地方旅游法律體系的完善研究

印偉

【摘要】目前，我國(guó)地方旅游法律體系在立法主體、立法覆蓋面、立法內(nèi)容等方面都存在著一定的瑕疵，因此需要轉(zhuǎn)變法律理念，并著重從實(shí)施性地方旅游法規(guī)、自主性地方旅游法規(guī)和先行性地方旅游法規(guī)三個(gè)路徑來(lái)完善地方旅游法律體系，引領(lǐng)和推動(dòng)地方旅游業(yè)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 地方旅游法律體系 完善路徑 江蘇

【中圖分類號(hào)】DF01 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

地方旅游立法具有獨(dú)立的價(jià)值，但也存在著一些問(wèn)題

地方旅游立法是指制定、修改和廢止地方旅游法規(guī)和地方政府旅游規(guī)章的活動(dòng)，雖然在我國(guó)旅游法律體系中處于附屬地位，但是在地方旅游事務(wù)管理中又具有獨(dú)立的價(jià)值。地方立法的地位和作用取決于地方立法的質(zhì)量以及立法創(chuàng)新的程度和水平，但是我國(guó)地方旅游立法創(chuàng)新和發(fā)展很不平衡，這不僅導(dǎo)致我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展水平的地區(qū)差異，也阻礙著我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展事業(yè)整體前進(jìn)的步伐。以江蘇為例，雖然新《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市一定的立法權(quán)限，但是目前的地方旅游法律體系主要還是在《立法法》修訂之前建立的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，江蘇省關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)已經(jīng)有30余部，地方政府旅游規(guī)章10余部，在江蘇省旅游業(yè)發(fā)展中具有重要的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。然而，江蘇省旅游法律體系也存在著一定的問(wèn)題，這些問(wèn)題在國(guó)內(nèi)其他區(qū)域也以不同程度或以不同形式存在著。

立法主體比較單一。地方立法主體包含立法職權(quán)主體和立法參與主體兩大類，其中立法參與主體主要是指社會(huì)公眾。就地方旅游立法而言，主要是由立法職權(quán)主體完成的立法活動(dòng)，社會(huì)公眾對(duì)旅游立法的參與能力和權(quán)力被邊緣化，不同程度地缺席了從立法調(diào)研到法律公布實(shí)施的整個(gè)過(guò)程。即便是向公眾征求意見(jiàn)這一程序性安排也難以得到切實(shí)保障，因而導(dǎo)致地方旅游法律體系無(wú)法保障地方特色，也難以保障社會(huì)公眾自覺(jué)遵守地方的旅游立法以及依法保障自身的旅游權(quán)利。

立法覆蓋面比較狹窄。在現(xiàn)行的地方綜合性旅游法規(guī)中，一般都會(huì)將適用范圍界定在旅游者的旅游活動(dòng)、旅游的資源保護(hù)、規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、公共服務(wù)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)以及相關(guān)的監(jiān)督管理等方面，但是在旅游度假區(qū)、民宿、飯店管理等方面尚有一定的立法空白點(diǎn)，在其他地方旅游法規(guī)和規(guī)章中也未能具體化，立法厚度和縱深度明顯不足。從江蘇現(xiàn)行的地方旅游法規(guī)、規(guī)章來(lái)看，對(duì)旅行社、導(dǎo)游領(lǐng)隊(duì)、旅游度假區(qū)等方面都沒(méi)有專項(xiàng)的立法。

立法內(nèi)容缺乏地方性?！堵糜畏ā返淖罱K出臺(tái)促使地方綜合性旅游法規(guī)啟動(dòng)了新的修訂工作，截止于2016年9月30日，我國(guó)內(nèi)地已經(jīng)有18個(gè)省份完成修訂工作。與上位法相比，地方立法應(yīng)當(dāng)是制定一部如何具體使用法律規(guī)范的說(shuō)明書(shū)，其中地方特色顯著、可操作性強(qiáng)才是地方立法的價(jià)值所在。但是，在已經(jīng)完成修訂的一些省份中，關(guān)于地方旅游立法的規(guī)定依舊比較原則化，未能真正細(xì)化上位法規(guī)定，并有重復(fù)或抄襲上位法或其他省份立法的現(xiàn)象，缺乏基本的本土調(diào)研。就江蘇而言，《江蘇省旅游條例》在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展上未能充分體現(xiàn)地方特色，《江蘇省風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》等專項(xiàng)立法也在不同程度上存在著地方性不強(qiáng)的詬病。

地方旅游業(yè)的發(fā)展需要地方立法的支撐和規(guī)制

旅游法治化不可缺少完善的地方旅游法律體系，地方旅游立法是貫徹實(shí)施國(guó)家旅游法律制度的重要基礎(chǔ)，而且地方旅游業(yè)的發(fā)展也需要地方立法的支撐和規(guī)制。在西班牙，各自治大區(qū)和自治市都制定了與旅游相關(guān)的法律法規(guī)，如《旅游法》《旅行社管理?xiàng)l例》《酒店建設(shè)許可法和條例》《導(dǎo)游管理?xiàng)l例》；在加拿大，安大略省的省級(jí)法案與旅游直接相關(guān)的有《安大略旅游法》《安大略旅游行業(yè)法》《飯店業(yè)主法》《安大略?shī)蕵?lè)與旅游部法》《賓館客人登記法》，而且還有100多部法案中的某些法規(guī)與旅游有關(guān)。完善的地方旅游法律體系有效地促進(jìn)了西班牙、加拿大旅游業(yè)的穩(wěn)步、持續(xù)、健康發(fā)展。

完善地方旅游法律體系首先要確立法律理念。要以促進(jìn)為主、以管理為輔。從西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家地方旅游法律體系看，旅游行政部門(mén)的職能主要是促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)旅游資源的開(kāi)發(fā)和合理利用，而非行政監(jiān)督和管理。以促進(jìn)為主、管理為輔的立法理念能夠?qū)⒙糜紊婕暗闹T多要素帶動(dòng)起來(lái)，為旅游產(chǎn)業(yè)培育良好的法律環(huán)境。因此，我國(guó)在地方旅游立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)逐步弱化對(duì)旅游業(yè)的監(jiān)管，轉(zhuǎn)而逐步增強(qiáng)為其提供服務(wù)和裁判的功能，將對(duì)旅游業(yè)的監(jiān)管逐步交給旅游行業(yè)協(xié)會(huì)行使。在已經(jīng)完成新一輪地方性綜合旅游法規(guī)修訂的18個(gè)省份中，《旅游管理?xiàng)l例》都被統(tǒng)一改為《旅游條例》，政府尤其是旅游主管部門(mén)正在從“管理者”向“促進(jìn)者”轉(zhuǎn)變。

要堅(jiān)持以權(quán)利本位為價(jià)值取向。立法者的立法價(jià)值取向是立法的精神和靈魂，它直接決定了法律的品質(zhì)和內(nèi)涵，抽象地內(nèi)化于法律之中，又通過(guò)法律規(guī)范外化于法律之外。只有樹(shù)立權(quán)利本位觀念，并將其貫徹到具體的法律實(shí)踐中，法治才能夠真正實(shí)現(xiàn)。因此，在地方旅游立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)確立以權(quán)利為本位的價(jià)值取向，體現(xiàn)以人為本的思想，這不僅是因?yàn)闄?quán)利本位的立法價(jià)值符合現(xiàn)代法治精神，更是立法理念發(fā)展的必然抉擇。以江蘇為例，在地方旅游法規(guī)中，既存在只有權(quán)力而無(wú)責(zé)任的管理者或促進(jìn)者，也存在只有義務(wù)而無(wú)權(quán)利的旅游行政管理相對(duì)人，這種立法理念難以保障權(quán)利本位的立法價(jià)值觀。

地方旅游法律體系的完善路徑

加強(qiáng)實(shí)施性立法。實(shí)施性法規(guī)應(yīng)當(dāng)避免對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)的整體或部分重復(fù)，而注重延伸、細(xì)化和補(bǔ)充，它的主要任務(wù)就是依據(jù)本地的實(shí)際情況，解決地方實(shí)際的問(wèn)題。目前，我國(guó)各地針對(duì)旅游的實(shí)施性立法主要是頒布實(shí)施《旅游法》的地方性法規(guī)，在《旅游法》頒布后，內(nèi)地多個(gè)省級(jí)行政區(qū)都為此修訂了地方性綜合旅游法規(guī)，新《立法法》頒布前擁有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市也啟動(dòng)了修訂程序，而其他設(shè)區(qū)的市也可以根據(jù)新《立法法》授予的權(quán)限及當(dāng)?shù)氐穆糜伟l(fā)展實(shí)際，適時(shí)地將地方性綜合旅游法規(guī)列為立法規(guī)劃，這是完善地方實(shí)施性旅游立法最為核心的部分。

擴(kuò)大自主性立法范圍。眾所周知，保證地方特色是地方立法的生命所在，也是衡量地方立法質(zhì)量的主要標(biāo)志。因此，盡管實(shí)施性立法在數(shù)量上占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，但是針對(duì)地方特色旅游事業(yè)進(jìn)行自主性立法勢(shì)必將成為地方旅游立法的主流。就江蘇而言，現(xiàn)有的自主性立法主要集中在旅游資源的合理利用與保護(hù)上，但是還未完全呈現(xiàn)出江蘇省旅游業(yè)發(fā)展的多樣性、差異性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，因此有必要在旅游資源自主性立法的基礎(chǔ)上，根據(jù)江蘇省旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中的特色化內(nèi)容，進(jìn)一步擴(kuò)大自主性立法領(lǐng)域。

適度進(jìn)行先行性立法。旅游業(yè)發(fā)展已經(jīng)從小眾旅游進(jìn)入大眾旅游時(shí)代，旅游業(yè)態(tài)也是層出不窮，無(wú)論是國(guó)家立法還是地方立法明顯滯后于旅游業(yè)的發(fā)展，此時(shí)先行性立法就大有作為。就地方立法而言，要深入分析改革發(fā)展中的突出問(wèn)題，適度超前立法，通過(guò)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)立法與社會(huì)發(fā)展和整個(gè)法律體系的協(xié)調(diào)，這是發(fā)揮地方立法社會(huì)效果的必要條件。譬如在鄉(xiāng)村居民利用自有住宅從事民宿經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)游自由執(zhí)業(yè)化改革、飯店管理等方面，都可以出臺(tái)相應(yīng)的先行性地方旅游法規(guī)，以作為實(shí)施性旅游立法和自主性旅游立法必要的補(bǔ)充。應(yīng)當(dāng)指出的是，地方政府不具有先行性立法權(quán)，因此先行性旅游立法只能針對(duì)地方性旅游法規(guī)。

總體來(lái)講，完善地方旅游法律體系可以從實(shí)施性立法、自主性立法和先行性立法三個(gè)路徑著手實(shí)施，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善地方政府旅游規(guī)章。建立完善的地方旅游法律體系在本質(zhì)上不是為了追求法律數(shù)量的完整，而是要解決地方實(shí)際的旅游發(fā)展問(wèn)題，引領(lǐng)和推動(dòng)地方旅游事業(yè)的發(fā)展，為我國(guó)建設(shè)成為世界旅游強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（作者單位：南京師范大學(xué)）

【注：本文系2013年度江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“江蘇省旅游法律體系的完善研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2013SJB820012）的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①向立力：《地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探》，《政治與法律》，2015年第1期。

責(zé)編/潘麗莉 宋睿宸（見(jiàn)習(xí)）

美編/王夢(mèng)雅（見(jiàn)習(xí)）