公私合作策略在城市開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊更新中的借鑒

繆 誠(chéng) 楊新海 鈕衛(wèi)東

公私合作策略在城市開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊更新中的借鑒

繆 誠(chéng) 楊新海 鈕衛(wèi)東

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的背景下，開(kāi)發(fā)區(qū)作為城市產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行區(qū)，走上了“二次創(chuàng)業(yè)”的轉(zhuǎn)型之路。隨著轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，土地作為城市發(fā)展的空間載體已趨緊，面向存量工業(yè)地塊的更新逐步成為政府解決土地資源緊缺的重要路徑，而由此面臨的產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)困難、利益沖突、監(jiān)督不足等問(wèn)題也日益凸顯。通過(guò)剖析了當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊更新中面臨的困境，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了公私合作的要件，重點(diǎn)從合作更新、彈性操作和聯(lián)合執(zhí)行3方面提出了有針對(duì)性的更新策略。

公私合作 | 開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊 | 更新策略

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，作為城市產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)已為城市發(fā)展發(fā)揮了極大的作用。伴隨新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，開(kāi)發(fā)區(qū)逐漸從“特殊政策區(qū)”屬性淡化出來(lái)，純粹生產(chǎn)活動(dòng)聚集的功能在開(kāi)發(fā)區(qū)也已成為“過(guò)去時(shí)”[1]。此時(shí)，面向存量工業(yè)地塊的更新對(duì)于完善城市功能、提高土地利用效率和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面具有重要意義。然而在此過(guò)程中，主體間利益的不均衡降低了更新活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，引發(fā)更新效率低下。

在國(guó)外城市更新中，政府為了改善城市服務(wù)供給，減少利益沖突，降低開(kāi)發(fā)成本，通過(guò)公私合作（PPP: Public-Private Partnerships），借助私營(yíng)部門(mén)的力量共同完成更新項(xiàng)目。西方國(guó)家期望通過(guò)公私合作來(lái)平衡土地變更差別權(quán)益及利益沖突等問(wèn)題[2]，促進(jìn)綜合效益最大化。

與國(guó)外城市更新不同的是，開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊更新處于土地資源趨緊的背景之下，還貫穿著政府、原權(quán)利人、開(kāi)發(fā)商等主體間利益的非均衡?；诖?，本文分析了當(dāng)前工業(yè)地塊更新中面臨的困境，并在吸收和借鑒國(guó)外工業(yè)地塊更新成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)了公私合作要件，從合作更新、彈性操作和聯(lián)合執(zhí)行3個(gè)層面提出了相應(yīng)的更新思路，期望促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊的有序更新。

1 當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊更新中面臨的困境

1.1 地塊產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)困難, 土地收儲(chǔ)成本增高

工業(yè)地塊更新的現(xiàn)行運(yùn)營(yíng)機(jī)制依賴(lài)于政府自上而下的決策過(guò)程[3]，基本以政府主導(dǎo)為主，而這也使得更新難以推進(jìn)。首先，地塊產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)困難。土地所有權(quán)是更新中的關(guān)鍵要素，一方面，政府期望收回土地所有權(quán)并通過(guò)更新來(lái)獲取土地出讓金，以此作為地方財(cái)政收入來(lái)凸顯政績(jī)，而原權(quán)利人在合理期限內(nèi)擁有土地使用權(quán)，也享有了土地增值帶來(lái)的財(cái)富，不愿被政府收回，除非政府能夠支付足以令人滿(mǎn)意的賠償金；另一方面，由于現(xiàn)行的法律法規(guī)更新會(huì)伴有土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)變，降低了原權(quán)利人轉(zhuǎn)型熱情（改變土地性質(zhì)后土地很可能不屬于原權(quán)利人）。

其次，土地收儲(chǔ)成本增高。一是更新會(huì)涉及征購(gòu)?fù)恋亍⒃O(shè)備購(gòu)置、廠(chǎng)房建設(shè)、市政配套等復(fù)雜補(bǔ)償利益，造成工業(yè)地塊收儲(chǔ)價(jià)格日益增高；二是政府需要為基礎(chǔ)設(shè)施改造、環(huán)境整治等高昂的土地整理費(fèi)用“買(mǎi)單”，長(zhǎng)久之后，使得政府捉襟見(jiàn)肘。

1.2 相關(guān)主體利益沖突， 多方協(xié)商互動(dòng)欠缺

首先，相關(guān)主體利益沖突（表1）。第一種表現(xiàn)在政府和原權(quán)利人之間對(duì)土地價(jià)值最大化的追求。實(shí)際收儲(chǔ)過(guò)程中，存在政府與原權(quán)利人關(guān)于增值博弈問(wèn)題，即增值收益如何進(jìn)行利益歸屬劃分。政府關(guān)注收回土地?fù)Q來(lái)的土地出讓金，而原權(quán)利人不愿土地仍以工業(yè)用地價(jià)格被回購(gòu)，要分享使用期間產(chǎn)生的土地增值收益，寄望政府支付令人滿(mǎn)意的賠償金，要么通過(guò)變更性質(zhì)來(lái)獲取更多利益。因此，“政府給予多少補(bǔ)償才是適當(dāng)?shù)摹焙汀白兏鼞?yīng)繳納多少地價(jià)”成為了各自博弈的焦點(diǎn)。第二種表現(xiàn)在政府和開(kāi)發(fā)商之間在開(kāi)發(fā)條件上的協(xié)商。政府嚴(yán)格控制建設(shè)指標(biāo)，限制開(kāi)發(fā)商行為，而開(kāi)發(fā)商試圖改變和突破開(kāi)發(fā)規(guī)則（提高容積率和改變用地性質(zhì)），追求更高空間利潤(rùn)。政府最后迫于政績(jī)體現(xiàn)和轉(zhuǎn)型之切，向開(kāi)發(fā)商妥協(xié)，損害了公共利益。

其次，多方協(xié)商互動(dòng)欠缺。一是相關(guān)部門(mén)由于脫離不開(kāi)本部門(mén)的權(quán)力與利益羈絆，對(duì)待更新企業(yè)的定性、土地產(chǎn)權(quán)、員工安置等問(wèn)題無(wú)法做主，導(dǎo)致更新效率低下。二是政府控制地塊開(kāi)發(fā)條件過(guò)于剛性，促使原權(quán)利人和開(kāi)發(fā)商與之無(wú)協(xié)商余地，無(wú)法進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃方案合理性和可行性，引起開(kāi)發(fā)利潤(rùn)不足。

表1 開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊更新中主體利益沖突的表現(xiàn)

1.3 政策扶持尚不完善， 公眾監(jiān)督力度不足

目前工業(yè)地塊更新中，政策扶持尚不完善，一定程度上降低了原權(quán)利人的積極性。一方面，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策扶持上對(duì)企業(yè)自主更新條件的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)格，政策缺乏長(zhǎng)效激勵(lì)引導(dǎo)。另外在用途變更和補(bǔ)繳地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面欠完善，對(duì)于申請(qǐng)用途變更的主體、類(lèi)型、補(bǔ)繳地價(jià)方式等內(nèi)容缺乏引導(dǎo)說(shuō)明，因此在“何種條件下可以變更用途”的問(wèn)題上出現(xiàn)博弈。

另外，公眾監(jiān)督力度不足。工業(yè)地塊更新中信息不透明，導(dǎo)致土地市場(chǎng)出現(xiàn)不規(guī)范，權(quán)力尋租現(xiàn)象頻頻發(fā)生。此外，公眾主要通過(guò)個(gè)人身份表達(dá)意見(jiàn)，而實(shí)際中同一利益、立場(chǎng)的觀(guān)點(diǎn)很少被有組織、有系統(tǒng)地匯集、分析和細(xì)化[4]，其內(nèi)容難以轉(zhuǎn)為實(shí)際行動(dòng)以促進(jìn)規(guī)劃過(guò)程的合理性，這也影響了參與效率。

2 國(guó)外工業(yè)地塊更新策略

2.1 美國(guó)新澤西州紙杯廠(chǎng)的棕地再開(kāi)發(fā)

美國(guó)新澤西州紙杯廠(chǎng)位于新澤西州35號(hào)公路，面積達(dá)10萬(wàn)多平方米，自80年代初漸漸出現(xiàn)衰敗以致長(zhǎng)時(shí)間被廢棄。1998年，政府決定對(duì)其進(jìn)行再開(kāi)發(fā)。經(jīng)過(guò)地塊調(diào)查和開(kāi)發(fā)潛力評(píng)估，一家開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)將其改造為綜合性服務(wù)用地，包括商辦、公寓及老年人服務(wù)中心等功能。開(kāi)發(fā)過(guò)程中，州政府強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的作用與影響、與區(qū)域規(guī)劃的一致性以及將來(lái)對(duì)地方稅收的貢獻(xiàn)[5]，并提出與私營(yíng)開(kāi)發(fā)商共同開(kāi)發(fā)紙杯廠(chǎng)地塊的設(shè)想。開(kāi)發(fā)商接受棕地開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，拆除破舊廠(chǎng)房并按照環(huán)保要求進(jìn)行必要的污染清理，同時(shí)州政府從稅收中拿出75%作為對(duì)開(kāi)發(fā)商污染整治的補(bǔ)償，并提供一定改造基金（Superfund）。

新澤西紙杯廠(chǎng)地塊的更新策略注重公私部門(mén)的合作（圖1），對(duì)于政府，公共資金投入使廢棄地重回生機(jī)，也為地方創(chuàng)造稅收及就業(yè)；對(duì)于開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，政府的補(bǔ)償和專(zhuān)項(xiàng)資助減少了開(kāi)發(fā)成本，從而降低了風(fēng)險(xiǎn)。另外政府的政策支持與相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督保證了更新的順利開(kāi)展，這些經(jīng)驗(yàn)和做法都值得在開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊更新中借鑒。

圖1 新澤西紙杯廠(chǎng)地鐵合作更新框架

2.2 挪威阿克布吉工業(yè)區(qū)造船廠(chǎng)的更新

阿克布吉工業(yè)區(qū)Nyland造船廠(chǎng)位于挪威首都奧斯陸市，20世紀(jì)80年代，運(yùn)營(yíng)了130多年的造船廠(chǎng)倒閉，造成2 000多人失業(yè)。面對(duì)這一情形，原造船廠(chǎng)主Aker A. S.通過(guò)組建的Aker Brygge ANS公司對(duì)該地區(qū)開(kāi)展再開(kāi)發(fā)計(jì)劃。

項(xiàng)目開(kāi)發(fā)由政府成立專(zhuān)門(mén)的辦公室主持，所有重要的建設(shè)項(xiàng)目的決定由該市市民參與、公決才能實(shí)行。這也使得改造后的地塊成為真正民主的大眾的活動(dòng)空間。從1986年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)3個(gè)時(shí)期的改造，該地區(qū)從一個(gè)充滿(mǎn)廠(chǎng)房碼頭的衰敗地區(qū)變成了一個(gè)集零售商業(yè)、辦公、康體、影院、公寓等功能于一體的城市公共文化中心，所提供的就業(yè)崗位也是造船廠(chǎng)時(shí)的2倍。

在造船廠(chǎng)地塊再開(kāi)發(fā)中，政府、開(kāi)發(fā)公司、市民共同參與（圖2），政府參與了部分建設(shè)投資，通過(guò)編制強(qiáng)制性的法律條文、城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則來(lái)引導(dǎo)地區(qū)良性滾動(dòng)開(kāi)發(fā)[6]，使合作開(kāi)發(fā)受到統(tǒng)一法律約束和有效控制；開(kāi)發(fā)公司獲得相應(yīng)利潤(rùn)同時(shí)通過(guò)打造良好的公共空間，造福了市民；市民參與監(jiān)督改造，保證了更新的公平有效。

圖2 挪威阿克布吉工業(yè)區(qū)造船廠(chǎng)合作更新框架

圖3 公私合作的構(gòu)建要件

3 公私合作的構(gòu)建要件

美國(guó)新澤西州紙杯廠(chǎng)和挪威阿克布吉造船廠(chǎng)都經(jīng)歷了工業(yè)衰敗到再次繁榮的過(guò)程，都是通過(guò)公私合作實(shí)現(xiàn)地塊更新。這兩個(gè)案例給我們提供了關(guān)于公私合作應(yīng)用到工業(yè)地塊更新的啟示及思路?；诖?，筆者總結(jié)了公私合作的3E要件（圖3），即平等化（Equality Elements）、有效化（Effective Elements）和透明化（Exp licit Elements）。

3.1 平等化（Equality Elem en ts）

平等化指合作中滿(mǎn)足共同訴求且保持自愿平等。不同利益群體在城市項(xiàng)目的建設(shè)發(fā)展中有著不同的利益需求，因此，共同訴求的存在滿(mǎn)足了公私合作存在的首要條件，將其利益訴求納入項(xiàng)目議程是公私合作的第一步。例如城市更新中，政府的利益訴求表現(xiàn)在以城市空間作為控制手段，保證公共利益的前提下提高城市形象；原權(quán)利人則關(guān)注政策扶持和參與更新的權(quán)力訴求；開(kāi)發(fā)商作為市場(chǎng)主體更偏向于空間上的擴(kuò)增，實(shí)現(xiàn)資本利益最大化。各方對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的利益分配能夠達(dá)成一致正是多元主體間的公私合作。

另外，合作開(kāi)發(fā)中雙方應(yīng)保持自愿平等。例如工業(yè)地塊的更新耗資與風(fēng)險(xiǎn)較大，且產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益也并非立竿見(jiàn)影。更新前，雙方都需要認(rèn)清自身的能力及需求，政府可與有意向參與合作開(kāi)發(fā)的開(kāi)發(fā)商進(jìn)行溝通交流，并明確告知其承擔(dān)責(zé)任及開(kāi)發(fā)后獲得的收益，同時(shí)開(kāi)發(fā)商也會(huì)考慮政府給予開(kāi)發(fā)條件和相關(guān)政策，以確保自愿平等的合作關(guān)系。3.2 有效化（Effective Elem en ts）

有效化指公私雙方需將共識(shí)形成契約約束和彈性條件。契約主要內(nèi)容應(yīng)涵括：（1）合作項(xiàng)目中的參與合作主體；（2）項(xiàng)目實(shí)施的合作方式、實(shí)施進(jìn)度及具體的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案；（3）公私雙方的投融資情況、開(kāi)發(fā)后增值分配比例；（4）私方建設(shè)公益設(shè)施得到的獎(jiǎng)勵(lì)措施；（5）對(duì)于未能按時(shí)完成建設(shè)、未賦予獎(jiǎng)勵(lì)政策或不符合建設(shè)條件等情況的懲罰措施。除此之外，為了促使雙方合作交流通暢及意見(jiàn)積極統(tǒng)一，保證各方利益的合理表達(dá)，契約中要明確彈性條件。彈性條件作為公私合作的重要談判依據(jù)，在兼顧公平與效率的同時(shí)，應(yīng)盡可能為原權(quán)利人等主體提供讓利條件和政策優(yōu)惠，積極促進(jìn)雙方持續(xù)合作。例如在美國(guó)棕地再開(kāi)發(fā)（BFR）中，政府為開(kāi)發(fā)商提供開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等彈性條件，來(lái)降低開(kāi)發(fā)商的投資風(fēng)險(xiǎn)。3.3 透明化（Exp licit Elem en ts）

透明化指合作中應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，接受各方聯(lián)合監(jiān)督。信息公開(kāi)是公私合作的重要保障，更是確保社會(huì)公眾參與的前提，可以幫助廣泛參與、民意暢通的多元利益表達(dá)渠道的建立。例如深圳天健工業(yè)園內(nèi)某工業(yè)地塊更新中，政府與開(kāi)發(fā)商達(dá)成協(xié)議，土地以較低價(jià)出讓給開(kāi)發(fā)商，由開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)建設(shè)管理，在按規(guī)定的期限運(yùn)營(yíng)后轉(zhuǎn)交給政府。事實(shí)上，在實(shí)施中合作信息未及時(shí)公開(kāi)，從而產(chǎn)生了政府權(quán)利尋租和開(kāi)發(fā)商侵占公共利益的現(xiàn)象。為保證透明化，合作雙方要清晰了解各自風(fēng)險(xiǎn)條件、開(kāi)發(fā)限制和財(cái)政預(yù)算等等[7]，以便進(jìn)一步把握未來(lái)合作的趨勢(shì)。此外還需實(shí)行聯(lián)合監(jiān)督。合作中由于雙方利益不同，都會(huì)利用各種手段來(lái)促使自身利益的最大化，導(dǎo)致形成的契約虛有其表，聯(lián)合監(jiān)督在此過(guò)程中就顯得尤為重要。通過(guò)建立監(jiān)督平臺(tái)，一定程度上來(lái)制約雙方違規(guī)行為的發(fā)生，保障相關(guān)主體的利益，促進(jìn)城市空間的公平正義。此外，雙方還需相互監(jiān)督，以防有超出契約規(guī)定的行為發(fā)生。

4 開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊更新中的策略借鑒

基于對(duì)更新困境的分析，結(jié)合公私合作要件，將工業(yè)地塊更新策略歸納為：合作更新、彈性操作、聯(lián)合執(zhí)行（圖4）。

4.1 合作更新—確立多樣合作關(guān)系， 構(gòu)建合作更新模式

合作更新是以多元主體的利益需求為導(dǎo)向，立足于多主體協(xié)同治理的更新模式，通過(guò)建立多樣的合作關(guān)系，解決更新過(guò)程中暴露出的地塊產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各自訴求的充分滿(mǎn)足。

首先，明確地塊更新類(lèi)型。從土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和建筑結(jié)構(gòu)變化兩個(gè)方面，可分為產(chǎn)業(yè)升級(jí)型、功能變更型及拆除重建型（表2）。

其次，針對(duì)各類(lèi)型提出相應(yīng)的合作模式：（1）G+E（政府+原企業(yè)）——政府政策支持，原權(quán)利人自主的點(diǎn)地?cái)U(kuò)容的合作模式。原權(quán)利人在更新符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、環(huán)境保護(hù)和規(guī)劃控制的一系列論證為前提下[8]，對(duì)廠(chǎng)房采取加建、改建、擴(kuò)建等擴(kuò)容方式，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自主更新。政府可建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)先期自主更新的、建設(shè)項(xiàng)目好的企業(yè)給予稅收減免、低息貸款等優(yōu)惠政策，來(lái)提高原權(quán)利人更新的積極性。例如上海朱涇工業(yè)園區(qū)的上海航峰自動(dòng)化設(shè)備制造有限公司，正好趕上政府推出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型扶持計(jì)劃，短時(shí)間內(nèi)向當(dāng)?shù)卣岢錾暾?qǐng)并辦理相關(guān)手續(xù)，完成了更新。（2）E+D（原企業(yè)+開(kāi)發(fā)商）——原權(quán)利人自發(fā)的用途更新，開(kāi)發(fā)商策劃運(yùn)作的合作模式。原權(quán)利人可向當(dāng)?shù)匾?guī)劃管理部門(mén)提出土地使用性質(zhì)變更申請(qǐng)，并由規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行審核。通過(guò)公示且公眾無(wú)異議后，原權(quán)利人按照協(xié)議出讓?zhuān)ㄏ拗菩猿鲎專(zhuān)┓绞睫k理土地變更手續(xù)和建筑改建許可，補(bǔ)簽土地出讓合同，并按照制定的補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳相應(yīng)的土地出讓金，在相關(guān)政策許可范圍內(nèi)由開(kāi)發(fā)商協(xié)助完成環(huán)境污染整理、功能業(yè)態(tài)策劃和建筑改造。例如廣州市荔灣區(qū)內(nèi)水利水電機(jī)械制造廠(chǎng)地塊，原企業(yè)主與政府達(dá)成協(xié)議，通過(guò)頒布臨時(shí)用地性質(zhì)變更許可，協(xié)助原企業(yè)主引進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，同時(shí)企業(yè)與開(kāi)發(fā)商合資共同完成項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，最終形成集商務(wù)辦公、公寓酒店、餐飲等一體的信義國(guó)際會(huì)館。（3）G+E+D+P（政府+原企業(yè)+開(kāi)發(fā)商+公眾）——多方平臺(tái)的協(xié)商參與的合作模式。政府向原權(quán)利人征收土地，通過(guò)招拍掛投放市場(chǎng)，同時(shí)設(shè)置彈性的規(guī)劃條件，募集社會(huì)資本參與到工業(yè)地塊更新中，并通過(guò)各權(quán)利主體按照作價(jià)入股成立合資公司或者采用特許轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式與開(kāi)發(fā)商或社會(huì)組織協(xié)同開(kāi)發(fā)。在此過(guò)程中必須接受公眾監(jiān)督，保證公共利益不受損害，且公眾可向開(kāi)發(fā)主體提出公益設(shè)施建設(shè)要求。

4.2 彈性操作—引入有效彈性手段， 建立合作協(xié)商機(jī)制

彈性操作主要是以彈性手段為支撐，以剛?cè)岵?jì)為導(dǎo)向，確保各主體進(jìn)行利益的合理表達(dá)。通過(guò)建設(shè)條件的彈性引導(dǎo)和合作協(xié)商，來(lái)減少政府與原權(quán)利人之間的利益矛盾，降低二次更新的交易成本。

表2 工業(yè)地塊不同更新類(lèi)型分析

圖4 公私合作策略在開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊更新中的引入

首先，結(jié)合市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，制定補(bǔ)償辦法和地價(jià)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。土地收儲(chǔ)過(guò)程中，可在下一次土地出讓時(shí)，返還給原權(quán)利人一定比例的土地收益作為補(bǔ)償，另外在補(bǔ)繳地價(jià)時(shí)采用二元（基準(zhǔn)地價(jià)和市場(chǎng)地價(jià)）的地價(jià)評(píng)估方式，從公平角度上，對(duì)地塊上存量建筑量采取扶持性的基準(zhǔn)地價(jià)，對(duì)增量建筑量采取市場(chǎng)化的市場(chǎng)地價(jià)；從更新方向上，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的用地可予以地價(jià)減免，對(duì)產(chǎn)生外部效應(yīng)的經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行較高地價(jià)。同時(shí)市場(chǎng)地價(jià)根據(jù)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)進(jìn)行調(diào)整。通過(guò)這種方式來(lái)促進(jìn)雙方協(xié)商，增加主體積極性，協(xié)調(diào)地塊更新。

其次，注重更新規(guī)劃的彈性過(guò)程管控，規(guī)劃部門(mén)應(yīng)采取“彈性規(guī)劃+動(dòng)態(tài)調(diào)控”的管理模式，將市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下的用地性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度做彈性引導(dǎo)和區(qū)間控制，并增加土地兼容性比例、建筑混合利用等彈性指標(biāo)，允許開(kāi)發(fā)者在規(guī)定的要求和范圍內(nèi)，靈活開(kāi)發(fā)土地，同時(shí)對(duì)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)等做強(qiáng)制性控制。例如香港規(guī)劃署在對(duì)地塊開(kāi)發(fā)的法定圖則修訂時(shí)，將注釋總表一欄里建議在“其他用途”中推行“混合用途”地帶，發(fā)展多種相互協(xié)調(diào)的土地用途[9]。另外增加土地彈性出讓年限、土地產(chǎn)出率、地均效益等動(dòng)態(tài)化參數(shù)設(shè)計(jì)，通過(guò)這種動(dòng)態(tài)調(diào)控，有效、動(dòng)態(tài)地掌控合作地塊開(kāi)發(fā)程度，充分發(fā)揮土地最大價(jià)值，保證地塊開(kāi)發(fā)的靈活性和投資確定性。

此外，還需建立積極的合作協(xié)商機(jī)制。更新前期，規(guī)劃、國(guó)土等相關(guān)部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)涉及企業(yè)定性、改造方向、建設(shè)目標(biāo)及土地產(chǎn)權(quán)變更等問(wèn)題展開(kāi)合作；方案擬定時(shí)，應(yīng)將各主體協(xié)商結(jié)果反映到初步方案中，根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容、開(kāi)發(fā)年期等一系列要素對(duì)方案成本進(jìn)行效益評(píng)估，并及時(shí)反饋給雙方，共同確定合作方案；實(shí)質(zhì)定案時(shí)，雙方通過(guò)簽訂契約的方式，將協(xié)商內(nèi)容轉(zhuǎn)為操作條例，形成具有法律效應(yīng)的責(zé)任機(jī)制并確定開(kāi)發(fā)方案。

4.3 聯(lián)合執(zhí)行—完善相關(guān)激勵(lì)政策， 聯(lián)合NGO參與監(jiān)督

聯(lián)合執(zhí)行主要是通過(guò)激勵(lì)政策的完善及NGO的聯(lián)合監(jiān)督，增加各主體參與更新的積極性，保證參與渠道的通暢、有效。

首先，完善激勵(lì)政策和引導(dǎo)措施。一是制定合作更新的鼓勵(lì)政策，提出各更新類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和引導(dǎo)措施，同時(shí)設(shè)立差異化獎(jiǎng)懲舉措，調(diào)動(dòng)主體積極性，并為企業(yè)更新提供不同標(biāo)準(zhǔn)的資金補(bǔ)助，用于土地整理、建筑改造等開(kāi)支，此外，制定工業(yè)用地變更用途細(xì)則，明確各變更類(lèi)型的產(chǎn)權(quán)變更、增值分配辦法、地價(jià)補(bǔ)繳方式及所需承擔(dān)的法律責(zé)任，保證合作開(kāi)發(fā)的可行性。二是設(shè)計(jì)合理的土地增值收益共享機(jī)制，可通過(guò)土地使用權(quán)租賃（按年支付租賃費(fèi)）的形式，來(lái)減少再開(kāi)發(fā)主體高額的土地經(jīng)濟(jì)成本，調(diào)動(dòng)其參與更新的積極性。三是建立彈性出讓土地年限，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)景，劃分土地短期出讓期和長(zhǎng)期出讓期，通過(guò)彈性土地出讓?zhuān)档推髽I(yè)在更新中的一次性成本，激勵(lì)企業(yè)更多關(guān)注自身的土地產(chǎn)出效率。四是提供多元的財(cái)稅激勵(lì)政策，借鑒芝加哥城市再開(kāi)發(fā)中設(shè)立的稅收增長(zhǎng)金融區(qū)（Tax Increment Financing，TIF）的做法，以不動(dòng)產(chǎn)稅收設(shè)定基值，而預(yù)計(jì)開(kāi)發(fā)后產(chǎn)生稅收收入的增量部分，來(lái)降低開(kāi)發(fā)成本，同時(shí)其余稅收可返回到基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。通過(guò)稅收、借貸及行政力量等政策來(lái)降低開(kāi)發(fā)商的成本和風(fēng)險(xiǎn)，使更新項(xiàng)目更有利潤(rùn)也更有吸引力[10]。

其次，由公眾聯(lián)合非政府組織（NGO）成立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，從計(jì)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)3個(gè)階段實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督。在計(jì)劃初期，將規(guī)劃立項(xiàng)、目標(biāo)設(shè)定、雙方投融資情況等一系列內(nèi)容全面、透明的呈現(xiàn)在公眾面前[11]；在建設(shè)期中，機(jī)構(gòu)參與工業(yè)地塊更新的政策咨詢(xún)、意見(jiàn)征詢(xún)和反饋。從國(guó)外的公眾參與來(lái)看，多樣的參與形式成為行之有效的監(jiān)督保障，如德國(guó)魯爾工業(yè)區(qū)再開(kāi)發(fā)中，組織“市民論壇”、“區(qū)域會(huì)議”等形式合理表達(dá)對(duì)規(guī)劃的意見(jiàn)和看法；在運(yùn)營(yíng)期中，可借鑒英國(guó)公眾參與中的“規(guī)劃督察員”制度，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督更新地塊開(kāi)發(fā)狀況，對(duì)合作更新中未按設(shè)計(jì)要求完成任務(wù)的，合作利益分配不均衡等違反契約條例的一方給予懲罰。

5 結(jié)語(yǔ)

在多元主體參與的市場(chǎng)條件下，開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)地塊更新需要協(xié)調(diào)多方的利益。本文是基于對(duì)國(guó)內(nèi)工業(yè)地塊更新面臨利益協(xié)調(diào)困難等現(xiàn)象的思考，嘗試以公私合作要件為導(dǎo)向，從多樣的合作更新方式選擇、彈性手段對(duì)空間配置的協(xié)調(diào)和激勵(lì)政策與公眾監(jiān)督的聯(lián)合3個(gè)層面提出工業(yè)地塊更新思路框架，并認(rèn)為在多元利益主體參與更新的環(huán)境下，規(guī)劃應(yīng)注重主體之間的合作協(xié)商過(guò)程，為相關(guān)主體參與更新制定清晰規(guī)則，緩解主體間利益矛盾，促進(jìn)利益均衡分配，保證工業(yè)地塊的更新效率。

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The Reference of Public-Private Partnerships Strategy in Industrial Lands Renewal of Urban Development Zones

Under the background of new urbanization accelerating, the development zone, which is the area of industrial and economic development, is on the road of ‘the second enterprising’. Along with the advancement of transformation, land resource tightened, renewal of industrial lands gradually become an important path to solve the shortage, thus facing problems such as property rights coordination, conflict of interest, insufficient supervision are also grow ing. The paper analyzes the renewal problems, through learning from foreign experience, summarizing the elements of cooperation, and puts forward strategies about cooperation renewal, flexible operation and joint implementation.

Public-private partnerships | Industrial lands in development zones | Renewal strategy

1673-8985（2016）05-0060-05

TU981

A

繆 誠(chéng)

蘇州規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司助理規(guī)劃師，碩士

楊新海

蘇州科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì) 常務(wù)理事

鈕衛(wèi)東

蘇州規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司院長(zhǎng)，教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師