綜合管廊兼顧人防技術(shù)要求與政策建議

曹繼勇 何濤 劉宏

綜合管廊兼顧人防技術(shù)要求與政策建議

曹繼勇 何濤 劉宏

Zong he guan lang jian gu ren fang ji shu yao qiu yu zheng ce jian yi

綜合管廊建設(shè)是新型城市市場(chǎng)管理的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)現(xiàn)代化城市環(huán)境、減少城市道路重復(fù)開挖等有著良好的示范與推動(dòng)作用。因此，需要高度重視綜合管廊建設(shè)。在建設(shè)綜合管廊的過程中，不能夠忽略了人防的要求，為此在文中就綜合管廊建設(shè)兼顧人防要求進(jìn)行分析探討。

一、綜合管廊建設(shè)背景

在加快推進(jìn)我國新型城市化的背景下，城市空間無序開發(fā)、建設(shè)用地粗放低效、城市支撐系統(tǒng)不足等矛盾日益凸顯。綜合管廊的出現(xiàn)有效解決我國城市建設(shè)過程中地下管網(wǎng)重復(fù)建設(shè)、地下空間資源利用不合理、地下管線隱患大等問題，填補(bǔ)了地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空缺，滿足了日益增長的民生之需。2013年以來，國務(wù)院先后印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號(hào)），部署開展城市綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)了國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有效做法，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕61號(hào)，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），目標(biāo)到2020年，建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營，反復(fù)開挖地面“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。

2016年5月，國家財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在中國建筑文化中心開展了“2016年全國地下綜合管廊試點(diǎn)城市競(jìng)爭性評(píng)審”。本次競(jìng)爭性評(píng)審共有20個(gè)城市參加，最終，鄭州、廣州、杭州等15個(gè)城市入選2016年全國地下綜合管廊試點(diǎn)城市。在這個(gè)背景下，全國各地也在紛紛上馬地下管廊建設(shè)項(xiàng)目。近二個(gè)月內(nèi)就有6個(gè)地區(qū)發(fā)布了與之相關(guān)的內(nèi)容。

近二個(gè)月內(nèi)全國地下綜合管廊建設(shè)發(fā)布情況表

二、綜合管廊兼顧人防設(shè)防的重要性和緊迫性

《中華人民共和國人民防空法》有規(guī)定：“城市的地下交通干線以及其他地下工程的建設(shè)應(yīng)當(dāng)兼顧人民防空需要?！薄度嗣穹揽展こ探ㄔO(shè)管理規(guī)定》也有規(guī)定：“人民防空工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入城市總體規(guī)劃。市政公用基礎(chǔ)設(shè)施和房屋建設(shè)等工程的規(guī)劃和建設(shè)，要注重開發(fā)利用城市地下空間，兼顧人民防空要求?！?/p>

綜合管廊內(nèi)部鋪設(shè)的管線也被譽(yù)為是城市的生命線，是否有效運(yùn)行直接影響到整個(gè)城市的運(yùn)轉(zhuǎn)，使得綜合管廊連同其納入的管線的安全變得尤為重要。近幾次戰(zhàn)爭表明，城市生命線工程系統(tǒng)遭到破壞，城市的載體功能一旦遭到破壞，整個(gè)城市的居民生活就會(huì)受到嚴(yán)重的影響，城市就會(huì)因載體功能喪失而處于癱瘓狀態(tài)，這對(duì)戰(zhàn)后的恢復(fù)工作和人民生活帶來巨大障礙。為此，在第七次全國人民防空會(huì)議上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)：在新型城鎮(zhèn)化中統(tǒng)籌推進(jìn)人民防空建設(shè)；要增強(qiáng)重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)功能，將重要城市經(jīng)濟(jì)目標(biāo)有計(jì)劃、有步驟的實(shí)施防護(hù)改造，對(duì)新建目標(biāo)同步落實(shí)防護(hù)措施，推動(dòng)部分重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)逐步轉(zhuǎn)入地下。

綜合管廊兼顧人防設(shè)防在和平時(shí)期能夠提高生命線工程的綜合防護(hù)能力，抵御自然災(zāi)害和恐怖襲擊。戰(zhàn)爭時(shí)期，綜合管廊作為連通重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和小區(qū)人員的地下通道，能有效緊急疏散有關(guān)人員撤離空襲區(qū)域，提供臨時(shí)避難場(chǎng)所，同時(shí)降低內(nèi)部管線的空襲損害，有效降低城市空襲損失，同時(shí)也為恢復(fù)城市功能爭取了寶貴的時(shí)間。因此，綜合管廊兼顧人防設(shè)防符合我國現(xiàn)行的法規(guī)政策及人民防空體系的建設(shè)要求，增強(qiáng)人防工程體系防護(hù)效率，提高了城市綜合防災(zāi)防空能力。

國務(wù)院《政府工作報(bào)告》2016年作了“開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上”的工作部署，目前各大中城市均積極開展綜合管廊的建設(shè)規(guī)劃和立項(xiàng)建設(shè)，綜合管廊兼顧人防需要的任務(wù)重且時(shí)間緊迫。如果不能及時(shí)進(jìn)行兼顧人防要求，一旦國家綜合管廊兼顧人防要求出臺(tái)，后期加固改造建設(shè)更加困難，建設(shè)費(fèi)用會(huì)更高。當(dāng)年廣州市1號(hào)線沒有考慮兼顧人防，在國家地鐵兼顧人防要求出臺(tái)后，不得不進(jìn)行了二次兼顧人防的加固設(shè)計(jì)施工。

三、綜合管廊兼顧人防建設(shè)可行性

1.兼顧人防建設(shè)技術(shù)要求

目前國家人民防空辦公室已立項(xiàng)開展綜合管廊兼顧人防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制定工作，綜合管廊兼顧人防的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不久將會(huì)頒布。針對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)還沒有出臺(tái)，根據(jù)調(diào)研，部分省市已開展了綜合管廊兼顧人防的建設(shè)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，在不影響平時(shí)功能使用的情況下，綜合管廊兼顧人防建設(shè)應(yīng)至少考慮最低人防要求的兼顧標(biāo)準(zhǔn)，即按最低的抗核武器、防常規(guī)武器設(shè)防，不考慮常規(guī)武器直接命中，不考慮生化武器防護(hù)的兼顧標(biāo)準(zhǔn)，其防火等級(jí)等按民用消防規(guī)范要求確定。在兼顧范圍上，當(dāng)綜合管廊采用多箱建設(shè)時(shí)，可只選取一箱兼顧人防要求。

2.兼顧人防后增加投資估算

綜合管廊設(shè)計(jì)使用年限100年，結(jié)構(gòu)重要性系數(shù)高、抗震設(shè)防類別高，綜合管廊采用小跨度的鋼筋混凝土箱體結(jié)構(gòu)，工程頂板埋深在1米到3米，一般考慮道路上汽車荷載，所以結(jié)構(gòu)主體本身滿足人防的要求。同時(shí)由于綜合管廊內(nèi)考慮防水要求、平時(shí)檢修要求，設(shè)有出地面檢修口

和防火墻。考慮人防基本不增加土建、內(nèi)部設(shè)備設(shè)施費(fèi)用。所以增加人防的費(fèi)用主要是口部人防門、人防蓋板以及預(yù)留人防連通口的費(fèi)用。

依據(jù)以上設(shè)計(jì)要求，綜合管廊兼顧人防增加費(fèi)用估算，每公里長度增加防護(hù)設(shè)備蓋板4～8個(gè)，防護(hù)通道及門框墻鋼筋混凝土10～20立方米，所有增加經(jīng)費(fèi)25～50萬元。依據(jù)綜合管廊投資經(jīng)驗(yàn)，綜合管廊每公里投資0.5～1億元。估算新建綜合管廊兼顧人防費(fèi)用增加費(fèi)用占總造價(jià)比例約為0.5%。

調(diào)研組結(jié)合金華市綜合管廊的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，其綜合管廊總建設(shè)費(fèi)用為3.8億元，后通過改造兼顧人防增加費(fèi)用為200多萬元，考慮兼顧人防費(fèi)用增加費(fèi)用僅點(diǎn)總造價(jià)的0.63%。由于金華綜合管廊是建設(shè)后期設(shè)計(jì)改造，兼顧人防費(fèi)用較新建要適當(dāng)增加等因素，估算經(jīng)驗(yàn)占綜合管廊總造價(jià)比例約為0.5%～0.6%較為合適。

按照《珠海市綜合管廊專項(xiàng)規(guī)劃（2014-2020）》，至2020年全市綜合管廊建設(shè)規(guī)模將累計(jì)達(dá)到約100公里，如果每平方公里考慮兼顧人防增加經(jīng)費(fèi)投入50萬元，累計(jì)增加經(jīng)費(fèi)約5000萬元。相當(dāng)于一個(gè)建筑面積1萬平方米的人防工程經(jīng)費(fèi)，但所產(chǎn)生的社會(huì)和戰(zhàn)備效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一個(gè)單建式人防工程。

經(jīng)過兼顧人防建設(shè)技術(shù)要求分析及增加投資估算的評(píng)價(jià)，綜合管廊兼顧人防建設(shè)切實(shí)可行。

四、結(jié)論與建議

1.結(jié)論

依據(jù)《中華人民共和國人民防空法》，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》、國家人防辦《人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定》，綜合管廊作為城市“生命線工程”的城市重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，作為承載城市生命線，綜合管廊考慮戰(zhàn)時(shí)防護(hù)非常必要。

我國綜合管廊規(guī)劃建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展階段，盡早考慮兼顧人防設(shè)計(jì)建設(shè)任務(wù)要求，免除后期加固改造更高建設(shè)費(fèi)用，對(duì)正在立項(xiàng)建設(shè)的綜合管廊進(jìn)行兼顧人防設(shè)計(jì)建設(shè)任務(wù)非常緊迫。

參照試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)，將綜合管廊兼顧人防設(shè)防不存在技術(shù)問題，兼顧人防后不會(huì)影響工程平時(shí)使用，增加經(jīng)費(fèi)在可接受的范圍以內(nèi)，經(jīng)過調(diào)研論證，我市綜合管廊兼顧人防建設(shè)切實(shí)可行。

2.建議

（1）依法將綜合管廊兼顧人防納入市行政審批管理

建議由市發(fā)改局牽頭，市市政和林業(yè)局、市住規(guī)建局、市人防辦等相關(guān)職能部門，依據(jù)人民防空法、行政許可法等相關(guān)法律法規(guī)，參照城市地鐵兼顧人防的行政審批管理體制，研究制定以綜合管廊系統(tǒng)兼顧人防要求事項(xiàng)納入行政管理審批制度，為實(shí)現(xiàn)兼顧人防要求提供依法審批保證。

（2）建立技術(shù)管理制度

立項(xiàng)研究制訂技術(shù)綜合管廊兼顧人防要求的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)等方面的技術(shù)管理文件，建立完善以《地下綜合管廊管理法》主體的法規(guī)政策體系，適時(shí)制訂《綜合管廊兼顧人防需要管理實(shí)施辦法》、《綜合管廊兼顧人防需要設(shè)計(jì)規(guī)范》等規(guī)范性文件。

（3）推動(dòng)試點(diǎn)示范工作

建議結(jié)合綜合管廊的建設(shè)任務(wù)，選取重點(diǎn)省市由市政、住規(guī)建、人防等部門推動(dòng)兼顧人防試點(diǎn)工程建設(shè)，通過試點(diǎn)工程建設(shè)，可為全面實(shí)行我市綜合管廊兼顧人防探索成功經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)專業(yè)人才，統(tǒng)一民眾認(rèn)識(shí)。

（4）綜合管廊兼顧人防經(jīng)費(fèi)來源

綜合管廊投資大，投資主體主要是地方政府，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行投資多元化及PPP模式的研究。對(duì)于兼顧人防需要的試點(diǎn)項(xiàng)目可考慮使用人防易地建設(shè)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，有利于推動(dòng)綜合管廊兼顧人防需要，更好地落實(shí)全國第七次人防工作會(huì)議精神，在新型城鎮(zhèn)化中更好地統(tǒng)籌推進(jìn)人民防空建設(shè)。

（作者單位：曹繼勇，劉宏，江蘇省南京慧龍城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司；何濤，廣東省珠海市人民防空辦公室）