市場(chǎng)[12]。

俄羅斯擁有輸氣干線管道約15.5×104km，配氣管道37.8×104km，由國(guó)家控股的（比例高達(dá)38.7%）Gazprom公司經(jīng)營(yíng)全國(guó)的輸氣管網(wǎng)，壟斷了天然氣管輸市場(chǎng)[10]。Gazprom公司是集上中下游一體化的公司，經(jīng)營(yíng)范圍覆蓋勘探、開(kāi)發(fā)、運(yùn)輸、批發(fā)和零售。雖然俄羅斯成立了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)并頒布了一系列法令，尤其是2001年頒布的334號(hào)政府令《關(guān)于保障非歧視性進(jìn)入天然氣管道運(yùn)輸系統(tǒng)的問(wèn)題》，試圖解決其他獨(dú)立開(kāi)發(fā)商公平接入管道設(shè)施的問(wèn)題，但由于 Gazprom公司利用壟斷地位優(yōu)先輸送自己生產(chǎn)的天然氣并向其他公司收取高額的管輸費(fèi)，導(dǎo)致俄羅斯還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的第三方非歧視性準(zhǔn)入。這樣也造成俄羅斯進(jìn)入上游氣田開(kāi)發(fā)的獨(dú)立生產(chǎn)商較少[11]，下游市場(chǎng)未形成充分競(jìng)爭(zhēng)的局面。

2.1.2 西方國(guó)家天然氣管道運(yùn)行管理演變的啟示

從西方國(guó)家的天然氣管道發(fā)展和運(yùn)行管理演變歷程可以看出，要促進(jìn)天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)乃至全行業(yè)的健康和快速發(fā)展，必須具備以下條件：①成立強(qiáng)力的專(zhuān)職監(jiān)管部門(mén)；②制定天然氣行業(yè)專(zhuān)屬的、完善的法律法規(guī)和政策；③適時(shí)推行“運(yùn)銷(xiāo)分離”政策；④建設(shè)發(fā)達(dá)的天然氣管網(wǎng)和調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施。無(wú)論美國(guó)還是歐盟，其天然氣市場(chǎng)繁榮發(fā)展的重要原因都在于通過(guò)運(yùn)銷(xiāo)分離真正實(shí)現(xiàn)了管網(wǎng)向第三方的公平開(kāi)放；而俄羅斯模式的失靈并不在于是否由一個(gè)管道公司運(yùn)營(yíng)全國(guó)管道，而在于其沒(méi)有推行運(yùn)銷(xiāo)分離，導(dǎo)致難以全面實(shí)現(xiàn)第三方公平接入服務(wù)。

2.2 管網(wǎng)獨(dú)立對(duì)天然氣行業(yè)發(fā)展的意義和作用

借鑒西方國(guó)家天然氣管道和市場(chǎng)化改革的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀分析，要實(shí)現(xiàn)運(yùn)銷(xiāo)徹底分離，管網(wǎng)就必須獨(dú)立。目前，我國(guó)管網(wǎng)獨(dú)立改革已基本具備以下3個(gè)基礎(chǔ)條件：①我國(guó)天然氣行業(yè)經(jīng)過(guò)多年的爆發(fā)式增長(zhǎng)，下游行業(yè)參與者眾多，市場(chǎng)意識(shí)不斷增強(qiáng)，法律法規(guī)也逐步完善，具備了形成成熟市場(chǎng)的條件；②全國(guó)性管網(wǎng)骨架初步搭建完成，多氣源混輸供氣格局也已逐漸形成，天然氣管道運(yùn)輸能力總體已出現(xiàn)過(guò)剩；③國(guó)家推動(dòng)管網(wǎng)改革決心很大，多次拿出改革方案分別征求業(yè)內(nèi)和社會(huì)意見(jiàn)，并得到積極響應(yīng)?？傮w來(lái)看，我國(guó)已迎來(lái)實(shí)施天然氣管網(wǎng)獨(dú)立改革的最佳時(shí)機(jī)。

2.2.1 管網(wǎng)獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)天然氣市場(chǎng)化定價(jià)的前提

良好的天然氣管道運(yùn)行管理體制機(jī)制是天然氣行業(yè)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。一個(gè)公平的市場(chǎng)交易平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)天然氣價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能的最基礎(chǔ)要求，鑒于天然氣產(chǎn)品的特殊性，必須具備一定的配套基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)才能實(shí)現(xiàn)，例如輸氣管網(wǎng)的公平接入、充分的儲(chǔ)存和調(diào)峰設(shè)施等。由于我國(guó)油氣基礎(chǔ)設(shè)施公平開(kāi)放試行效果并不理想，缺少管道第三方公平接入無(wú)歧視服務(wù)，而通過(guò)管網(wǎng)獨(dú)立改革（運(yùn)銷(xiāo)分離）就能解決這一難題，為天然氣實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化定價(jià)奠定基礎(chǔ)。

2.2.2 管網(wǎng)獨(dú)立有利于互連互通，大幅提高系統(tǒng)調(diào)峰和應(yīng)急保供能力

現(xiàn)有的集管道運(yùn)輸與銷(xiāo)售一身的企業(yè)基于市場(chǎng)份額競(jìng)爭(zhēng)考量缺乏實(shí)現(xiàn)管道互連互通的動(dòng)力。因此目前連通的節(jié)點(diǎn)和數(shù)量仍相對(duì)較少。管網(wǎng)獨(dú)立后，屏蔽了上游氣源商對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的顧慮，而管網(wǎng)公司出于管網(wǎng)安全和穩(wěn)定運(yùn)行的目的，勢(shì)必會(huì)加速全國(guó)天然氣管網(wǎng)互聯(lián)互通的進(jìn)程，從而大幅提高整個(gè)天然氣管網(wǎng)系統(tǒng)的調(diào)峰和應(yīng)急保供能力，確保管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)和供氣安全。

3 成立國(guó)家管道公司是管網(wǎng)獨(dú)立改革最優(yōu)選項(xiàng)

管網(wǎng)獨(dú)立改革主要包含下述3種方案：①剝離國(guó)有三大石油公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)三大公司）管網(wǎng)和省級(jí)管網(wǎng)并成立由其控股的國(guó)家管道公司；②剝離三大公司管網(wǎng)和省級(jí)管網(wǎng)，重組拆分成立多家區(qū)域管道公司；③剝離三大公司管網(wǎng)和省級(jí)管網(wǎng)成立1家全國(guó)性國(guó)家管道公司。第一種方案很容易被社會(huì)意見(jiàn)否定，至多可能成為一個(gè)過(guò)渡方案；而后兩種方案均可解

決我國(guó)現(xiàn)行天然氣管網(wǎng)運(yùn)行體制機(jī)制導(dǎo)致的主要問(wèn)題。但考慮到天然氣管網(wǎng)具有天然壟斷基因，同時(shí)需要政府充分發(fā)揮協(xié)調(diào)和監(jiān)管作用，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)比后兩種方案分析認(rèn)為成立國(guó)家管道公司是管網(wǎng)獨(dú)立改革的最優(yōu)選項(xiàng)，天然氣行業(yè)產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)流程將會(huì)得到優(yōu)化（圖2）。

圖2 成立國(guó)家管道公司后天然氣行業(yè)產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)流程圖

3.1 成立國(guó)家管道公司有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益

成立國(guó)家管道公司更有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。假如成立多個(gè)區(qū)域管道公司，會(huì)人為造成管理界面增加，從而導(dǎo)致管理成本增加；同時(shí)，很多管道公司的站場(chǎng)和維搶修中心會(huì)出現(xiàn)重復(fù)設(shè)置的情況，從而導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本支出相應(yīng)增加。因此，從理論上講，只有在國(guó)家管道公司管理的管道多到每增加一條管道導(dǎo)致管理投入的“邊際效應(yīng)”遞減為零時(shí)（即新增一條管道導(dǎo)致總部、各級(jí)管理機(jī)構(gòu)增加的總支出減去新成立一家管道公司的支出等于零），才可考慮拆分或者新成立區(qū)域管道公司。對(duì)于管道運(yùn)輸用戶(hù)——?dú)庠瓷潭?，委托運(yùn)輸合作面對(duì)一家公司比對(duì)多家公司能節(jié)約時(shí)間和成本。以西氣東輸管線為例，如果將西氣東輸拆分為3個(gè)公司，那么生產(chǎn)商從新疆分別輸氣到上海和廣東，就需要對(duì)接3個(gè)以上的管道公司，操作比較復(fù)雜，增加了協(xié)調(diào)工作量、難度和管理界面，會(huì)同步增加每個(gè)管道運(yùn)輸用戶(hù)的管理成本，同時(shí)也會(huì)給管道運(yùn)營(yíng)帶來(lái)很多其他問(wèn)題。

3.2 成立國(guó)家管道公司有利于實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立改革的快速啟動(dòng)

天然氣管網(wǎng)改革的關(guān)鍵在于盡快走出第一步，而成立國(guó)家管道公司是可操作性最強(qiáng)、運(yùn)作相對(duì)最簡(jiǎn)單的一種方法。政府對(duì)中央企業(yè)（含三大公司）和省屬企業(yè)擁有絕對(duì)控制權(quán)和支配權(quán)，可相對(duì)便捷地實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)的剝離、股權(quán)劃轉(zhuǎn)以及重組。管網(wǎng)獨(dú)立改革難度在于上市公司的管道資產(chǎn)拆分及劃轉(zhuǎn)，以下3種方案可供研究參考：①?lài)?guó)家出臺(tái)法令強(qiáng)制剝離并收購(gòu)上市公司管道資產(chǎn)，交易對(duì)價(jià)由母公司上交國(guó)家，上市公司重新向股東方分配股本避免其賬面損失；②對(duì)于上市公司管道資產(chǎn)剝離可以分步實(shí)施，按照財(cái)務(wù)獨(dú)立—資產(chǎn)獨(dú)立—母公司收購(gòu)—資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的順序劃歸至國(guó)家管道公司；③研究先退市、拆分管道資產(chǎn)、再上市（不含管道資產(chǎn)）方案的可行性。

3.3 成立國(guó)家管道公司有利于減少管輸層級(jí)過(guò)多和加價(jià)過(guò)高的現(xiàn)象

成立國(guó)家管道公司（同步剝離省級(jí)管網(wǎng)），可以真正實(shí)現(xiàn)“全國(guó)一張網(wǎng)”，使得遠(yuǎn)距離運(yùn)輸減少，氣源之間的非主動(dòng)串換增多，有利于減少管道運(yùn)輸層級(jí)，避免或減少通過(guò)不同管道代輸出現(xiàn)價(jià)格疊加和加價(jià)過(guò)高的現(xiàn)象，降低管道運(yùn)輸價(jià)格水平。以江蘇省為例，其工業(yè)和發(fā)電用氣價(jià)格均比較低(表1)，主要原因是江蘇省沒(méi)有省級(jí)管網(wǎng)公司，基本都是利用西氣東輸一線、川氣東送線、冀寧聯(lián)絡(luò)線等國(guó)家級(jí)干線管道及其支線直供氣，降低了終端消費(fèi)價(jià)格。如果扣除國(guó)家級(jí)干線管道運(yùn)輸價(jià)格的因素（江蘇省處于長(zhǎng)輸管道干線末端，干線輸氣管道價(jià)格高于其他省市），江蘇省終端消費(fèi)價(jià)格水平會(huì)更低。相反，如果鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)甚至省級(jí)政府投資主體建設(shè)短距離公用輸氣管道，就會(huì)加劇管輸層級(jí)增加、價(jià)格推高的現(xiàn)象，不利于管道運(yùn)輸價(jià)格水平的下降。而且目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)甚至省級(jí)政府投資主體主導(dǎo)建設(shè)的單條管道輸氣能力基本都在20×108m3以下，輸氣范圍在500 km以?xún)?nèi)，不具備國(guó)家級(jí)長(zhǎng)輸干線管道建設(shè)運(yùn)營(yíng)所應(yīng)具備的管理、技術(shù)、資金和運(yùn)營(yíng)能力，也不具備足夠的上游氣源整合能力。

表1 江蘇省與全國(guó)其他地區(qū)主要城市用氣價(jià)格表

3.4 成立國(guó)家管道公司有利于統(tǒng)一規(guī)劃，消除無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)

國(guó)家管道公司能夠從全局層面考慮氣源潛力和市場(chǎng)分布，便于統(tǒng)一科學(xué)規(guī)劃管道干支線管徑、壁厚、壓力和路由走向，以及分段分期建設(shè)計(jì)劃，減少重復(fù)建設(shè)投資，避免浪費(fèi)寶貴的土地資源和資金。此外，如僅有國(guó)家管道公司1家提供管道輸運(yùn)服務(wù)，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)也就自然消除。

3.5 成立國(guó)家管道公司的其他優(yōu)勢(shì)

成立國(guó)家管道公司的其他優(yōu)勢(shì)還包括：①有利于政府專(zhuān)職部門(mén)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管部門(mén)只需要監(jiān)管一家公司相對(duì)簡(jiǎn)單、便捷，有利于管道運(yùn)輸價(jià)格的公開(kāi)透明和費(fèi)率的降低；②有利于發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加快管道建設(shè)和安全運(yùn)營(yíng)，國(guó)家管道公司屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，政府可以強(qiáng)力推動(dòng)；③有利于規(guī)范城市燃?xì)馍虨橄掠斡脩?hù)提供服務(wù)的收費(fèi)管理。

4 成立國(guó)家管道公司的路線圖計(jì)劃和配套實(shí)施建議

4.1 成立國(guó)家國(guó)道公司的路線圖計(jì)劃

成立國(guó)家管道公司，事實(shí)上形成了新的壟斷，在某些方面容易產(chǎn)生低效率并帶來(lái)新的問(wèn)題。因此，政府必須未雨綢繆，研究成立專(zhuān)門(mén)的管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并制定嚴(yán)格的管道建設(shè)、審批、運(yùn)營(yíng)、準(zhǔn)入、監(jiān)管的配套政策和法律法規(guī)，以確保國(guó)家管道公司良性運(yùn)行。根據(jù)我國(guó)天然氣行業(yè)尤其是管網(wǎng)業(yè)務(wù)運(yùn)行和發(fā)展現(xiàn)狀，提出成立國(guó)家管道公司的路線圖計(jì)劃（圖3）：2016年年底前出臺(tái)油氣體制改革方案（含天然氣管網(wǎng)獨(dú)立改革方案）；2017—2020年逐步完成計(jì)劃；2020年國(guó)家管道公司正式形成。

圖3 成立國(guó)家管道公司路線圖計(jì)劃圖

4.2 盡早強(qiáng)制推行運(yùn)銷(xiāo)分離

如果允許管網(wǎng)公司開(kāi)展銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，在天然氣供應(yīng)過(guò)剩的情況下，管網(wǎng)公司可能會(huì)拒絕為外部競(jìng)爭(zhēng)氣源提供公平、無(wú)歧視的運(yùn)輸服務(wù)?！熬W(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”一直是能源領(lǐng)域改革的焦點(diǎn)，符合國(guó)家對(duì)新一輪改革“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體思路。運(yùn)輸和銷(xiāo)售業(yè)務(wù)分離，使國(guó)家管道公司可以向第三方用戶(hù)公開(kāi)、公平、公正地提供無(wú)歧視（包括價(jià)格歧視和服務(wù)質(zhì)量歧視）的管道運(yùn)輸服務(wù)。2016年10月9日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了“關(guān)于印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》的通知”，這是在為管網(wǎng)獨(dú)立搭橋鋪路，但從文件具體內(nèi)容來(lái)看，改革速度明顯放緩。該文件要求目前生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售一體化經(jīng)營(yíng)暫不能進(jìn)行分離的企業(yè)首先實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立；同時(shí)，該文件沒(méi)有對(duì)未來(lái)新建管道的運(yùn)輸價(jià)格提供參考費(fèi)率；文件中也沒(méi)有涵蓋省級(jí)管網(wǎng)。運(yùn)輸和銷(xiāo)售分離進(jìn)展放緩以及省級(jí)管網(wǎng)不納入管網(wǎng)改革的思路，會(huì)使得管網(wǎng)改革延緩并且不能徹底解決問(wèn)題。因此，建議政府加快推進(jìn)運(yùn)銷(xiāo)分離的速度，加大管網(wǎng)獨(dú)立改革的力度和范疇。

4.3 明確納入國(guó)家管道公司的管道范圍

三大公司擁有的國(guó)家級(jí)干線管道和各地方政府控制的省級(jí)支干線管網(wǎng)（管徑?508 mm以上）必須同步剝離，并同時(shí)推動(dòng)城市燃?xì)夤镜呐錃夤芫W(wǎng)公平開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)氣源商和市場(chǎng)消費(fèi)端的“零距離”接觸，即鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和直供。但有些管道不適宜劃入國(guó)家國(guó)道公司，例如油氣田集輸管網(wǎng)，距離較短、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)供應(yīng)的管道，以及對(duì)氣質(zhì)有特殊要求的專(zhuān)用管道。

4.4 改革管道建設(shè)審批和管理機(jī)制

改革管道建設(shè)審批機(jī)制從以下幾個(gè)方面考慮：①由國(guó)家管道公司根據(jù)氣源規(guī)劃和下游市場(chǎng)需求量情況，統(tǒng)籌制定全國(guó)天然氣管網(wǎng)布局和建設(shè)規(guī)劃，由國(guó)家發(fā)改委（或者管道監(jiān)管機(jī)構(gòu)）會(huì)同國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)共同審查、審批；②管道建設(shè)項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制；③經(jīng)過(guò)審批并納入統(tǒng)一規(guī)劃的管道建設(shè)啟動(dòng)時(shí)間由政府監(jiān)管部門(mén)或國(guó)家管道公司確定，管道項(xiàng)目開(kāi)展前期工作不再由各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)出具“路條”，簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)、選址規(guī)劃、用地審批等環(huán)節(jié)手續(xù)和層級(jí)。如此，可節(jié)約管道建設(shè)開(kāi)展前期工作的時(shí)間以及大量人力和物力，大幅縮短管道建設(shè)周期，降低成本。但是，管道項(xiàng)目建設(shè)工作的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)必須報(bào)政府監(jiān)管部門(mén)備案，監(jiān)管部門(mén)有權(quán)依法進(jìn)行監(jiān)管。

4.5 嚴(yán)格成本監(jiān)審、嚴(yán)控收益水平

對(duì)于管輸價(jià)格的核定主要考慮管道容量、輸氣量和建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本。國(guó)家管道公司客觀上也有夸大成本的動(dòng)力，因此必須對(duì)國(guó)家管道公司進(jìn)行嚴(yán)格的成本監(jiān)審，用制度堵住漏洞。成本監(jiān)審從管道建設(shè)階段開(kāi)始，并于管道投運(yùn)后每年進(jìn)行一次。此外，為降低管道運(yùn)輸價(jià)格，促進(jìn)天然氣終端消費(fèi)價(jià)格的降低，應(yīng)將國(guó)家管道公司定位為公用基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)，進(jìn)而對(duì)國(guó)家管道公司成本和收益實(shí)行“雙限”：①限制公司的整體收益水平，建議將公司整體收益率限制在8%以?xún)?nèi)；②限制管道運(yùn)輸價(jià)格費(fèi)率，對(duì)于已投產(chǎn)管道根據(jù)成本監(jiān)審情況，有條件的可以定期下調(diào)管道運(yùn)輸價(jià)格，對(duì)于新建管道實(shí)行兩部制定價(jià)方式并制定較低的管道運(yùn)輸價(jià)格指導(dǎo)費(fèi)率。

4.6 相關(guān)部門(mén)給予政策支持

相關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)政策給予管道建設(shè)支持：①鑒于國(guó)家管道公司的公益性，應(yīng)考慮降低國(guó)家管道公司稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，可降低管道運(yùn)營(yíng)成本支出，起到保障管道建設(shè)投資收益、促進(jìn)社會(huì)資金積極參與管道項(xiàng)目投資建設(shè)的作用；②目前，我國(guó)管道建設(shè)用地仍按照工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地對(duì)待，價(jià)格較高，且不同的行政區(qū)域相差較大。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)管道建設(shè)項(xiàng)目征地均給予政策支持，并有明確的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[13],這一措施有力地促進(jìn)了天然氣管道建設(shè)的快速發(fā)展。因此，我國(guó)政府相關(guān)部門(mén)也應(yīng)制訂合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以降低管道項(xiàng)目投資，進(jìn)而降低管道運(yùn)輸價(jià)格水平。

4.7 加快儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)

隨著煤改氣和天然氣集中采暖/發(fā)電的快速發(fā)展，我國(guó)天然氣消費(fèi)量呈跨越式上升趨勢(shì)，季節(jié)性調(diào)峰需求量將越來(lái)越大。2015年我國(guó)儲(chǔ)氣庫(kù)的有效工作氣量?jī)H有55×108m3，占消費(fèi)量的2.8%，距世界平均水平11.6%尚有較大差距。部分發(fā)達(dá)國(guó)家的調(diào)峰應(yīng)急儲(chǔ)備量達(dá)到年消費(fèi)量的17%～27%[14]，考慮到2030年我國(guó)天然氣消費(fèi)量規(guī)?？蛇_(dá)5 100×108m3[15]，儲(chǔ)氣設(shè)施的能力應(yīng)超過(guò)1 000×108m3。地下儲(chǔ)氣庫(kù)是天然氣調(diào)峰的主要手段，目前國(guó)家級(jí)干線管道配套儲(chǔ)氣庫(kù)沒(méi)有單獨(dú)財(cái)務(wù)核算和收費(fèi)，均從管輸費(fèi)中回收儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本[16]。因此，為了確保我國(guó)用氣安全和維護(hù)天然氣管網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行，必須加快調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，并研究實(shí)行天然氣峰谷差價(jià)機(jī)制。

4.8 實(shí)施新氣源項(xiàng)目配套管道代建回購(gòu)機(jī)制

在符合國(guó)家管道統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，給予上游氣源商新氣源項(xiàng)目配套管道代建的選擇權(quán)。如果上游氣源商選擇放棄該管道的建設(shè)權(quán)，那么國(guó)家管道公司有義務(wù)配合上游氣源項(xiàng)目同步開(kāi)展建設(shè)工作。實(shí)施管道代建回購(gòu)機(jī)制，一方面有利于控制投資，保證氣源項(xiàng)目和管道項(xiàng)目同步進(jìn)行，另一方面也可以對(duì)國(guó)家管道公司形成一定的制約。氣源商代建管道投產(chǎn)并運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間達(dá)到一定負(fù)荷后，經(jīng)監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)，由國(guó)家管道公司回購(gòu)該管道并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。

4.9 加強(qiáng)國(guó)家管道公司安全高效運(yùn)營(yíng)機(jī)制研究

4.9.1 研究全國(guó)管網(wǎng)如何安全和高效運(yùn)行

國(guó)家管道公司成立后，全國(guó)已有管網(wǎng)和新建管網(wǎng)的互聯(lián)互通勢(shì)在必行，天然氣管道的輸入口和輸出口更多，同一條管道正輸和反輸可能需要頻繁切換，甚至天然氣流向隨時(shí)變化，給管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)的安全和效率帶來(lái)負(fù)面影響。因此，要借鑒學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合實(shí)際研究適合我國(guó)天然氣管網(wǎng)安全和高效運(yùn)營(yíng)的系統(tǒng)解決方案。

4.9.2 研究天然氣入網(wǎng)統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和熱值計(jì)價(jià)

我國(guó)天然氣氣源已實(shí)現(xiàn)多樣化，主要有煤層氣、油田伴生氣、氣田氣、頁(yè)巖氣、煤制氣以及進(jìn)口LNG等等，各種氣源的熱值和組分差異很大。隨著管網(wǎng)的互聯(lián)互通以及獨(dú)立開(kāi)放，多氣源混輸局面必然常態(tài)化，而用戶(hù)對(duì)天然氣質(zhì)量的要求也不盡相同。因此，必須統(tǒng)一天然氣入網(wǎng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，推廣熱值計(jì)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)于熱值差異氣源的公平計(jì)價(jià)，可以為管道運(yùn)輸服務(wù)解決很多矛盾和問(wèn)題。

4.9.3 統(tǒng)籌規(guī)劃全國(guó)管網(wǎng)布局，科學(xué)合理設(shè)計(jì)管道路由和管容

國(guó)家管道公司應(yīng)根據(jù)我國(guó)自有氣源、進(jìn)口氣源的規(guī)劃和下游市場(chǎng)分布情況，統(tǒng)籌規(guī)劃管網(wǎng)布局，根據(jù)實(shí)際情況穩(wěn)妥分步、分段實(shí)施，科學(xué)合理設(shè)計(jì)管道路由走向和干支線配比；管輸容量設(shè)計(jì)既要結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況，也要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，遵循適度冗余原則。

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（修改回稿日期 2016-09-22 編 輯 陳 嵩）

Necessity for establishing a state-owned natural gas pipeline company and proposals

Yan Qun
(CNOOC Gas & Power Trading & Marketing Branch, Beijing 100020, China)
NATUR. GAS IND. VOLUME 36, ISSUE 10, pp.163-172, 10/25/2016. (ISSN 1000-0976; In Chinese)

At present, the rapid development of China's natural gas industry is still restricted by several factors. For example, gas transportation and marketing are bound together, the pipeline is not fairly accessible to the third party and the pipeline transportation price is generally higher. Therefore, pipeline network reformation is extremely urgent. In this paper, development status, management systems/ mechanisms and existing issues of natural gas pipelines in China and some developed countries around the world were investigated. It was proposed that a state-owned natural gas pipeline company is an optimal option for the independence of natural gas pipeline network in China, since it is conducive to the realization of market-based natural gas pricing, the reduction of pipeline transportation price, the enlargement of natural gas application scale and the improvement of pipeline peak shaving and emergent supply capacity. In view of the situations in China, it is recommended to implement the reformation from the following aspects. First, establish a state-owned natural gas pipeline company step by step. Second, separate the gas marketing from the gas transportation compulsorily as soon as possible. Third, put it in the pipeline scope of the state-owned pipeline company definitely. Fourth, reform the pipeline construction examination & approval and management mechanisms. Fifth, monitor and inspect the cost of the state-owned pipeline company and control its income level strictly. Sixth, get policy support from relevant authorities. Seventh, speed up the construction of peak-shaving gas storage facilities. Eighth, conduct agent-construction and buy-back mechanism of supporting pipelines for new gas source projects. And ninth, strengthen the study on high-efficiency safe operation mechanisms of the state-owned pipeline company.

China; Natural gas; Pipeline network independence; Interconnected; Transportation-marketing separation; State-owned natural gas pipeline company; Market-based; Pipeline transportation price; System/mechanism

10.3787/j.issn.1000-0976.2016.10.021

燕群，1979年生，經(jīng)濟(jì)師；主要從事天然氣銷(xiāo)售、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)以及市場(chǎng)信息和行業(yè)政策方面的研究工作。地址：（100020）北京市朝陽(yáng)區(qū)太陽(yáng)宮南街6號(hào)院。ORCID: 0000-0001-8403-2947。E-mail: yanqun@cnooc.com.cn