國外如何用法治守護金融消費者的權(quán)益

孫曉珍

【摘要】我國金融行業(yè)的發(fā)展相對西方滯后，因此對于金融消費者保護還需不斷改革和完善。通過對美國、英國和日本的金融消費者權(quán)益保護的法治實踐進行探討，并分析比較其在金融消費者保護方面的特色制度，可總結(jié)和歸納出其中對我國具有啟示性的相關(guān)法律規(guī)范和實踐。

【關(guān)鍵詞】金融消費者保護 法治實踐 監(jiān)管機構(gòu) 【中圖分類號】F833/837 【文獻標識碼】A

美國：金融消費者保護局主導(dǎo)的金融消費者保護

次貸危機發(fā)生后，美國政府發(fā)布了《金融監(jiān)管改革：新的基礎(chǔ)》白皮書，對美國的金融監(jiān)管體制提出了批評，認為對金融消費者的保護不到位是引發(fā)次貸危機的重要原因之一。為此，奧巴馬政府制定并頒發(fā)了《2010年華爾街改革和消費者保護法》，又稱為《多德弗蘭克法案》，該法案最大的貢獻就是設(shè)立了獨立且統(tǒng)一的金融消費者保護監(jiān)管機關(guān)：消費者金融保護局（CFPB）。CFPB負責“依照聯(lián)邦金融消費者法律對金融產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)或提供者進行監(jiān)管”。

首先，采取強硬的立法與執(zhí)法措施。鑒于CFPB的獨立地位以及被授予的權(quán)限范圍，其他聯(lián)邦監(jiān)管機關(guān)很難否決CFPB所制定的限制規(guī)定。具體包括：第一，規(guī)則制定權(quán)。金融保護局管理、執(zhí)行《聯(lián)邦消費者金融法案》，局長可在認為是必要或適當?shù)那闆r下，制定規(guī)則、發(fā)布命令和指引。第二，監(jiān)督管理權(quán)。CFPB監(jiān)管范圍廣泛，所涉及的被監(jiān)管者是“直接或間接提供消費者金融商品或服務(wù)的任何人，或向前述之人提供重要服務(wù)或代其處理相關(guān)交易的任何人”。第三，調(diào)查執(zhí)行和訴訟權(quán)。CFPB可以對合并資產(chǎn)超過100億美元的銀行與信用合作社、與房貸有關(guān)的金融機構(gòu)、大型債務(wù)催收公司以及大型消費者資料申報機構(gòu)等進行檢查和執(zhí)法。

其次，注重對消費者利益的維護與救濟。第一，開展“購買前須知”（Know Before You Own）計劃?；诮鹑谙M者在掌握信息方面的劣勢地位，CFPB重點關(guān)注抵押貸款、信用卡交易和學(xué)生貸款，并根據(jù)《多德弗蘭克法案》的相關(guān)條款要求，設(shè)計出合同范本。第二，加強與公眾互動，開展多項消費者教育活動。積極與公眾進行交流和對話，以此了解和掌握原有監(jiān)管機關(guān)和監(jiān)管活動的不足和缺陷。第三，積極應(yīng)對消費者投訴，消費者可以通過多種渠道進行投訴。

英國：以金融行為局為主的金融消費者保護

英國在金融危機之前施行的是以金融服務(wù)局（FSA）為主的金融消費者保護體系，金融危機之后，英國政府進行金融監(jiān)管改革，成立了金融行為局（FCA），繼承和發(fā)展FSA的相關(guān)行動計劃：

對金融消費者實行差異化保護。在金融消費者保護方面，F(xiàn)CA設(shè)定具體標準進行分類，實行針對性極強的差異化保護。對金融消費者而言，獲取真實有效的信息是進行自我保護的重要方面。為了保障金融消費者在金融交易中能夠作出最適當?shù)倪x擇，F(xiàn)CA對金融服務(wù)機構(gòu)提供信息的適當性和有效性進行必要的監(jiān)督。

金融巡視員服務(wù)公司（FOS）以非訴訟方式處理金融消費者爭端。FOS是依據(jù)《金融市場與服務(wù)法》要求、由FSA設(shè)立的專門處理金融消費者對金融服務(wù)機構(gòu)投訴爭端的機構(gòu)。它的主要使命就是通過調(diào)解或仲裁解決金融糾紛。那些經(jīng)濟能力欠缺的金融消費者可以免費求助FOS解決金融糾紛，F(xiàn)OS秉承的原則是公平、獨立，是典型的小額糾紛解決機制。

消費者金融教育及金融行業(yè)自律機制。金融危機后，英國金融服務(wù)局成立了專職開展消費者教育工作的“消費者金融教育局”。除此之外，英國政府更是將金融知識教育納入到學(xué)校教育體系當中。在行業(yè)自律方面，《金融服務(wù)機構(gòu)守則》是英國金融行業(yè)自律性的守則，金融服務(wù)機構(gòu)守則標準委員會（Banking Code Standards Board）承擔著督查金融服務(wù)機構(gòu)是否遵循該守則的職責。

日本：獨具特色的金融爭議處理機制

日本在2008年次貸危機中受到的沖擊沒有英美兩國那么嚴重，究其原因，主要在于日本持續(xù)不斷地在金融消費者保護方面的努力。自20世紀90年代以來至今，根據(jù)本國國內(nèi)金融市場發(fā)展的實際并接軌國際金融市場的需求，日本啟動了三次金融改革計劃。在金融危機爆發(fā)前就已經(jīng)建立了以《金融商品銷售法》和《金融商品交易法》為主的金融消費者保護法律規(guī)范?！督鹑谏唐蜂N售法》邁出了統(tǒng)合金融行業(yè)的第一步，《金融商品交易法》又統(tǒng)一了金融消費者保護規(guī)則。在此過程中，強化了金融消費者的地位和權(quán)利，逐步加強對金融消費者的保護。日本的金融法治改革的終極目標是形成一部橫向、統(tǒng)括性的《金融服務(wù)法》，以全面、完整地保護金融消費者的權(quán)益，并切實維護本國的金融市場穩(wěn)定和發(fā)展。該法將涵蓋金融市場的幾乎所有要素，涉及監(jiān)管機關(guān)及其職責、糾紛解決機制等聯(lián)動機制，并考慮到金融機構(gòu)破產(chǎn)退市對于金融消費者的不良影響，因而特地為保護金融消費者形成的“安全網(wǎng)”等（具體圖示如下）。

次貸危機后，日本建立起了獨具特色的ADR（Alternation Dispute Resolution）糾紛解決機制。一方面優(yōu)化了本國的金融環(huán)境，另一方面對于金融消費者的保護又大大加強。日本《金融商品交易法》對ADR糾紛解決機構(gòu)的資質(zhì)認證有非常明確而嚴格的規(guī)定，并確立了相應(yīng)的檢查和監(jiān)督制度，以確保公平公正及效率。金融消費者有自主選擇權(quán)，以決定是否啟動ADR機制。金融ADR糾紛解決程序涉及到單純意義的消費者對于金融服務(wù)機構(gòu)的產(chǎn)品或者服務(wù)的不滿而進行投訴，也有平時所指的金融糾紛。

國外實踐對我國金融消費者保護的啟示

次貸危機后，世界主要發(fā)達國家和地區(qū)致力于對金融消費者的保護，并基于此目標對本國的金融監(jiān)管體制都進行了不同程度的改革，制定專門的金融消費者保護法律規(guī)范或者完善現(xiàn)有的金融行業(yè)法律規(guī)范。其共性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是監(jiān)管理念強調(diào)政府的干預(yù)，體現(xiàn)為“軟父愛主義”，并將消費者利益列入監(jiān)管優(yōu)先范圍，摒棄了以往的將消費者保護放在次要位置的觀念。二是在監(jiān)管模式上，雙峰監(jiān)管成為共識，考慮到金融消費者保護的專門性，建立一元的金融消費者保護監(jiān)管機關(guān)成為主流。三是監(jiān)管目標在提倡“買者自負”的同時強調(diào)“賣者有責”，要求金融監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當對金融服務(wù)機構(gòu)的商業(yè)行為進行有效監(jiān)管，更應(yīng)該對消費者獲得信息的行為進行保護。四是在糾紛解決機制方面都不斷進行創(chuàng)新，尤其是推廣訴訟外金融糾紛解決機制，以提高金融糾紛解決的效率和公平，讓金融消費者可以通過簡便快捷的渠道解決金融糾紛。最后，各國都非常重視金融消費者的教育問題，并予以法律保障。消費者金融素養(yǎng)的不斷提高，不僅能夠從源頭上杜絕一些金融糾紛事件的發(fā)生，而且對一國金融行業(yè)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展具有積極作用。

因此，在我國今后的金融改革中，關(guān)注金融消費者保護應(yīng)該是金融監(jiān)管的重要目標之一，尤其是對于金融消費者重要權(quán)利的保障，例如知情權(quán)、救濟權(quán)和受教育權(quán)。關(guān)于金融消費者的教育問題不應(yīng)僅僅停留在學(xué)者呼吁的層面，更需有相應(yīng)的法律法規(guī)，落實相關(guān)金融服務(wù)機構(gòu)和金融監(jiān)管機關(guān)對金融消費者教育的義務(wù)。日本和中國同屬儒家文化圈，其在學(xué)習(xí)歐美的基礎(chǔ)上制定的金融法律體系值得我們更進一步的研究，對于我國將來制定金融消費者保護法有很好的參考價值。當前很多學(xué)者極力呼吁構(gòu)建專門獨立的金融消費者保護監(jiān)管機構(gòu)，鑒于英、美兩國在這方面有著良好的經(jīng)驗積累和實踐基礎(chǔ)，我國可以斟酌考慮，但在進程上不應(yīng)操之過急。此外，從金融全球化和長遠戰(zhàn)略來看，我國勢必要系統(tǒng)地進行金融法治改革，一些制度和措施已經(jīng)初見端倪。金融市場穩(wěn)定關(guān)系到國計民生，金融消費者權(quán)益的法律保護體現(xiàn)了中央政府貫徹的“人本”和“法治”理念。

（作者單位：渭南師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院）

【參考文獻】

①董裕平：《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，北京：中國金融出版社，2010年。

②常?。骸队鹑谘膊閱T制度（FOS）：法律發(fā)展與特點評析》，《法律科學(xué)》，2013年第2期。

責編/張寒 美編/宋揚 王夢雅（見習(xí)）