從《西藏善后章程十三條》到《二十九條》看清朝對(duì)西藏治理的加強(qiáng)與完善

李蓉

（西藏大學(xué)文學(xué)院 西藏拉薩 850000）

從《西藏善后章程十三條》到《二十九條》看清朝對(duì)西藏治理的加強(qiáng)與完善

李蓉

（西藏大學(xué)文學(xué)院 西藏拉薩 850000）

穩(wěn)定的政局、快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和日益增強(qiáng)的國(guó)力，是清前期有力統(tǒng)御和管轄邊疆各少數(shù)民族地區(qū)的重要條件。本文主要通過(guò)對(duì)清乾隆時(shí)期頒布《西藏善后章程十三條》和《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》的歷史背景、事由、內(nèi)容和意義所做的比較，考察分析這一時(shí)期清政府對(duì)西藏治理加強(qiáng)與完善的歷史軌跡。

《西藏善后章程十三條》；《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》；西藏治理

考察研究清康雍乾鼎盛時(shí)期對(duì)西藏治理所采取的各項(xiàng)政策與舉措，不難發(fā)現(xiàn)，伴隨著中央皇權(quán)的逐步穩(wěn)固和國(guó)內(nèi)局勢(shì)的“海晏河清”，中央對(duì)西藏的管轄與治理在日益強(qiáng)化，方式和手段日臻完善，管理效果也愈加顯現(xiàn)。僅從1751年（乾隆十六年）《西藏善后章程十三條》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《十三條》）頒行，到1793年（乾隆五十七年）實(shí)施《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《二十九條》），短短42年的時(shí)間，清政府即從法律和實(shí)踐上，通過(guò)不斷加強(qiáng)和提高駐藏大臣的地位和職權(quán)，把西藏的統(tǒng)轄權(quán)緊緊地抓在了手里，到《二十九條》頒布時(shí)，標(biāo)志著“清朝在西藏地方施政已發(fā)展到最高階段?！盵1](P22)

一、頒布實(shí)施《十三條》和《二十九條》的歷史背景和事由

《十三條》是清政府治理藏務(wù)的第一個(gè)法律法規(guī)性文件，也為42年后清政府進(jìn)一步改革和完善藏治、頒布實(shí)施《二十九條》奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。前后兩個(gè)《章程》的頒布實(shí)施，都有著極為復(fù)雜而深刻的社會(huì)歷史背景。

首先從中央統(tǒng)治的角度而言，無(wú)論《十三條》，還是《二十九條》，都是有清以來(lái)中央皇權(quán)日漸鞏固、國(guó)家大治、邊疆穩(wěn)固的產(chǎn)物。自1644年清順治帝在北京即位，到乾隆帝頒布《十三條》的107年時(shí)間里，清廷不但先后鏟除了南明福王小政權(quán)和全國(guó)各地的反清勢(shì)力，而且平定了“三藩”、統(tǒng)一了臺(tái)灣、

剪滅了厄魯特蒙古準(zhǔn)噶爾部噶爾丹，使其統(tǒng)治一步步走向穩(wěn)固。到乾隆時(shí)期，“國(guó)力達(dá)到鼎盛”，“中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中給皇權(quán)造成嚴(yán)重威脅的相權(quán)、儲(chǔ)權(quán)、外戚、宦官、朋黨、強(qiáng)藩等或被鏟削殆盡或被削弱到最低程度，國(guó)家統(tǒng)一，四海升平，經(jīng)濟(jì)繁榮、國(guó)庫(kù)充裕、邊疆鞏固，政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化達(dá)到了前所未有的高峰?！盵2](P217)由此，乾隆帝得以在日理萬(wàn)機(jī)之際從容不迫、通盤(pán)考慮對(duì)西藏的治理問(wèn)題。

談到清前期對(duì)西藏的管轄，蓋因其治邊思想、手段與方式總是一脈相承、“萬(wàn)變不離其宗”的，因而略微提及一下這一時(shí)期對(duì)其他邊疆民族的治理也是有一定意義的。以對(duì)清朝統(tǒng)治有重要影響的蒙古各部落和西南各分散少數(shù)民族為例。清初，居住在我國(guó)北部和西部的蒙古三大部——漠南、漠北喀爾喀和漠西厄魯特，清中央或給予其首領(lǐng)封號(hào)，或聯(lián)姻，或使之“遣使朝貢”等，保持著對(duì)它們的統(tǒng)治與管轄?？滴鯐r(shí)期，為阻止日漸強(qiáng)盛的厄魯特蒙古準(zhǔn)噶爾部首領(lǐng)噶爾丹制造分裂，康熙帝于1690-1695年三次御駕親征，終致噶爾丹窮途末路，染病而亡。隨后，清政府又繼續(xù)征剿噶爾丹之親屬及部眾，直至1757年（乾隆二十二年）完全鎮(zhèn)壓了這些叛亂為止。至于對(duì)西南各少數(shù)民族，清初采取了“改土歸流”的政策，廢除世襲的土司，改設(shè)流官治理。這一政策一開(kāi)始還只適用于拒不歸順朝廷、舉兵抗清的土司，如1659年和1660年（順治十六年、順治十七年），云南元江府土知府那嵩抗清和貴州黎平府曹滴土司楊華如謀亂，兵敗后都被改流。[3](P30)隨后，這一政策演變成清廷改革民族地區(qū)政治、興利除弊的一項(xiàng)主要舉措。特別是雍正時(shí)期，僅在1726年至1731年（雍正四年至九年）五年間，于貴州之“苗疆”、云南之東川、烏蒙、鎮(zhèn)雄等地，推行“改土歸流”就達(dá)到了309處之多。[4](P279)我們可以準(zhǔn)確把握清初統(tǒng)治者治邊的總體思路，那就是因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，對(duì)于那些與中原地區(qū)來(lái)往頻繁、交通便利、勢(shì)力弱小且分散的地方，清中央就建官設(shè)職，直接管轄之；反之，則以封貢、聯(lián)姻、加派官員等方式維系和強(qiáng)化臣屬關(guān)系。如有反叛者，皇帝甚至不惜御駕親征予以征討、剿滅，正所謂“亂則聲討，治則撫綏”。[5](P212)《十三條》和《二十九條》就是在清政府這一治邊的總體思路下“出爐”的。

具體到《十三條》頒布實(shí)施的事由，與當(dāng)時(shí)西藏政局的風(fēng)云變幻有關(guān)，也恰恰是主導(dǎo)西藏政局的各派力量的相互傾軋、混戰(zhàn)，才為清王朝加強(qiáng)統(tǒng)治和管理西藏提供了契機(jī)，創(chuàng)造了條件。早在這一《章程》制定前，清統(tǒng)治者如皇太極、順治、康熙等，對(duì)治藏政策幾經(jīng)調(diào)整，先是承認(rèn)當(dāng)時(shí)實(shí)際占據(jù)西藏、并扶持黃教、與之建立聯(lián)合政府的厄魯特蒙古和碩特部首領(lǐng)固始汗的統(tǒng)治地位，繼而又扶持固始汗的繼任者拉藏汗安定西藏，抵制準(zhǔn)噶爾擴(kuò)張，當(dāng)拉藏汗兵敗被準(zhǔn)噶爾所殺后，康熙帝于1720年派皇十四子允禵統(tǒng)兵平準(zhǔn)安藏，徹底結(jié)束了蒙古諸部汗王在西藏的占領(lǐng)和統(tǒng)治，成為了清政府對(duì)西藏施政的一個(gè)重要的歷史轉(zhuǎn)折。1721年以后，清政府建立了以抗準(zhǔn)有功的后藏阿里總管康濟(jì)鼐為首，與前藏世俗貴族阿爾布巴、隆布鼐、后藏貴族頗羅鼐以及代表七世達(dá)賴(lài)?yán)飫?shì)力的扎爾鼐共同掌權(quán)的五噶倫分權(quán)制衡制，但不料前藏兩貴族與扎爾鼐聯(lián)合，與后藏兩貴族爭(zhēng)權(quán)奪利，矛盾不斷激化，終在1727年因康濟(jì)鼐被殺而引發(fā)了衛(wèi)藏戰(zhàn)爭(zhēng)。經(jīng)過(guò)一年多的內(nèi)戰(zhàn)，頗羅鼐因戰(zhàn)勝前藏僧俗貴族進(jìn)駐拉薩，又對(duì)清政府忠順有加，而于1728年（雍正六年）底，建立了由他主政、屬下四噶倫對(duì)其負(fù)責(zé)的新的行政體系。①同時(shí)，因清政府懷疑阿爾布巴、扎爾鼐等人在衛(wèi)藏戰(zhàn)爭(zhēng)中勾結(jié)準(zhǔn)噶爾，且為了避免年幼的七世達(dá)賴(lài)?yán)锷砗笃鹬鲗?dǎo)作用的父親索南達(dá)結(jié)等人再與頗羅鼐爭(zhēng)斗，因而既未在新政權(quán)中安排達(dá)賴(lài)?yán)锏膭?shì)力，還將其遷入理塘、泰寧，直至1735年4月方許返藏，其職權(quán)也被嚴(yán)格地限定在宗教事務(wù)方面。所以，頗羅鼐執(zhí)政到其子珠爾默特那木扎勒謀叛的22年間，可被視為是清政府在西藏實(shí)行“藏王專(zhuān)權(quán)制”的階段，特別是1740年1月乾隆帝敕封頗羅鼐為郡王，使這一政權(quán)形式更加“實(shí)至名歸”。其間，清中央力圖加強(qiáng)對(duì)西藏的控制與治理突出地表現(xiàn)在設(shè)置駐藏大臣和厘定西藏的行政區(qū)劃上。前者始于1728年，首任駐藏大臣為內(nèi)閣學(xué)士僧格、副都統(tǒng)邁祿和鑾儀使周瑛。②

需順便提及的是，中央封建王朝設(shè)置駐邊“監(jiān)理護(hù)衛(wèi)大臣”的舉措最早可追溯到秦漢時(shí)期。彼時(shí)，朝廷在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)立的官職一曰“屬?lài)?guó)都尉”，即將歸降或內(nèi)附的少數(shù)民族首領(lǐng)封為屬?lài)?guó)都

尉；一曰“持節(jié)領(lǐng)護(hù)諸官”，即派一些臨時(shí)官員對(duì)更邊遠(yuǎn)、“叛服無(wú)常”的少數(shù)民族進(jìn)行管理，如漢武帝時(shí)，以中郎將出使匈奴，到東漢初年，在南匈奴的多次請(qǐng)求下，派“使匈奴中郎將”監(jiān)護(hù)南匈奴職權(quán)；再如，為持節(jié)領(lǐng)護(hù)東胡烏桓族和羌族，武帝時(shí)就分設(shè)了護(hù)烏桓校尉和護(hù)羌校尉。[6](P839-840)

至于厘定西藏的行政區(qū)劃也在1728年，“（清政府）下令將西康東部的打箭爐、理塘、巴塘等地劃歸四川管轄；將西康南部的中甸、阿敦和維西等地劃歸云南管轄。又從南稱(chēng)巴彥（今玉樹(shù)）等處七十九族中劃出四十族歸西寧辦事大臣管轄，其余三十九族后來(lái)也歸駐藏大臣管轄”。[7](P64)這樣，不但使以后西藏地方政府的轄區(qū)得以明確，也體現(xiàn)了中央管轄藏區(qū)的絕對(duì)權(quán)威。

頗羅鼐主理藏務(wù)可謂“恪守臣職”、“兢兢業(yè)業(yè)”，其子珠爾默特那木扎勒與之相比，正所謂“父親是珍貴檀香樹(shù)，兒子是溪邊檉柳條”。[8](P203)他不但性格驕橫乖張、暴戾不馴，而且野心勃勃、狡詐叵測(cè)，在外“潛結(jié)準(zhǔn)噶爾為外援”，[9](P49)對(duì)內(nèi)則先后謀害了其兄長(zhǎng)、罷黜和設(shè)計(jì)欲殺害德高望重的老一輩噶倫，并不斷制造事端，激化同七世達(dá)賴(lài)?yán)锏拿堋?750年11月11日，早已數(shù)次向乾隆帝稟報(bào)珠爾默特那木扎勒之種種劣跡的駐藏大臣傅清和拉布敦因?qū)ζ渫瓦\(yùn)火藥、調(diào)兵遣將的異動(dòng)心懷疑懼，遂先發(fā)制人，設(shè)計(jì)殺了他，而兩大臣也不幸死難。此后，乾隆帝決意對(duì)西藏地方行政體制再次改革，并稱(chēng)：“若辦理得當(dāng)，則可保永遠(yuǎn)寧謐，如其稍有滲漏，則數(shù)十年后又滋事端?！盵10](P525)根據(jù)七世達(dá)賴(lài)?yán)镉H自領(lǐng)導(dǎo)平息叛亂表現(xiàn)出的堅(jiān)決果斷、處置得宜，乾隆帝對(duì)主持善后的四川總督策楞提出的“嗣后必須達(dá)賴(lài)?yán)锏靡灾鞒郑瑲J差大臣有所操縱，而噶隆不至擅權(quán)”[10](P525)的改革方針表示首肯。這樣，由策楞、兆惠和新任駐藏大臣班第、那木扎勒會(huì)同七世達(dá)賴(lài)?yán)?、噶倫公班智達(dá)商議擬定的《十三條》，經(jīng)1751年4月23日清政府批準(zhǔn)，以“曉諭全藏告示”的形式頒布實(shí)施了。

到1793年（乾隆五十七年）清政府在西藏頒布實(shí)施《二十九條》時(shí)，乾隆帝在全國(guó)的統(tǒng)治只剩一年余，加上退位后繼續(xù)獨(dú)攬大權(quán)做太上皇，也只有五年左右的時(shí)間，此時(shí)清朝的政治廢弛、經(jīng)濟(jì)衰退已“初露端倪”，按照后來(lái)諸多研究者的說(shuō)法：“盛世的根基開(kāi)始動(dòng)搖”[2](P234)、“‘康乾盛世’之謂已徒有虛名”。[11](P228)但由于未遭受后來(lái)那樣的外力沖擊和侵?jǐn)_，加上社會(huì)的慣性發(fā)展，乾隆末期的統(tǒng)治依然呈現(xiàn)出一派歌舞升平、繁榮興旺的景象。也就在1793年，82歲高齡、自詡“千古第一完人”的乾隆帝寫(xiě)了一篇《十全記》，毫不掩飾地浮夸自己的“十全武功”，反映了他追求“十全十美”的虛驕心理。

《二十九條》的出臺(tái)，與廓爾喀兩次武裝侵略西藏有關(guān)。兩次被侵、遭受巨大損失，反映了當(dāng)時(shí)清政府治藏在政教事務(wù)和邊防等方面的失誤，同時(shí)也為清政府再一次強(qiáng)化駐藏大臣的職權(quán)提供了機(jī)會(huì)。1788年（乾隆五十三年），統(tǒng)治尼泊爾的廓爾喀王朝因與西藏在銀錢(qián)兌換和貿(mào)易上的糾紛，再加上受噶瑪噶舉派紅帽系十世活佛沙瑪爾巴的挑唆，發(fā)兵進(jìn)犯后藏的聶拉木、濟(jì)嚨、宗喀等地。乾隆帝調(diào)遣四川等地的官兵兩千余人入藏，會(huì)同駐藏大臣所領(lǐng)官兵，準(zhǔn)備對(duì)入侵者“痛加殲戮”。但不料駐藏大臣慶麟在前藏“躲避偷安”，從四川入藏的軍隊(duì)到拉薩后進(jìn)軍遲緩，而奉旨前來(lái)查辦的巴忠又對(duì)乾隆帝的旨意陽(yáng)奉陰違，在前后藏一些說(shuō)和妥協(xié)勢(shì)力的影響下，議定西藏以“許銀賄贖”的方式賠償廓爾喀，使其退出所占之地，對(duì)朝廷則謊報(bào)“（失地）全行收復(fù)，邊境廓清”，[10](P639)為廓爾喀第二次侵藏埋下禍根。1790年，“許銀賄贖”事敗，得知真相的第八世達(dá)賴(lài)?yán)锖蛥f(xié)理西藏政務(wù)的策墨林一世活佛拒付所謂的“贖銀”。1791年8月5日，廓爾喀在聶拉木設(shè)計(jì)襲擊了噶廈政府派來(lái)交涉的代表，以?xún)赡昵拔鞑卮饝?yīng)歲給銀9600兩而失約拒付為名，再次舉兵入侵西藏。這次，廓爾喀軍再度入侵到聶拉木、濟(jì)嚨等地，并一度攻占了后藏首府日喀則，將扎什倫布寺的財(cái)物、金銀、糧食等洗劫一空。乾隆帝極為震怒，命?？蛋灿?791年12月25日率大軍入藏征剿廓爾喀。清軍用了一年多時(shí)間，動(dòng)用兵力一萬(wàn)三千多人，終使廓爾喀潰敗，并一度攻入到廓境內(nèi)七百余里，逼近陽(yáng)布（今加德滿(mǎn)都），直至乾隆帝準(zhǔn)許廓爾喀王乞降，清軍方于1792年10月回撤至濟(jì)嚨。

廓爾喀兩次侵藏戰(zhàn)爭(zhēng)，暴露出西藏在財(cái)貿(mào)、外事、邊防、吏治方面的諸多問(wèn)題，如在外事管理上，沒(méi)有明定的章程限制人員的往來(lái)，這也是沙瑪巴爾

能出入尼境、并唆使廓爾喀王侵藏的原因；再如，邊防空虛、軍隊(duì)疏于訓(xùn)練和操演，致使突然進(jìn)犯的廓爾喀軍能一路深入，如入無(wú)人之境等。這些問(wèn)題的解決在乾隆帝看來(lái)，非大力調(diào)整西藏的行政體制、加大中央執(zhí)掌藏務(wù)的力度不能奏效。早在1788年反擊廓爾喀第一次入侵的過(guò)程中，乾隆帝就曾令軍機(jī)大臣按照這一方針籌劃改革事宜：“從前藏內(nèi)補(bǔ)放噶布倫、戴繃、第巴等缺及一些地方事務(wù)，皆由達(dá)賴(lài)?yán)?、噶布倫等辦理，欽差大臣全不留心經(jīng)營(yíng)，惟知崇奉達(dá)賴(lài)?yán)?、班禪額爾德尼，即第巴有守土之職，其優(yōu)劣亦概置不論?，F(xiàn)在達(dá)賴(lài)?yán)锵狄焕铣芍?，于辦事未能周妥。此后，凡補(bǔ)放噶布倫、戴繃、第巴及地方加兵防守訓(xùn)練、巡查等事，皆須由駐藏大臣經(jīng)理?！盵12](P165)1791年9月，乾隆帝決定派?？蛋策M(jìn)剿廓爾喀的同時(shí)，又親自主持?jǐn)M定了《發(fā)交福康安赴藏遵旨籌辦事宜》。在進(jìn)剿大軍步步得勝之際，乾隆帝幾次傳諭要“妥立章程”，其中，1792年10月12日的旨意中，還具體開(kāi)列詳示了包括實(shí)行“金瓶掣簽”制、駐藏大臣負(fù)責(zé)遴選增補(bǔ)噶倫等重要官員在內(nèi)的七條內(nèi)容，[8](P255-256)成為后來(lái)擬定《二十九條》的基礎(chǔ)。同月，福康安、孫士毅、惠齡等會(huì)同達(dá)賴(lài)、班禪的代表和眾噶倫，集中商議擬定一系列西藏善后的條款。至1793年4月，《二十九條》在全藏開(kāi)始頒布實(shí)施。

二、《十三條》和《二十九條》的內(nèi)容對(duì)比

作為治理藏務(wù)的兩個(gè)具有法律性質(zhì)的重要文

件，兩個(gè)《章程》先后對(duì)西藏的政體與行政管理作了兩次重大而關(guān)鍵的調(diào)整，使清政府所確立的格魯派統(tǒng)治西藏的“政教合一”形式和中央加強(qiáng)對(duì)西藏的管理的制度設(shè)計(jì)不斷得到強(qiáng)化和發(fā)展。為全面了解和把握這些內(nèi)容和制度設(shè)計(jì)的變化，有必要將兩個(gè)章程的內(nèi)容做了詳細(xì)的對(duì)比（見(jiàn)表1）。

表1：《西藏善后章程十三條》和《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》的內(nèi)容對(duì)比

表1：《西藏善后章程十三條》和《欽定藏內(nèi)善后章程二十九條》的內(nèi)容對(duì)比（續(xù)）

從以上內(nèi)容可看出，兩章程均事涉西藏內(nèi)政外交的方方面面，是清政府對(duì)西藏?fù)碛薪y(tǒng)治和管轄權(quán)的不容辯駁的“鐵證”。所不同的是，《十三條》中，事關(guān)噶廈政府機(jī)構(gòu)與官員設(shè)置的有2條，達(dá)賴(lài)?yán)锱c駐藏大臣共同執(zhí)掌藏務(wù)、協(xié)同辦理的規(guī)定有6條，單獨(dú)針對(duì)達(dá)賴(lài)?yán)餀?quán)限與地位的規(guī)定有4條，而單獨(dú)賦予駐藏大臣管理權(quán)限的僅有1條；在《二十九條》中，沒(méi)有關(guān)于噶廈政府機(jī)構(gòu)、職權(quán)等方面的新規(guī)定，但許多條款卻規(guī)定了在達(dá)賴(lài)?yán)锘蝰v藏大臣主導(dǎo)下承擔(dān)管理職責(zé)的內(nèi)容，達(dá)賴(lài)（或班禪）喇嘛與駐藏大臣共同管理藏務(wù)、承擔(dān)職責(zé)的有7條，單獨(dú)規(guī)定駐藏大臣管理職責(zé)、擴(kuò)大其權(quán)限的達(dá)12條，其他如加強(qiáng)軍隊(duì)建設(shè)、邊防管理、稅收、吏治等有10條。有意思的是縱觀《二十九條》，沒(méi)有在《十三條》之外賦予達(dá)賴(lài)?yán)飭为?dú)管理藏務(wù)的更多權(quán)力，但卻增加了許多約束性條款，并對(duì)達(dá)賴(lài)和班禪喇嘛親屬人員“參政”進(jìn)行了限制。

三、前后兩章程頒布的意義和作用的比較分析

對(duì)比以上兩《章程》，發(fā)現(xiàn)其頒布實(shí)施的意義和作用有很大不同，主要集中在以下三個(gè)方面：

首先，清政府通過(guò)在西藏頒布實(shí)施《十三條》，徹底廢除了“郡王制”，結(jié)束了頗羅鼐家族在西藏的執(zhí)政時(shí)期，將西藏地方政權(quán)改由達(dá)賴(lài)?yán)锖腿滓簧M成的噶廈政府執(zhí)掌，從而成為扶植黃教推行“政教合一”制度的發(fā)軔；同時(shí)，針對(duì)當(dāng)時(shí)西藏地方政府施政的種種弊端，開(kāi)始嘗試由中央政府直接管轄西藏，開(kāi)創(chuàng)了“駐藏大臣和達(dá)賴(lài)?yán)锕怖聿卣钡男戮置?。僅就《十三條》的內(nèi)容來(lái)看，牙含章所說(shuō)的“（此章程）處處強(qiáng)調(diào)駐藏大臣與達(dá)賴(lài)?yán)锏匚黄降取盵9](P67)不無(wú)一定的道理，但就當(dāng)時(shí)乾隆帝抱定“倚重達(dá)賴(lài)”、“駐藏大臣節(jié)制”的改革思路和根基深厚的七世達(dá)賴(lài)?yán)镞h(yuǎn)比職權(quán)初立的駐藏大臣更具權(quán)威的客觀事實(shí)來(lái)看，將這一階段駐藏大臣的職權(quán)定位為幫助達(dá)賴(lài)?yán)铩皡f(xié)理藏政”，應(yīng)該說(shuō)與實(shí)際情況更為相符。

其次，《二十九條》是對(duì)《十三條》的強(qiáng)化與完善，其中變化最大的一點(diǎn)就是通過(guò)極大地提高駐藏大臣的地位和職權(quán)，加強(qiáng)清政府對(duì)西藏地方的管控。經(jīng)過(guò)對(duì)駐藏大臣協(xié)理藏政四十余年的探索，清政府摸索總結(jié)出許多有益的經(jīng)驗(yàn)，從而在新訂立的章程中，一方面用駐藏大臣主持“金瓶掣簽”、主導(dǎo)外事、監(jiān)督審核財(cái)政收支等種種新辦法和手段擴(kuò)大其權(quán)限、提高其地位，強(qiáng)化其對(duì)西藏地方執(zhí)政者的監(jiān)督與控制；另一方面則將駐藏大臣的其他各項(xiàng)管理職責(zé)更加細(xì)化、規(guī)范化、常態(tài)化，以提升其行政效率、強(qiáng)化管理成效。

再次，《二十九條》頒布實(shí)施的意義還在于它是對(duì)當(dāng)時(shí)西藏地方政府弊政的一次重大而全面的改革。在這次改革中，清政府全面整頓了藏治，在軍隊(duì)建設(shè)、邊防管理、宗教事務(wù)管理、稅收改革、改善民生、整頓吏治等諸多方面采取了許多切實(shí)可行的措施，并規(guī)范了噶廈政府乃至班禪堪布會(huì)議廳委員會(huì)的行政行為、有效地提升了其行政能力，使“清朝對(duì)西藏的治理，在政治、宗教、軍事、經(jīng)濟(jì)和涉外事務(wù)上全面趨于系統(tǒng)化、法制化”。[8](P263)從乾隆統(tǒng)治后期直至清朝衰亡，《二十九條》始終是指導(dǎo)和規(guī)范西藏前后藏政府執(zhí)政的“行動(dòng)指南”，是地方行政遵行的重要法律依據(jù)。從中，我們完全可以對(duì)西藏封建農(nóng)奴制社會(huì)后期的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、涉外、司法等方面的有關(guān)制度和規(guī)定“管中窺豹”、“一探究竟”。

結(jié)語(yǔ)

如前所述，不難看出：清政府在鼎盛時(shí)期對(duì)西藏治理的加強(qiáng)是伴隨著國(guó)力的增強(qiáng)而一步步實(shí)現(xiàn)的。這種強(qiáng)化，既有利于清政府對(duì)西藏的控制和管轄，使中央集權(quán)的統(tǒng)治進(jìn)一步得到發(fā)展和完善，同時(shí)清中央將部分相比而言較先進(jìn)的施政措施、經(jīng)驗(yàn)帶到了對(duì)西藏政教事務(wù)的管理中，這在一定程度上對(duì)糾正西藏地方政府執(zhí)政的偏差和失誤、增強(qiáng)清政府的國(guó)防能力、促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不無(wú)裨

益。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，清政府對(duì)西藏的管控日趨式微，不僅不再有強(qiáng)化中央與之關(guān)系并推動(dòng)地方行政發(fā)展的新的治理措施“出臺(tái)”，更有甚者，1844年琦善擔(dān)任駐藏大臣期間頒布的、對(duì)《二十九條》進(jìn)行補(bǔ)充修正的《酌擬裁禁商上積弊章程二十八條》，放棄了駐藏大臣對(duì)噶廈政府收支的監(jiān)督、巡察邊境、校閱營(yíng)伍、檢查藏兵等諸多權(quán)力。[7](P192)這不能不說(shuō)是清朝后期統(tǒng)治者治理西藏的一大“敗筆”。

此外，需要注意的是，無(wú)論乾隆時(shí)期對(duì)西藏的治理加強(qiáng)和完善到了何種程度，都是建立在清政府“亂則聲討，治則撫綏”的基本治邊政策的基礎(chǔ)上的。事實(shí)上，如前所述，到《二十九條》頒布時(shí)，清中央執(zhí)掌藏政力度的加大，與當(dāng)時(shí)噶廈政府執(zhí)政不力、管理混亂、邊防空虛、軍備懈怠有著極大的關(guān)系。反之，如果地方執(zhí)政者能竭忠盡職、兢兢業(yè)業(yè)、安定一方，還是深受清廷信任和倚重的，這就是為什么清廷能支持頗羅鼐獨(dú)掌藏政二十余年，而且能使黃教在西藏建立“政教合一”政權(quán)的真正原因所在?？v觀這種帶有很強(qiáng)的優(yōu)柔忍讓和綏靖性質(zhì)的治邊政策，其弊端不僅顯露在清鼎盛時(shí)期噶爾丹、大小和卓木、張格爾等人的叛亂中，更是在清衰亡時(shí)蒙古、西藏等地方上層集團(tuán)謀求依附、投靠外國(guó)勢(shì)力的過(guò)程中貽害無(wú)窮。

[注 釋]

①陳志剛在《論清代前期對(duì)西藏的治理》（發(fā)表于2006年第1期的《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)》）中，將這種統(tǒng)治稱(chēng)為“后藏世俗貴族掌權(quán)的藏王制”。按照蘇發(fā)祥在《清代治藏政策研究》（民族出版社2001年版）中所引用的資料，頗羅鼐領(lǐng)導(dǎo)下的四噶倫中，色朱特色布騰為其心腹，他與策凌旺扎爾均為頗羅鼐所推薦，那穆扎爾色布騰是康濟(jì)鼐之侄，都可視為是頗羅鼐一派。詳見(jiàn)該書(shū)第62-63頁(yè)。

②關(guān)于駐藏大臣的設(shè)置時(shí)間、首任者等歷來(lái)爭(zhēng)議頗多，蘇發(fā)祥在《清代治藏政策研究》中對(duì)此有詳細(xì)的介紹，見(jiàn)該書(shū)第189頁(yè)。

③根據(jù)蘇發(fā)祥在《清代治藏政策研究》中歸納總結(jié)的要點(diǎn)整理，可詳見(jiàn)民族出版社2001年版，第75-77頁(yè)。此外，牙含章所著的《達(dá)賴(lài)?yán)飩鳌泛颓“住ご蔚┢酱氲热怂摹段鞑赝ㄊ罚ㄏ拢分?，均全文照錄了該章程各條款，前者見(jiàn)華文出版社2000年版，第62-67頁(yè)，后者見(jiàn)西藏古籍出版社1996年版，第776-781頁(yè)。

④漢文版《二十九條》迄今并未得見(jiàn)，研究者們所引用的多來(lái)自于藏文《水牛年文書(shū)》中所載的條款內(nèi)容。該《文書(shū)》是駐藏大臣衙門(mén)在1793年（乾隆五十八年，藏歷水牛年）將一部分漢文文件譯成藏文并匯編成冊(cè)后送與達(dá)賴(lài)、班禪和噶廈政府的。由藏文原文譯出的《二十九條》全文可參看牙含章著《達(dá)賴(lài)?yán)飩鳌罚?6-84頁(yè)，或恰白·次旦平措等人著《西藏通史（下）》，第839-847頁(yè)。此處根據(jù)牙含章在其著作中翻譯的藏文原文進(jìn)行了整理。

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[責(zé)任編輯 顧祖成]

[校 對(duì) 梁成秀]

K249；D691

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1003-8388（2016）05-0019-07

2016-06-22

李蓉（1970-），女，重慶人，現(xiàn)為西藏大學(xué)文學(xué)院歷史系副教授，主要研究方向?yàn)椴刈鍤v史文化、西藏地方與中央政府關(guān)系史。