“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制實(shí)施困境及解決路徑

劉磊++晏曉波

【摘要】“村財(cái)鄉(xiāng)管”在一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了村級(jí)財(cái)務(wù)的的公開化與透明化，但要讓其真正發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，還必須采取相應(yīng)的措施，不斷完善“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制，破除其實(shí)施過程中所面臨的困境。

【關(guān)鍵詞】 村財(cái)鄉(xiāng)管 村級(jí)財(cái)務(wù)制度 化解路徑 【中圖分類號(hào)】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“村財(cái)鄉(xiāng)管”是我國(guó)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理機(jī)制的一大創(chuàng)新，具體來看，是指將村級(jí)財(cái)務(wù)交由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管，但不改變村集體對(duì)本村財(cái)務(wù)的決策權(quán)、使用權(quán)以及所有權(quán)的一種新型財(cái)務(wù)管理模式?！按遑?cái)鄉(xiāng)管”是新時(shí)期順應(yīng)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展趨勢(shì)的一種新型財(cái)務(wù)管理模式。很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)務(wù)都由村委會(huì)自主管理，但村委會(huì)自主管理財(cái)務(wù)具有重大的缺陷：一方面，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的村委會(huì)難以配備專業(yè)素質(zhì)較高的會(huì)計(jì)人員，多數(shù)會(huì)計(jì)由本村文化素質(zhì)相對(duì)較高的村民充當(dāng)，但因其并沒有接受過專業(yè)的會(huì)計(jì)教育和會(huì)計(jì)知識(shí)培訓(xùn)，在會(huì)計(jì)方面的知識(shí)十分缺乏，導(dǎo)致財(cái)務(wù)賬目容易出現(xiàn)錯(cuò)誤，難以按照我國(guó)會(huì)計(jì)規(guī)范來設(shè)置賬目。另一方面，難以對(duì)村委會(huì)進(jìn)行有效的監(jiān)督。村委會(huì)自主管理財(cái)務(wù)模式中，村支書或村主任對(duì)于村級(jí)財(cái)務(wù)擁有較大的自主權(quán)，由于村民自身財(cái)務(wù)知識(shí)的缺乏，加之其監(jiān)督意識(shí)淡薄，難以有效地對(duì)村支書或村主任的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而滋生腐敗。在這樣的背景之下，必須引入新的村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制，才能規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)的管理。正是如此，“村財(cái)鄉(xiāng)管”模式應(yīng)運(yùn)而生。

實(shí)踐困境：“村財(cái)鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理機(jī)制實(shí)施所面臨的問題

從應(yīng)然的角度來看，“村財(cái)鄉(xiāng)管”對(duì)于完善我國(guó)村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制具有重大的意義，因此應(yīng)該在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)積極推廣。但站在實(shí)然的角度來分析，由于我國(guó)農(nóng)村地緣環(huán)境的特殊性，以及相關(guān)資源的有限性，導(dǎo)致“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制在農(nóng)村的實(shí)施過程中面臨著一系列的困境。

首先，缺乏科學(xué)的財(cái)務(wù)管理配套制度?！按遑?cái)鄉(xiāng)管”的實(shí)施，必須依賴于相關(guān)的配套制度，否則其在實(shí)施過程中必然會(huì)產(chǎn)生新的問題，進(jìn)而阻礙“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制的推行。但從目前我國(guó)“村財(cái)鄉(xiāng)管”推廣的實(shí)際狀況來看，雖然在政府層面積極支持該財(cái)務(wù)管理模式的推行，且全國(guó)90%以上的農(nóng)村地區(qū)也建立起了“村財(cái)鄉(xiāng)管”的村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制，但與之相配套的制度卻沒有建立起來，比如農(nóng)村集體財(cái)務(wù)公開制度、村級(jí)財(cái)務(wù)溝通制度等，這就不利于“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度的推行和正確實(shí)施。因此，必須建立科學(xué)的“村財(cái)鄉(xiāng)管”實(shí)施配套制度，才能確保其在實(shí)踐過程中順利推行。

其次，與村民自治存在一定矛盾。依據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，社會(huì)治理關(guān)系的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)關(guān)系，控制經(jīng)濟(jì)關(guān)系就可以在一定程度上控制社會(huì)治理的模式和方向。而在經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，產(chǎn)權(quán)又是經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)，明晰的產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)關(guān)系建立的基本條件。但“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制的實(shí)施，產(chǎn)生了農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)究竟歸屬于誰的問題，進(jìn)而與村民自治的精神產(chǎn)生了矛盾。我國(guó)憲法明確指出，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾自治組織，在2010年10月28日我國(guó)修訂的《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定：“村民委員會(huì)依法對(duì)村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理?！庇纱丝梢钥闯觯罁?jù)我國(guó)憲法的精神，村級(jí)財(cái)務(wù)的管理權(quán)應(yīng)屬于村民委員會(huì)，相關(guān)的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)也屬于村民自治的范疇。而國(guó)家推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”的初衷雖然并不在于干涉村民自治的權(quán)利，但卻在一定程度上削弱了村民對(duì)于本村財(cái)務(wù)管理的自主權(quán)，給村民自治帶來了一定的影響。由此可以看出，“村財(cái)鄉(xiāng)管”與我國(guó)的村民自治立法存在一定的矛盾，如果不消除此矛盾，“村財(cái)鄉(xiāng)管”難以得到村民的大力支持。

最后，執(zhí)行成本較高。對(duì)于廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)而言，實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管”在一定程度上減輕了村民委員會(huì)的財(cái)務(wù)管理壓力。但對(duì)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府而言，“村財(cái)鄉(xiāng)管”的實(shí)施卻需要其支付更高的成本。一方面，我國(guó)農(nóng)村地域分布較廣，有的村落距離鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）十分偏遠(yuǎn)，特別是在交通不是很發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村地區(qū)，這種距離對(duì)于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財(cái)務(wù)管理工作人員而言，是一個(gè)很大的影響因素。工作人員到相關(guān)的鄉(xiāng)村開展財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，需要耗費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間，直接降低了財(cái)務(wù)管理的效率，增加了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財(cái)務(wù)管理的時(shí)間成本。另一方面，實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管”之后，僅僅依靠鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府原來的財(cái)務(wù)管理人員已經(jīng)不能保障正常的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，需要增加相應(yīng)的工作人員。但在廢除農(nóng)業(yè)稅的大背景之下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的稅費(fèi)收入本來就大幅減少，而“村財(cái)鄉(xiāng)管”卻要求其增加相應(yīng)的財(cái)務(wù)人員配置，這直接增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。由此可以看出，“村財(cái)鄉(xiāng)管”執(zhí)行的財(cái)政成本也比較高。

路徑選擇：“村財(cái)鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理機(jī)制完善的策略

要理清與村民自治的關(guān)系?！按遑?cái)鄉(xiāng)管”實(shí)施過程中所面臨的困境，實(shí)際反映了當(dāng)前村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理之間的矛盾。因此，要避免“村財(cái)鄉(xiāng)管”與村民自治的矛盾，破除村民對(duì)于“村財(cái)鄉(xiāng)管”機(jī)制的不信任，就必須理清“村財(cái)鄉(xiāng)管”與村民自治之間的關(guān)系。為此，建議在“村財(cái)鄉(xiāng)管”實(shí)施過程中引入委托代理機(jī)制，即村民委員會(huì)通過委托代理的形式將村級(jí)財(cái)務(wù)管理的相關(guān)事項(xiàng)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并簽訂相應(yīng)的委托協(xié)議，在委托協(xié)議中，明確村集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)以及財(cái)務(wù)管理的決策與審批權(quán)仍然屬于村民委員會(huì)或村民代表大會(huì)所有，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府只是代為管理，并對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管村級(jí)財(cái)務(wù)過程中的權(quán)利與義務(wù)做出明確的說明。除此之外，還可以在財(cái)務(wù)管理委托協(xié)議中明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財(cái)務(wù)部門與村民委員會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。通過此舉，可以確?！按遑?cái)鄉(xiāng)管”在我國(guó)村民自治制度的框架內(nèi)實(shí)施。

要完善“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，健全配套措施。一方面，需要將“村財(cái)鄉(xiāng)管”納入我國(guó)法律體系之中。為了使“村財(cái)鄉(xiāng)管”各項(xiàng)制度更加規(guī)范，需要在村民自治的法律框架內(nèi)明確“村財(cái)鄉(xiāng)管”的各項(xiàng)流程、憑據(jù)、賬目的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與格式，如此才能實(shí)現(xiàn)“村財(cái)鄉(xiāng)管”的科學(xué)化。另一方面，健全各項(xiàng)配套措施。一是建立村級(jí)民主理財(cái)組織，以對(duì)“村財(cái)鄉(xiāng)管”的各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，依托該組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)可以及時(shí)向村民公布賬目，并向村民收集村級(jí)財(cái)務(wù)管理的意見，有助于村民了解并支持“村財(cái)鄉(xiāng)管”的村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制。二是建立村級(jí)財(cái)務(wù)審批、公開、資金預(yù)算、資金決算等制度，讓各項(xiàng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理活動(dòng)都有制度可循，避免村級(jí)財(cái)務(wù)管理的主觀性和隨意性。特別是村級(jí)財(cái)務(wù)公開制度，需要定期向村民公布村級(jí)財(cái)務(wù)狀況，以明晰村集體財(cái)產(chǎn)的收入與支出狀況，進(jìn)而讓村民參與到對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督之中。

要構(gòu)建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村二級(jí)財(cái)務(wù)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，降低村級(jí)財(cái)務(wù)管理成本。成本問題是財(cái)務(wù)管理過程中必須考慮的問題，特別是在當(dāng)前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)費(fèi)和人員有所精簡(jiǎn)的背景之下，如何構(gòu)建快速有效的財(cái)務(wù)信息溝通系統(tǒng)，是降低村級(jí)財(cái)務(wù)管理成本的關(guān)鍵。從前面的分析可知，正是由于農(nóng)村地域較廣，才導(dǎo)致當(dāng)前“村財(cái)鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理機(jī)制的執(zhí)行成本較高。在信息技術(shù)快速發(fā)展的背景之下，通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)集中對(duì)財(cái)務(wù)進(jìn)行核算，可以在很大程度上降低人力資源成本。因此，可以建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村二級(jí)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，構(gòu)建“村財(cái)鄉(xiāng)管”網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，盡量依靠網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)村級(jí)財(cái)務(wù)的電算化，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)可以實(shí)現(xiàn)一定程度上的遠(yuǎn)程監(jiān)控，以增進(jìn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)務(wù)部門與村集體之間的溝通與交流。進(jìn)而節(jié)約人力資源成本，提高村級(jí)財(cái)務(wù)管理效率。通過此舉，可以在一定程度上化解實(shí)施“村財(cái)鄉(xiāng)管”中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府財(cái)務(wù)工作人員不足的困境。

（作者單位均為華北理工大學(xué)）

【注：本文為“河北省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目”（項(xiàng)目編號(hào)：HB15LJ003）研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①張坤、郭斌：《“村賬鄉(xiāng)管”的制度缺陷及其優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2014年第6期。

②劉斌、張兆剛：《中國(guó)三農(nóng)問題報(bào)告》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2004年。

責(zé)編/潘麗莉 孫娜（見習(xí)） 美編/ 王夢(mèng)雅（見習(xí)）