農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”調(diào)整的大方向

鄭風(fēng)田

2016年4月，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部發(fā)出《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》，決定將“種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”“農(nóng)作物良種補(bǔ)貼”和“農(nóng)資綜合補(bǔ)貼”這“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”是指從2004年開始實(shí)行的，對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼及之后陸續(xù)實(shí)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)物良種補(bǔ)貼，也就是農(nóng)民都很熟悉的糧食直補(bǔ)、綜合直補(bǔ)和良種補(bǔ)貼。

2015年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個(gè)省，由省里選擇一部分縣市開展農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容是將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。一是將80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金，用于耕地地力保護(hù)。補(bǔ)貼對(duì)象為所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，享受補(bǔ)貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低。二是20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，按照全國統(tǒng)一調(diào)整完善政策的要求支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革爭(zhēng)議

農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”究竟該如何調(diào)整？這幾年無論是學(xué)術(shù)界還是政策口，乃至基層官員，大家都認(rèn)為應(yīng)該改革了，只是不同領(lǐng)域的人認(rèn)為改革的方向與內(nèi)容差異比較大，而改革應(yīng)該就共性的東西達(dá)成一致。農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的改革都有哪些爭(zhēng)議呢？

其一，是農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”該不該補(bǔ)給租地者。不種糧的有補(bǔ)貼，真正種糧的卻拿不到。曾記得過去幾年，每年的兩會(huì)，總會(huì)有一些基層的代表向農(nóng)業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)問：現(xiàn)在農(nóng)村有些人外出打工地交給別人種，結(jié)果真正種地者卻拿不到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，而不種地在外打工者卻拿到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。原因是我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是按承包者發(fā)放補(bǔ)貼的，執(zhí)行的后果是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼演變成了一個(gè)變相的地租了。目前我國已有四分之一以上的土地流轉(zhuǎn)了，也就是說這5億多的耕地，其實(shí)際的種植者卻拿不到補(bǔ)貼款。農(nóng)業(yè)真正種地的拿不到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，而不種地者卻拿到補(bǔ)貼，說明農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并沒有真正地在補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)。

其二，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”該不該合并。另外一個(gè)議論是在農(nóng)村調(diào)研基層官員們經(jīng)常講的，說農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不應(yīng)該直接發(fā)放給農(nóng)民，因?yàn)椴簧俎r(nóng)民拿著補(bǔ)貼用來買酒喝了，并沒有真正用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中來。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)該集中起來由政府統(tǒng)一使用，可以解決農(nóng)村許多公共品投入不足問題。還有，基層官員們抱怨農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放流程過長。

其三，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的種糧效果已十分有限，就像炒菜用味精，放不放都中?！度嗣袢?qǐng)?bào)》的報(bào)道“良種補(bǔ)貼一年每畝20元，就像炒菜用味精，放不放都中?！爆F(xiàn)在農(nóng)民外出打工收入不錯(cuò)，一天100多元。我們也曾做過不少的實(shí)地調(diào)查，看農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是不是起到激勵(lì)農(nóng)民種植糧食的作用，結(jié)果發(fā)現(xiàn)其效果已變得十分有限。農(nóng)民就那么點(diǎn)地，即使沒有種糧直補(bǔ)，土地還會(huì)一直種植下去的。當(dāng)然如果再回到原來交農(nóng)業(yè)稅的時(shí)代，種地要交很多錢，那農(nóng)民真會(huì)放棄種糧的。補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)來講其實(shí)是一種補(bǔ)償，因?yàn)槲覈青l(xiāng)收入差距一直難以縮小，通過補(bǔ)貼增加農(nóng)民的部分收入。

其四，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的發(fā)放也存在調(diào)整不及時(shí)的問題，也就是說農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放有時(shí)固化了。記得在上課時(shí)講到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題，有些同學(xué)講，他們老家的承包地早就改挖成魚塘了，但“三項(xiàng)補(bǔ)貼”卻還一直照領(lǐng)。農(nóng)村有“民不舉官不究”的傳統(tǒng)，原來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變了，按道理講不種糧食的種糧補(bǔ)貼就不應(yīng)該發(fā)放了，但由于統(tǒng)計(jì)沒有跟上，達(dá)不到原來政策真正設(shè)計(jì)的目的。

其五，農(nóng)民對(duì)三項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有很深的感情，不能輕言取消。一般農(nóng)戶不反對(duì)整合補(bǔ)貼“做大蛋糕”，但擔(dān)心“被切蛋糕”； 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在剛開始推出時(shí)，對(duì)中國的農(nóng)民震動(dòng)是很大的，甚至到現(xiàn)在，農(nóng)民對(duì)這個(gè)政策也是極度熱愛的，因?yàn)閹浊陙矶际寝r(nóng)民要交皇糧國稅，現(xiàn)在不但不交了，還能從國家那兒拿到補(bǔ)貼，這對(duì)農(nóng)民的影響還是蠻大的。記得數(shù)年前曾經(jīng)陪同政策口的官員到農(nóng)村調(diào)研，農(nóng)民在談到補(bǔ)貼時(shí)對(duì)中央的那個(gè)感激之情，甚至要跪謝了，這是一般人體會(huì)不到的。雖然數(shù)量不多，但對(duì)農(nóng)民來講其邊際效益卻是巨大的。因?yàn)檫^去都是農(nóng)民往外交錢，現(xiàn)在是中央給發(fā)錢，是正的收入，正的邊際效益。這也是從另外一個(gè)角度說明，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的事。

其六，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”擠出兩億多畝耕地來。這些年的糧食十幾連增，與農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”究竟有沒有關(guān)系，還需要進(jìn)一步論證，但上次的土地普查居然多出兩億多畝耕地，應(yīng)該不客氣地講是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼逼出來的吧？我國一直把守住18億畝紅線作為很硬性的任務(wù)，沒想到建了這么多的房子，搞了那么多的城鎮(zhèn)化，征用了那么多的耕地，土地一普查，不但18億畝耕地沒少，還居然多出兩億多畝。這也是中國鄉(xiāng)村的一個(gè)奇特邏輯：你如果按面積征收農(nóng)業(yè)稅，我就少報(bào)，如果你按面積發(fā)放補(bǔ)貼，我就實(shí)報(bào)或者甚至多報(bào)。農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)啥時(shí)能夠把基本的數(shù)據(jù)給搞準(zhǔn)呢，看來現(xiàn)代科技對(duì)我國的農(nóng)村不起作用啊。

其七，種糧大戶該不該補(bǔ)。在我國的許多地方，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”已成為農(nóng)民收入的補(bǔ)償，一些農(nóng)民即使不種糧或者不種地也能得到補(bǔ)貼。而真正租地種糧的大戶如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體，除卻自家的承包地外，其他租的地拿不到補(bǔ)貼。該不該讓種糧大戶拿補(bǔ)貼？有些人認(rèn)為他們對(duì)糧食貢獻(xiàn)大就該多拿。也有些人認(rèn)為他們本身就是農(nóng)民的能人富人，還多拿，更拉大了農(nóng)民間的收入差距，讓富者更富，窮者更窮，“壘大戶”不好。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼須考慮的現(xiàn)實(shí)情況

所以農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”究竟如何改？主要還是應(yīng)該根據(jù)國際通行的規(guī)律以及我國的國情來調(diào)整。WTO對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼其實(shí)是有許多約束的，作為其會(huì)員，你不能違反。而農(nóng)業(yè)過去出現(xiàn)的不少情況，也必須有針對(duì)性地解決。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼必須考慮到這些情況，比如：

其一，農(nóng)村地力出現(xiàn)問題。十幾年來，我國農(nóng)業(yè)出現(xiàn)一個(gè)令人擔(dān)憂的問題就是地力的下降。過去農(nóng)民沒有外出打工的機(jī)會(huì)時(shí)，一般自家養(yǎng)些牛、豬和雞的，雜草、秸稈與糧食就轉(zhuǎn)化為肉蛋奶與有機(jī)肥了。但現(xiàn)在雜草用除草劑，秸稈一燒了之。種地靠化肥農(nóng)機(jī)農(nóng)藥，這樣下去，我國延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)牧結(jié)合的種植傳統(tǒng)就丟掉了，這對(duì)土壤的破壞是相當(dāng)大的。所以如何通過政策補(bǔ)貼的調(diào)整引導(dǎo)農(nóng)民去培肥地力十分重要。

秸稈焚燒對(duì)基層是一個(gè)相當(dāng)大的考驗(yàn)，每年的收獲季節(jié)也是他們最忙的季節(jié)，層層防控禁焚燒。目前采取的方法主要是堵，記得在山東淄博調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)局長告訴我，他們已徹底解決了該問題，主要方法也不外乎補(bǔ)貼。目前作物秸稈的處理成本非常高，農(nóng)民一把火燒了最簡單。但如果每畝發(fā)放補(bǔ)貼，比如100多元，農(nóng)民就會(huì)把這些秸稈收集起來，不會(huì)亂燒了。補(bǔ)貼是激勵(lì)，比簡單的懲罰更有效。

其二，農(nóng)資補(bǔ)貼帶來的面源污染問題。我國農(nóng)業(yè)另外一個(gè)比較大的爭(zhēng)議就是農(nóng)資的補(bǔ)貼。目前，我國的畝均化肥農(nóng)藥施用量已高居全球前列，對(duì)土壤造成嚴(yán)重的面源污染，而且?guī)淼叵滤|(zhì)的變劣。甚至有些專家認(rèn)為，目前我國的化肥施用量減少一半也不會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量造成影響。但一些農(nóng)民卻講，目前的農(nóng)產(chǎn)品，如果不用化肥根本就不長。高產(chǎn)只能靠化肥催。雖然農(nóng)業(yè)部已提出以后化肥農(nóng)藥零增長，但到基層農(nóng)戶，如何來監(jiān)管？

其三，良種補(bǔ)貼是不是達(dá)到了真正讓農(nóng)民種上好種子的效果，也是爭(zhēng)議較大的。

其四，僅有補(bǔ)貼是不夠，如何提高綜合服務(wù)是大方向。農(nóng)民在經(jīng)營過程中，除了補(bǔ)貼，更應(yīng)該提供綜合服務(wù)。比如新型經(jīng)營主體面臨“融資難”“融資貴”問題。如何采取貸款貼息、現(xiàn)金直補(bǔ)、重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助等方式也是非常必要的。

其五，未來改革方向應(yīng)該補(bǔ)收入，縮小收入差距。歐美國家主要采取收入補(bǔ)貼。以后的補(bǔ)貼應(yīng)該向國際標(biāo)準(zhǔn)靠，向低收入者補(bǔ)。目前我國農(nóng)村居民間的收入差距已非常大，以后應(yīng)該通過收入補(bǔ)貼，降低農(nóng)民間的收入差距。