船員違法記分的性質(zhì)及其救濟

◎ 黃曉麗 惠州海事局

船員違法記分的性質(zhì)及其救濟

◎ 黃曉麗 惠州海事局

以船員違法記分的現(xiàn)行立法為基礎，探討船員違法記分的性質(zhì)及其救濟，針對現(xiàn)行立法規(guī)定的船員違法記分的救濟手段提出建議。

船員違法記分 行政許可后續(xù)監(jiān)管 救濟

1.引言

2016年1月1日，新版《中華人民共和國船員違法記分辦法》(以下簡稱《違法記分辦法》)正式施行。交通運輸部海事局隨后發(fā)布了《關(guān)于實施<中華人民共和國船員違法記分辦法>工作事項的通知》(以下簡稱《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》)，進一步明確了船員違法記分的類別、記分管轄、分值記載等問題，一定程度上解決了圍繞2002年試行的《船員違法記分管理辦法》產(chǎn)生的爭議，然而，與船員違法記分相應的救濟卻仍有待完善，而要解決記分的救濟問題首先要明確船員違法記分行為的性質(zhì)。因此，本文將就船員違法記分的性質(zhì)及其救濟展開探討。

2.船員違法記分簡述

船員違法記分是指海事管理機構(gòu)對注冊取得服務簿的船員和引航員、以及游艇操作人員違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規(guī)行為實施累計記分。

依據(jù)《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》，涉及違法記分的船員違法行為分為兩類：第一類：依照規(guī)定應當給予海事行政處罰同時又應當實施違法記分的船員違法行為。對于此類船員違法行為，在出具《行政處罰決定書》的同時，實施違法記分，并將本次記分的情況在《行政處罰決定書》中記載。第二類：依照規(guī)定僅實施違法記分的船員違法行為，對于此類船員違法行為，海事執(zhí)法人員應制作《船員違法記分通知書》，交當事船員簽名確認。

3.船員違法記分的性質(zhì)

3.1 船員違法記分不屬于行政處罰

關(guān)于違法記分的定性，不少學者持“行政處罰說”。筆者對此持不同意見。依據(jù)《中華人民共和國船員條例》第四十八條，海事管理機構(gòu)對有違法行為的船員，除依法給予行政處罰外，實行累計記分制度?？梢姡浄质敲鞔_在行政處罰外的一種制度，再者，就單個扣分行為來看，只是記錄了單次違法行為, 而沒有追究行政法律責任，因此，違法記分非行政處罰。

3.2 船員違法記分是一種行政許可后續(xù)監(jiān)管制度

綜合分析我國現(xiàn)有違法行為記分制度的立法與實踐，筆者認為，船員違法記分制度屬于一種數(shù)字化表現(xiàn)狀態(tài)下的行政許可后續(xù)監(jiān)管制度。

行政許可權(quán)作為一種執(zhí)法權(quán)，主要由兩大部分構(gòu)成，即行政許可適用權(quán)和行政許可監(jiān)管權(quán)。一般認為，行政許可適用權(quán)是指行政許可準入監(jiān)管權(quán)，而行政許可監(jiān)管權(quán)則是指行政機關(guān)在作出行政許可決定后對行政許可持有人進行的后續(xù)監(jiān)管權(quán)，即對行政許可持有人實施行政許可的活動所進行的督促和檢查，以使行政許可能夠得到規(guī)范實施。

船員違法記分即是對經(jīng)海事行政許可持有船員服務簿和船員適任證書的船員日常任職行為的后續(xù)監(jiān)管。首先，《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》對行為名稱、對象、分值和法律依據(jù)有明確、統(tǒng)一的量化規(guī)定，行政機關(guān)沒有自由裁量空間，故違法記分純粹是違法行為狀態(tài)的數(shù)字化表現(xiàn)形式。其次，盡管針對船員的單次違法記分并不直接對船員的實體權(quán)利義務產(chǎn)生法律效力，但《違法記分辦法》對船員違法行為實施累計記分，在規(guī)定的違法行為記分周期內(nèi)，違法行為記分累積達到規(guī)定分值，即船員在一個記分周期內(nèi)累計記分達到15分，最后實施船員違法記分的海事管理機構(gòu)應當扣留其船員適任證書，責令其參加法規(guī)培訓和考試。此時，對船員的每一次違法行為記分才會發(fā)生法律效力并通過累積記分懲戒規(guī)則對船員的任職資格產(chǎn)生了直接的法律效力。

綜上，船員違法記分制度是海事管理機構(gòu)依據(jù)統(tǒng)一標準對船員的違法行為進行記分量化評價，這種記分量化過程本質(zhì)上就是對特定記分周期內(nèi)

船員違法頻率與違法程度的篩選鑒別過程，故船員違法行為記分制度為船員履職的分類監(jiān)管提供了監(jiān)管對象類型化的有效手段。

4.船員違法記分的救濟

4.1 針對船員違法記分可以提起行政復議和行政訴訟

針對某個船員的違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規(guī)的行為，海事管理機構(gòu)在該船員的記分卡上記扣分數(shù)，屬于針對特定對象的具體行政行為。此外，《行政復議法》和《行政訴訟法》并未明示行政許可后續(xù)監(jiān)督行為不可申請行政復議和行政訴訟。因此，筆者贊同，針對船員違法記分是可以提起行政復議和行政訴訟的。

4.2 現(xiàn)行船員立法的規(guī)定有待完善

關(guān)于違法記分的救濟，《違法記分辦法》僅規(guī)定了當事船員的陳述申辯，《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》第三條第三款規(guī)定，當事船員對于違法記分有異議的，可以依照行政復議和行政訴訟的有關(guān)規(guī)定申請救濟。相對于道路交通立法在此問題上的爭論，其首次明確，單獨針對船員違法記分本身可以提起行政復議和行政訴訟，體現(xiàn)了海事行政法治的一大進步。但筆者認為，仍有待明晰之處：

首先，違法記分有兩種情形，一是實施海事行政處罰同時又實施違法記分。二是僅實施違法記分。目前《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》僅規(guī)定了后一種的救濟方式，對于前一種，筆者建議參照《機動車駕駛員交通違章記分辦法》 第 十六條作出相應規(guī)定：“當事船員對海事行政處罰不服，申請行政復議或者提起行政訴訟后，經(jīng)依法裁決變更或者撤銷原處罰決定的，相應記分分值予以變更或者撤銷?！?/p>

其次，依據(jù)該《關(guān)于實施<違法記分辦法>的通知》，無論是記載前一種行為的《行政處罰決定書》，還是針對后一種記分行為使用的《違法記分通知書》，都缺乏告知當事船員可以就記分行為本身提起行政訴訟和行政復議的內(nèi)容。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年”。國務院法制辦《關(guān)于認定被征地農(nóng)民知道”征收土地決定有關(guān)問題的意見》的通知亦明確規(guī)定，沒有告知申請行政復議的權(quán)利、行政復議機關(guān)或者申請期限的，行政復議申請期限參照此條辦理。因此，如海事管理機構(gòu)未依法告知申請權(quán)及期限，將延長船員的復議、訴訟時限，海事管理機關(guān)的記分行為會在相當長的時間內(nèi)處于隨時可能被申請行政復議或行政訴訟的狀態(tài)中。故，正確履行行政復議、訴訟告知程序，顯得尤為重要，建議海事管理機構(gòu)針對上述兩類記分行為均應單獨出具《違法記分通知書》，并在其中明確告知當事船員可以單獨就記分提起行政復議和行政訴訟，不僅使違法記分通知書具有完整性，同時也體現(xiàn)了海事行政執(zhí)法的規(guī)范性和權(quán)威性。

4.3 有必要設立海事管理機構(gòu)內(nèi)部復核救濟程序

鑒于船員隨船流動、靠港時間短、休假時間有限等工作特點，且行政復議和行政訴訟程序相對耗時，大部分違法記分船員即使有異議也可能會選擇放棄啟動程序。因此，為充分保障船員的救濟權(quán)利以及對海事行政許可執(zhí)法的有效監(jiān)督，在行政復議和行政訴訟之外，設立更便捷的行政內(nèi)部復核救濟程序就顯得尤為必要。目前，針對行政許可持有人違法行為記分規(guī)定了行政內(nèi)部復核救濟程序的立法并不鮮見。例如《深圳市電梯生產(chǎn)單位違章扣分管理辦法》第十五條規(guī)定，“被扣分單位對扣分有異議的，可自被扣分之日起 5 個工作日內(nèi)向?qū)嵤┛鄯值氖袌霰O(jiān)督管理分局提出書面申訴?！薄渡虾Ｊ薪ㄔO工程施工項目經(jīng)理質(zhì)量安全違法違規(guī)行為記分管理辦法》第七條規(guī)定，“項目經(jīng)理對記分有異議的，可以自接到《告知單》之日起10個工作日內(nèi)向記分單位提出復核申請。記分單位應于10個工作日內(nèi)完成對記分事項的復核，并向被記分人出具《上海市建設工程施工項目經(jīng)理違法違規(guī)行為記分復核告知單》。經(jīng)復核，原記分分值、內(nèi)容需要調(diào)整的，相應記分分值予以變更或者撤銷。項目經(jīng)理對記分單位復核結(jié)論不服的，可以自接到《復核單》之日起10個工作日內(nèi)向記分單位的上級單位提出異議復核申請”。因此，建議海事管理機構(gòu)為船員違法記分設立本級海事管理機構(gòu)內(nèi)部且所需時限較短的復核救濟程序，為船員提供更易操作的救濟權(quán)利保障，更好地保證實施行政許可監(jiān)督的規(guī)范性。

5.結(jié)束語

《船員違法記分辦法》及配套規(guī)定的出臺建立了較為規(guī)范的船員違法記分制度。在此基礎上進一步完善救濟手段，將有助于實現(xiàn)公權(quán)力制約監(jiān)督和私權(quán)利救濟之間的平衡，使船員違法記分制度在船員管理過程中更好地發(fā)揮作用。

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