奧巴馬這八年

沈雅梅

還有1個多月，美國總統(tǒng)奧巴馬就要向繼任者交出權(quán)杖?；仡檴W巴馬的執(zhí)政生涯，人們依然能重溫，當(dāng)他八年前懷揣“無畏的希望”、許下“變革”的承諾、當(dāng)選美國歷史上首位黑人總統(tǒng)時，曾在這個國家乃至世界燃起的巨大熱情。人們以為，美國將由此步入“后種族時代”，美歐將迎來“蜜月期”，美國和伊斯蘭世界的交往將翻開“新篇章”……這位政壇新星的人氣之旺，使得他僅憑止戈休兵的“努力”而非“成績”就將諾貝爾和平獎收入囊中。

歷史尚未走到為奧巴馬蓋棺定論的時刻。雖然他本人高調(diào)宣稱：“地球上每個國家都認(rèn)為，今天的美國比8年前更強大，更令人尊重”；但參議院外交關(guān)系委員會主席鮑勃·考克卻評價說：“就外交政策而言，奧巴馬是一位失敗的總統(tǒng)?！北P點奧巴馬這8年的執(zhí)政得失，可以看出，無論其中的可圈可點還是飽受詬病之處，都能為外界洞察美國內(nèi)政外交的深刻變遷、研判下一屆美國政府戰(zhàn)略調(diào)整的可能方向提供線索。

戰(zhàn)略休整，“不做傻事”

奧巴馬從小布什手里接棒時，美國正遭遇自大蕭條以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟和金融危機，深陷阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭，軟硬實力消耗，國際形象惡化，美國走到了戰(zhàn)略“擴張”還是“收縮”的十字路口?；趯覍嵙Φ匚缓蛧H安全環(huán)境的重新評估，奧巴馬首先對外交理念進行撥亂反正，奉行戰(zhàn)略休整，瓦解前任遺留的軍事主義和單邊主義偏好，以便把注意力轉(zhuǎn)向自身修復(fù)，補充經(jīng)濟資源。

面對戰(zhàn)與和的選擇，奧巴馬基本保持克制，于2011年底結(jié)束伊拉克戰(zhàn)爭，2014年底結(jié)束在阿富汗的戰(zhàn)斗任務(wù)，分批次將部署在這兩地的美軍從2009年的18萬人減少至當(dāng)前的不足1.5萬人。2013年9月，敘利亞發(fā)生化學(xué)武器事件后，他頗失顏面地收回此前作出的“紅線”警告，及時從戰(zhàn)爭邊緣后撤，守住了慎戰(zhàn)、不戰(zhàn)的信條，進而形成一套關(guān)于軍事行動務(wù)必“適當(dāng)、有效、正義”的武力動用原則。

面對敵與友的站隊，奧巴馬主張接觸與和解，從強推“政權(quán)變更”轉(zhuǎn)向平等對話。2015年7月，美國和國際社會一道促成全面解決伊朗核問題的歷史性協(xié)議，為解決持續(xù)12年之久的伊朗核問題達成了政治共識。同期，美國改變對古巴長達半個世紀(jì)的封鎖政策，推動美古復(fù)交，雙邊關(guān)系實現(xiàn)了自1960年以來的最大轉(zhuǎn)折。

“不做傻事”成為奧巴馬處理外交事務(wù)的口頭禪。他強調(diào)，美國要領(lǐng)導(dǎo)全球合作，但避免做世界警察；坦言任內(nèi)不可能實現(xiàn)擊敗“伊斯蘭國”組織好戰(zhàn)分子的目標(biāo)；警告西方國家派地面部隊進入敘利亞推翻巴沙爾政權(quán)會是一個錯誤；并接受巴勒斯坦和以色列不可能在他離任前達成和平協(xié)議的現(xiàn)實。然而，保守派及共和黨對奧巴馬的上述言行強烈不滿，指責(zé)他“軟弱”天真”“綏靖”“削弱美國領(lǐng)導(dǎo)力”?？梢?，無論他怎樣放低身段，美國作為世界霸主的例外主義情結(jié)絲毫沒有弱化，傳統(tǒng)的干預(yù)主義沖動依然強烈，這成為美國外交中始終存在的危險因素。

其次是對全球戰(zhàn)略重心的再平衡和調(diào)整，這主要表現(xiàn)在兩個方面。在內(nèi)政與外交的平衡上，奧巴馬優(yōu)先關(guān)注國內(nèi)事務(wù)，上任后當(dāng)務(wù)之急便是走出金融危機的漩渦。眼下，相比于8年前，美國經(jīng)濟已恢復(fù)良好運行。此外，“頁巖油革命”的成功還推動美國能源自主取得重大進步，于2009年超過俄羅斯成為世界最大的天然氣生產(chǎn)國，2014年超過沙特成為世界最大的產(chǎn)油國。能源不再是讓美國受制于人的“負(fù)債”，反而增加了美國在國際談判中的籌碼，提升了美國在氣候變化問題上的領(lǐng)導(dǎo)作用。這促使奧巴馬以極大的底氣宣告：“我們能夠比世界上任何其它國家更加自由地書寫未來?！?/p>

另一方面，就美國全球戰(zhàn)略在地緣層面的平衡而言，奧巴馬尋求降低在中東的戰(zhàn)略成本，在亞太新辟戰(zhàn)略陣地，在這兩大地緣板塊之間攻守易位，優(yōu)化資源配置，將戰(zhàn)略重心向東轉(zhuǎn)移，以順應(yīng)全球財富和權(quán)勢重心東移的趨勢。在中東，受“阿拉伯之春”沖擊，奧巴馬對伊斯蘭世界發(fā)起的“魅力攻勢”悄然落幕，取而代之的是陷入“確保安全”還是“促進民主”的兩難困境，以及與“伊斯蘭國”等暴力極端組織的持久戰(zhàn)。迄今，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)綿延6年，已造成30多萬人喪生，2016年9月10日達成的?；饏f(xié)議剛剛生效一周便告失敗，彰顯出美國中東政策首鼠兩端，正被迫“艱難地學(xué)習(xí)謙遜”。有美國媒體抱怨，前總統(tǒng)卡特弄丟了“伊朗”，而奧巴馬弄丟的卻是整個“中東”。

在亞太，這里是全球增長最快的市場，蘊含巨大的發(fā)展機遇，“與美國的未來休戚相關(guān)”。為鎖定亞太“再平衡”戰(zhàn)略，美國升級與日本、韓國、菲律賓、澳大利亞的同盟關(guān)系，深化與越南、印度的防務(wù)合作，介入東海、南海領(lǐng)土主權(quán)爭端，調(diào)整對中國的戰(zhàn)略定位，增強亞太區(qū)域機制的權(quán)能，并積極構(gòu)筑“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）這一旨在重掌亞太經(jīng)濟事務(wù)主導(dǎo)權(quán)的戰(zhàn)略圈。在此過程中，奧巴馬自詡為美國的第一位“太平洋總統(tǒng)”，成為美國歷史上第一位訪問亞洲時長（71天）超過在歐洲時長（61天）的總統(tǒng)，首個到訪緬甸、老撾的總統(tǒng)，首次把出席東盟地區(qū)論壇和東亞峰會作為年度機制性活動確定下來。他任內(nèi)4次訪問韓國、2次訪問印度、2次訪問印尼的頻率也都是創(chuàng)紀(jì)錄的。然而要看到，亞太“再平衡”戰(zhàn)略畢竟顛覆了美國外交傳統(tǒng)上以歐洲、中東、東亞為支柱的優(yōu)先次序，承載著較大的戰(zhàn)略風(fēng)險，引起歐洲和中東盟友的擔(dān)憂，再加上戰(zhàn)略執(zhí)行過于粗放所引起的種種問題，日益遭到美國國內(nèi)及亞太國家的質(zhì)疑，“再平衡”戰(zhàn)略面臨進一步調(diào)整的壓力。

再次，在策略運用上，精打細算，量入為出。一是重視同盟體系，構(gòu)筑伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以此作為美國領(lǐng)導(dǎo)力的“力量倍增器”。二是維護對規(guī)則和制度的主導(dǎo)權(quán)，減少美國單邊行動的需要，同時增加對其它國家約束力。例如，美國繞開世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)則，打造“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）和“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定”（TTIP）等資本運作體系，旨在“書寫并監(jiān)督執(zhí)行21世紀(jì)的行為規(guī)則，不讓競爭對手鉆空子”。三是將氣候變化、核安全塑造成全球議題，推動聯(lián)合國氣候變化巴黎大會取得成果，形成核安全峰會機制，提升美國的國際影響力。四是組織多邊合作，如將自身對利比亞戰(zhàn)事的干預(yù)限定在“從幕后領(lǐng)導(dǎo)”，安于扮演輔助角色。組建“國際聯(lián)盟”，對“伊斯蘭國”極端組織目標(biāo)實施空襲。美俄關(guān)系從“重啟”倒退到美歐聯(lián)手對俄施以“制裁”，以保持足夠的戰(zhàn)略威懾。五是自行開展對恐怖主義的斬首行動和無人機打擊，標(biāo)志性成果有擊斃“基地”組織首領(lǐng)本·拉登、“卡伊達”組織頭目奧薩馬，以及炸死阿富汗塔利班首領(lǐng)曼蘇爾。

盡管奧巴馬精心運籌，但近年來一個明顯的趨勢是，美國同盟體系的穩(wěn)定性大不如前，一些國家領(lǐng)導(dǎo)人表現(xiàn)出強烈的反聯(lián)盟情緒。國安局監(jiān)聽歐洲盟友的“棱鏡門”事件、美德“雙面間諜風(fēng)波”等，暴露出美歐之間的信任危機。英、德、法、意等國申請成為中國所倡導(dǎo)建設(shè)的“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”創(chuàng)始國，令美尷尬和不滿。沙特加緊與美國在國際能源體系中的博弈，加上不滿對伊朗核問題的處理，頻頻向美叫板。菲律賓新任總統(tǒng)杜特爾特會將美菲同盟引向何方，更令人關(guān)注。

歸根結(jié)底，美國對國際形勢的因應(yīng)過于被動，外交政策重姿態(tài)、輕實質(zhì)，國家安全事務(wù)往往降格為白宮、國務(wù)院、五角大樓等部門間的“地皮之爭”，外交精英則像是具體事務(wù)的顧問，以應(yīng)付個體危機了事。這些都模糊了美國外交的連貫性及其戰(zhàn)略內(nèi)涵，這是政治機制的問題，也是美國面臨的挑戰(zhàn)。

禍起蕭墻，抱憾而歸

奧巴馬競選總統(tǒng)時曾引用林肯總統(tǒng)的名言——“家不和，則不立”，以表達自己彌合紅州（較支持共和黨）、藍州（較支持民主黨）鴻溝的決心，但就職后很快即陷入嚴(yán)重的國會僵局并延續(xù)至今，“國家政治分裂和黨派紛爭加劇”成為他執(zhí)政生涯的憾事。事實上，2010年中期選舉后，民主黨在眾議院失勢，奧巴馬國內(nèi)議程的推進便戛然而止。再到4年后的中選，共和黨掌控國會兩院，不少共和黨人發(fā)誓以摧毀奧巴馬的議程為己任，把政治極化轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺駴Q政治”，以致兩黨在提高債務(wù)上限、減少財政赤字、平衡預(yù)算等問題上多次發(fā)生嚴(yán)重對立，扯皮不斷，三度拉響債務(wù)違約警報，導(dǎo)致聯(lián)邦政府非核心部門關(guān)門16天，并擱置了各項惠民立法，奧巴馬提前進入“跛腳”總統(tǒng)時期。

第一，政治極化挾持美國，民主體制弊端暴露。由于國會僵局導(dǎo)致寸步難行，奧巴馬不得不將行政權(quán)運用到極致，堪稱美國總統(tǒng)史上最多產(chǎn)的行政令頒布者之一。據(jù)統(tǒng)計，從上任到2015年底，他頒布的主要行政規(guī)定大約560項，比小布什任內(nèi)同期多50%。然而，依托行政令不僅會招致“政府監(jiān)管過度”的批評，還有可能冒“違憲”的風(fēng)險，終非解決問題的根本辦法，其效果是有限的。至今，氣候變化立法仍處于“休眠”狀態(tài)，移民改革法案遙遙無期，控槍改革無藥可解。更危險的是，由于奧巴馬和國會未能拿出有效方案來控制國債規(guī)模的膨脹，預(yù)計2016年國債將超過20萬億，比2008年10.6萬億的水平高出一倍，國家財政狀況仍可能動搖總體經(jīng)濟基礎(chǔ)。

第二，利益集團和游說團體的影響力增加，扭曲了民主進程。雖然奧巴馬聲稱憎惡“把政治轉(zhuǎn)變?yōu)橐粓鲋挥懈蝗瞬磐娴闷鸬挠螒颉?，但他的競選捐助和執(zhí)政基礎(chǔ)都離不開華爾街富翁。據(jù)統(tǒng)計，本屆政府中有一百多位官員來自同行業(yè)的游說組織，且同樣數(shù)量的政府人員離職后流向利益相關(guān)的游說組織。美國聯(lián)邦最高法院2010年1月、2014年4月作出的兩個裁決，解除了特殊利益集團和個人對美國政治競選捐款總額的上限，徹底打開了“金錢政治”的閘門。大企業(yè)和富人控制下的美國政府，通過游說組織、媒體、政治捐款等途徑，構(gòu)筑起“錢生權(quán)、權(quán)護錢、錢權(quán)勾結(jié)”的利益輸送鏈條，使民主容易成為資本的奴仆，金錢成為政治的王牌，侵蝕了政府有效運作的能力。

第三，經(jīng)濟雖復(fù)蘇，心傷難治愈。金融危機以來，銀行家們受益于救市政策，甫一復(fù)活便故態(tài)萌生，大筆分紅，與此形成鮮明對比的是，大部分民眾的獲得感不足。特別是中產(chǎn)階級的工作機會減少，社會階層的流動性減弱，越來越多人質(zhì)疑經(jīng)濟增長的前景，擔(dān)憂“未來一代的日子會更糟”。2011年9月，占領(lǐng)華爾街”運動甚囂塵上，反映的就是占人口絕大多數(shù)的普通民眾對生活未得到改善的極度不滿。2016年7月以來，民主黨總統(tǒng)競選人希拉里的“郵件門”事件也表明，一小撮利益集團掌握著公共政策話語權(quán)，主流政治體制對于窮人的訴求愈發(fā)冷漠。在這種背景下，邊緣力量顯得更有吸引力，共和黨總統(tǒng)競選人特朗普正是憑借策劃“經(jīng)濟的沮喪”“建制的消亡”等話題，把勞工階層藍領(lǐng)階級長久以來積累的怨憤推向高潮。無論他勝選與否，一個現(xiàn)實是，工人階層面對難以跨越的貧富分化鴻溝和破滅的“美國夢”，對權(quán)勢集團的敵意難消，今后將繼續(xù)加速美國社會的離心離德。

第四，國內(nèi)失調(diào)問題突出，社會不平等加劇。一是社會暴力頻發(fā)。2016年6月12日，佛羅里達州奧蘭多市槍擊案釀成49人死、53人傷的慘劇，成為自“9·11”事件以來美國本土發(fā)生的最嚴(yán)重恐怖襲擊，加重了美國民眾對國家與個人安全的擔(dān)憂，激化了白人群體對少數(shù)族裔特別是穆斯林移民的排外情緒，進一步撕裂美國社會。二是種族歧視嚴(yán)重。2014年7月警察逮捕非洲裔小商人加納造成“鎖喉致死”案、8月警察槍殺非洲裔青年布朗的“弗格森”事件等，引起民眾抗議不斷升級，形成一股席卷美國和西方的政治運動——“黑人的命也是命”運動，再次展現(xiàn)了美國種族之間的分裂、貧富之間的戰(zhàn)爭。緊張的種族關(guān)系還向選舉歧視層面滲透。最高法院2013年6月通過一項裁決，推翻了1965年《選舉權(quán)法》中關(guān)于有歧視歷史的地區(qū)在修改選舉法之前需要獲得特殊批準(zhǔn)的規(guī)定。此后，一些州出臺了新的選舉法，引發(fā)人權(quán)組織擔(dān)憂，認(rèn)為窮人和少數(shù)族裔選民將更難參與選舉。跡象表明，奧巴馬執(zhí)政生涯遭受的敵意至少部分源于他的種族背景，他作為一位黑人總統(tǒng)本身，在一定程度上制約了他推進自身政治議程的能力。

總的看，奧巴馬卸任在即，而世界正處于一個轉(zhuǎn)型和動蕩時期，今天的美國既不是世界上最甜蜜的夢想，也不是最恐怖的噩夢。奧巴馬的成績與不悔、遺憾與不舍，均將成為下一任總統(tǒng)領(lǐng)航美國所需要參考的教科書。

（作者系中國國際問題研究院美國研究所副研究員）