渝東北生態(tài)旅游發(fā)展的法律困境及對(duì)策研究

謝玲伶

重慶五大功能區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施后，重慶市委四屆三次全會(huì)提出，將構(gòu)建奉節(jié)—巫山—巫溪—城口特色旅游經(jīng)濟(jì)帶作為渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)三大發(fā)展路徑之一，這為渝東北生態(tài)旅游的發(fā)展帶來(lái)契機(jī)。渝東北地區(qū)生態(tài)資源豐富，但其生態(tài)系統(tǒng)也極其脆弱，相關(guān)法律制度還不是很完善，立足實(shí)踐，應(yīng)從區(qū)域合作、管理體制、社區(qū)參與等方面健全完善渝東北地區(qū)生態(tài)旅游發(fā)展的法律措施，確保其健康有序發(fā)展。

一、渝東北生態(tài)旅游發(fā)展面臨的法律困境

（一）缺乏區(qū)縣間的旅游合作規(guī)劃

渝東北地區(qū)地處國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)范圍，遠(yuǎn)離重慶主城，地理位置相對(duì)邊遠(yuǎn)，信息較為閉塞，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，大多屬于國(guó)家級(jí)貧困縣，導(dǎo)致與生態(tài)旅游發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施不完善，加之旅游投資匱乏、各區(qū)縣缺乏生態(tài)旅游統(tǒng)一規(guī)劃意識(shí)，以各自需求利益為出發(fā)點(diǎn)，所以難以整合各區(qū)縣優(yōu)秀旅游資源，不能充分發(fā)揮渝東北生態(tài)旅游的集聚效應(yīng)。因此，渝東北發(fā)展生態(tài)旅游的各區(qū)縣應(yīng)當(dāng)根據(jù)各區(qū)縣實(shí)際情況，本著打造“特色旅游經(jīng)濟(jì)帶”的理念，統(tǒng)一規(guī)劃合作開(kāi)發(fā)渝東北生態(tài)旅游產(chǎn)品，完善生態(tài)旅游發(fā)展配套措施，加強(qiáng)旅游監(jiān)管，構(gòu)建渝東北特色旅游帶品牌。

（二）生態(tài)旅游管理體制不完善

渝東北生態(tài)旅游資源豐富，擁有萬(wàn)州大瀑布群旅游區(qū)、開(kāi)縣劉伯承同志紀(jì)念館、巫山小三峽、奉節(jié)白帝城、云陽(yáng)張飛廟、巫溪紅池壩旅游景區(qū)等不同生態(tài)旅游景區(qū)。但是，不同生態(tài)旅游景區(qū)由不同區(qū)縣不同政府部門管理，甚至有同一生態(tài)景區(qū)由不同且獨(dú)立的政府管理部門進(jìn)行管理，造成多頭管理、混亂管理的現(xiàn)象，這就大大增加了打造統(tǒng)一特色旅游帶的難度。而《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》等單行法律以及一些行政法規(guī)，只單單規(guī)定生態(tài)旅游管理部門的權(quán)責(zé)，而忽略了對(duì)管理職能進(jìn)行不斷修訂或者撤銷，不可避免地造成管理機(jī)構(gòu)職能重疊化。

（三）生態(tài)旅游目的地社區(qū)參與感不強(qiáng)

當(dāng)前，渝東北地區(qū)參與生態(tài)旅游的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民存在如下問(wèn)題：一是被動(dòng)參與旅游發(fā)展。在旅游項(xiàng)目規(guī)劃開(kāi)發(fā)制定過(guò)程中，基本上還是由政府、投資方主導(dǎo)，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜姨峁┙ㄗh，較少征詢采納當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的建議；二是發(fā)展旅游過(guò)程中損害當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民環(huán)境權(quán)益。在某些旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，由于片面追求經(jīng)濟(jì)效益，以及對(duì)旅游行為缺乏積極引導(dǎo)和規(guī)范，導(dǎo)致原生態(tài)自然景觀和人文環(huán)境遭受巨大破壞，損害了旅游目的地居民的良好環(huán)境權(quán)益?，F(xiàn)行的旅游相關(guān)法律法規(guī)不健全，權(quán)益保障機(jī)制不完善，面對(duì)的問(wèn)題又復(fù)雜多變，所以保護(hù)渝東北地區(qū)居民積極參與決策機(jī)制甚為重要。

二、法律保障渝東北生態(tài)旅游發(fā)展的對(duì)策建議

（一）制定區(qū)域性旅游合作協(xié)議，構(gòu)建特色旅游經(jīng)濟(jì)帶

首先要加強(qiáng)渝東北各區(qū)縣的溝通與交流，深度挖掘各區(qū)縣旅游資源的特色，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，使渝東北地區(qū)生態(tài)旅游呈特色化、差異化發(fā)展。例如萬(wàn)州、開(kāi)州、巫山、奉節(jié)、巫溪、城口、云陽(yáng)地理位置相鄰，山水相依，資源共存，客觀上形成了一個(gè)獨(dú)立的以大山大峽、秀美溪谷、人文景觀等生態(tài)旅游資源為特征的旅游發(fā)展區(qū)域；其次，要加強(qiáng)渝東北旅游環(huán)境保護(hù)工作。一是要不斷加強(qiáng)渝東北各區(qū)縣環(huán)境污染防治保護(hù)合作，在共同協(xié)商、平衡利益的基礎(chǔ)上確定合作協(xié)議，協(xié)議中要確定生態(tài)旅游環(huán)境容量、污染排放量和排放標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)生態(tài)旅游健康積極發(fā)展。二是要不斷加強(qiáng)渝東北各區(qū)縣文化遺產(chǎn)保護(hù)合作?？茖W(xué)評(píng)估各區(qū)縣內(nèi)文化遺產(chǎn)，進(jìn)行合理規(guī)劃旅游發(fā)展區(qū)域，建立以政府為主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與的多元化保護(hù)機(jī)制，保護(hù)生態(tài)旅游發(fā)展區(qū)域的文化遺產(chǎn)，促進(jìn)渝東北特色旅游帶合作開(kāi)發(fā)。

（二）完善生態(tài)旅游管理機(jī)制，營(yíng)造健康有序的發(fā)展環(huán)境

首先，應(yīng)成立一個(gè)專門的渝東北生態(tài)旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)與各區(qū)縣、各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，由渝東北各區(qū)縣政府授權(quán)下的原參與生態(tài)旅游管理的相關(guān)行政部門共同組成，主要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)生態(tài)旅游活動(dòng)的行政管理，協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系，協(xié)商解決發(fā)展生態(tài)旅游過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并且協(xié)調(diào)與生態(tài)旅游發(fā)展的相關(guān)的其它管理部門；其次，明確生態(tài)旅游管理職權(quán)。渝東北各區(qū)縣政府應(yīng)依本地實(shí)際情況制定生態(tài)發(fā)展的總體規(guī)劃，生態(tài)旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍包括保護(hù)生態(tài)環(huán)境、規(guī)范監(jiān)督旅游開(kāi)發(fā)者和經(jīng)營(yíng)者、協(xié)調(diào)旅游目的地居民利益關(guān)系、完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施等公共事務(wù)；再次，定期培訓(xùn)生態(tài)旅游管理人員，提高其對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、政策及環(huán)境保護(hù)管理等知識(shí)的駕馭能力。并且要定期組織旅游管理人員進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)研，及時(shí)掌握各區(qū)縣生態(tài)旅游發(fā)展面臨的資源和環(huán)境問(wèn)題，不斷調(diào)整管理方案，確保科學(xué)、嚴(yán)格管理生態(tài)旅游，引導(dǎo)生態(tài)旅游健康持續(xù)發(fā)展。

（三）完善社區(qū)參與機(jī)制，保障社區(qū)居民權(quán)益

首先，參與意識(shí)的培養(yǎng)。渝東北各區(qū)縣政府應(yīng)組織社區(qū)居民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的宣傳和教育，提高他們對(duì)生態(tài)旅游發(fā)展重要性的認(rèn)識(shí)，從而主動(dòng)積極地參與到生態(tài)旅游發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)之中；其次，暢通參與渠道。社區(qū)居民應(yīng)參與到生態(tài)旅游區(qū)的建設(shè)和管理、政策制定、實(shí)施、監(jiān)督，以及利益分配方案等諸多方面。參與的方式多種多樣，例如采取咨詢、投票、民意調(diào)查、舉報(bào)聽(tīng)證會(huì)等方式，培養(yǎng)旅游目的地居民參與意識(shí)，激發(fā)參與熱情，保障居民利益訴求途徑暢通，共同協(xié)商旅游發(fā)展相關(guān)問(wèn)題；最后，完善環(huán)境公益訴訟，健全社區(qū)居民環(huán)境權(quán)益保障機(jī)制。一旦社區(qū)居民環(huán)境權(quán)益受損，定會(huì)尋求法律制度的保護(hù)，但是由于受公民個(gè)人技術(shù)條件和成本控制等因素影響，提起訴訟的難度很大，而權(quán)利又急需救濟(jì)，這時(shí)應(yīng)從司法制度上建立公益訴訟制度。

（作者單位：中共重慶市萬(wàn)州區(qū)委黨校）