楊朝飛：協(xié)同減排是大氣污染防治的方向

匡春鳳 胡利娟

楊朝飛：協(xié)同減排是大氣污染防治的方向

匡春鳳 胡利娟

今年7月，中國工程院組織50余位相關(guān)領(lǐng)域院士和專家，對《大氣污染防治行動計劃》（以下稱“大氣十條”）進行中期評估。評估認(rèn)為，空氣質(zhì)量改善成效已經(jīng)顯現(xiàn)，但環(huán)境空氣質(zhì)量形勢依然嚴(yán)峻，冬季重污染問題突出。

“大氣十條”提出的目標(biāo)完成時間即將到來，有關(guān)方面如何釋放能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的污染削減潛力？怎樣構(gòu)建精準(zhǔn)化治霾體系？帶著這些問題，本刊專訪了環(huán)境保護部原總工程師、中國工業(yè)環(huán)保促進會會長楊朝飛。

指標(biāo)變化體現(xiàn)治理路徑

中華環(huán)境：您認(rèn)為我國大氣污染防治近年來最大的變化是什么？

楊朝飛：最大的變化就是老百姓對空氣的感受和官方發(fā)布的數(shù)據(jù)趨于一致了，都感覺到大氣環(huán)境確實在改善。當(dāng)然，不同地區(qū)、不同的人感受程度可能不一樣，但在大趨勢上基本一致?；叵肫饋恚本W運會之后，我國空氣質(zhì)量開始下降，2011年—2013年空氣質(zhì)量下降得非常明顯，老百姓對空氣污染反映已經(jīng)非常強烈了，但是官方發(fā)布的大部分城市的優(yōu)良天數(shù)是在上升，環(huán)境質(zhì)量是在改善。當(dāng)時老百姓對環(huán)保工作意見很大，不僅是對污染嚴(yán)重有意見，更是對官方數(shù)據(jù)不認(rèn)可?，F(xiàn)在官方數(shù)據(jù)得到老百姓認(rèn)可，這是一個了不起的進步。

環(huán)境保護工作

不僅僅是要

完成幾項削減指標(biāo)、

污染指標(biāo)的任務(wù)，

而是要真正使環(huán)境變得

更加安全、更加清潔，

更加有利于老百姓的健康。

我講的數(shù)據(jù)不只是官方數(shù)據(jù)，還有科研部門的數(shù)據(jù)，也有社會組織收集并整理的數(shù)據(jù)。今年下半年，中國工程院組織50余位相關(guān)領(lǐng)域院士和專家，對“大氣十條”進行了中期評估，包括清潔空氣聯(lián)盟在內(nèi)的一些社會組織，也發(fā)布了民間的空氣質(zhì)量評估報告，幾份報告都認(rèn)為全國城市整體保持了空氣質(zhì)量改善的趨勢。這說明現(xiàn)在的監(jiān)測數(shù)據(jù)更加實事求是，得到了公眾認(rèn)可。但是，另一方面大氣環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，

目前全國300多個地級以上城市仍然有近80%未能達(dá)標(biāo)，老百姓強烈要求繼續(xù)改善大氣環(huán)境質(zhì)量的訴求依然不減，環(huán)保工作必須要緊緊適應(yīng)民意訴求。

中華環(huán)境：霧霾發(fā)生的本質(zhì)原因是顆粒物增多，顆粒物已經(jīng)成為城市中的首要污染物。研究認(rèn)為，單一的空氣污染治理很難奏效，區(qū)域間協(xié)同治理才是必經(jīng)之路，您對此怎么看？

楊朝飛：回顧我國的環(huán)境保護歷史，特別是大氣污染防治歷史，是經(jīng)歷了一個單項污染物指標(biāo)的控制到多項污染物協(xié)同治理的過程。

10月13日至16日, 2016（第四屆）中國國際節(jié)能環(huán)保汽車展覽會暨節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃成果展覽會在北京國家會議中心舉行。黃寅英供圖

第一階段是降塵。在二十世紀(jì)九十年代以前，特別是七八十年代，當(dāng)時的大氣污染指標(biāo)基本就一個降塵指標(biāo)，那時候我印象最深的是，每個城市每平方公里降塵數(shù)十噸。舉個例子，在七十年代末時遼寧本溪作為一個傳統(tǒng)工業(yè)基地，一度空氣污染非常嚴(yán)重，曾被稱為“衛(wèi)星上看不到的城市”。當(dāng)時每月每平方公里的降塵基本在100噸以上，最高甚至達(dá)到120噸以上，當(dāng)?shù)卮髿猸h(huán)境非常惡劣，穿淺色衣服出門很快衣領(lǐng)就黑了。所以那時候大氣污染基本上就是控制降塵，許多大中城市都是如此。

到了九十年代，降塵這個指標(biāo)基本被廢除了，因為國家抓城市的煙塵治理效果非常明顯，為什么這個指標(biāo)降下來了呢？第一是加強工業(yè)企業(yè)污染治理，企業(yè)相繼上馬各種治理設(shè)備消煙除塵；第二是城市推進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，以氣代煤、以電代煤等；第三是城市中的很多企業(yè)開始向農(nóng)村、向園區(qū)搬遷，所以，城市降塵污染得到明顯改善。

第二個階段是顆粒物和二氧化硫。從九十年代中后期開始，實施污染物排放總量控制成為當(dāng)時環(huán)境保護的重大舉措。由于能源消耗超常規(guī)增長，煤炭消費量猛增，加上治理項目建設(shè)周期長，減排效果滯后，導(dǎo)致二氧化硫、氮氧化物排放量持續(xù)增加，酸雨和二氧化硫污染形勢十分嚴(yán)峻。重酸雨區(qū)面積擴大，酸雨發(fā)生頻率增加；二氧化硫和氮氧化物轉(zhuǎn)化形成的細(xì)顆粒物污染加重，許多城市和區(qū)域呈現(xiàn)復(fù)合型大氣污染的嚴(yán)峻態(tài)勢。“十五”期間，國家提出對“兩控區(qū)”（包括四個直轄市和21個省會城市區(qū)）的酸雨和二氧化硫進行污染控制，取得了一定的成效，但是由于新建火電廠大量分布在兩控區(qū)外，二氧化硫排放格局發(fā)生了很大變化，后來將控制范圍擴大到了全國。2003年12月，頒布了新修訂的《火電廠大氣污染物排放

標(biāo)準(zhǔn)》，全面開征二氧化硫、氮氧化物排污費。包括這個標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的一些法律、法規(guī)、政策的實施，對酸雨和二氧化硫污染的控制起到了重要作用。二氧化硫是重點污染物，當(dāng)時的削減措施為后來解決二氧化硫、PM2.5、PM10的問題，也發(fā)揮了一定作用。但是，由于經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化日新月異，環(huán)境保護沒有引起真正重視，控制顆粒物和二氧化硫兩項指標(biāo)對于解決大氣環(huán)境質(zhì)量能發(fā)揮的作用是非常有限的。

第三個階段是實行強制的約束性指標(biāo)的減排。到“十一五”（2006年—2010年）的時候，大氣減排指標(biāo)只有一項約束性指標(biāo)，那就是二氧化硫。我國“十一五”期間實施了一大批脫硫工程、結(jié)構(gòu)調(diào)整、監(jiān)管減排項目。根據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院的測算，上述工作在抵消經(jīng)濟增長、能源消費增加帶來的873.44萬噸新增二氧化硫排放量的同時，將2005年的2549.40萬噸二氧化硫排放量降低到2010年的2185.10萬噸，實現(xiàn)了14.29%的凈削減。如果全國不實施二氧化硫減排，2010年全國排放總量將增至3423萬噸，增加的排放量主要集中在京津冀、山東、華東及西南等空氣質(zhì)量或酸雨污染較重的地區(qū)，重污染地區(qū)空氣質(zhì)量將“雪上加霜”。

從“十二五”（2011年—2015年）開始，除了繼續(xù)治理二氧化硫，還增加了對氮氧化物的治理工程。2012年12月5日，環(huán)保部正式發(fā)布《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》。這是中國第一部綜合性大氣污染防治規(guī)劃，首次提出以質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向，并將民眾最關(guān)心的細(xì)顆粒物(PM2.5)納入指標(biāo)體系（該標(biāo)準(zhǔn)定于2016年正式實施，但自2013年元旦起，全國已有74個城市試點運行）。

綜合來看，2000年到2014年期間，大氣污染防治主要以削減二氧化硫、氮氧化物兩項指標(biāo)為主。從2013年以后，特別是2014年又提出開始減排PM2.5，這幾年大氣污染治理進展最快的指標(biāo)就是PM2.5。霧霾天大家感覺比過去減輕了，也主要因為這一項指標(biāo)的改善。但是僅僅單項指標(biāo)的削減，或者在全國范圍內(nèi)只是對兩三項指標(biāo)的削減，顯然不能滿足大氣污染防治的需要。比如有些地方可能是臭氧污染、重金屬污染或者有毒有害化學(xué)物質(zhì)（比如汞）的問題比較突出。所以，環(huán)境保護的工作不僅僅是要完成幾項削減指標(biāo)、污染指標(biāo)的任務(wù)，而是要真正使環(huán)境變得更加安全、更加清潔，更加有利于老百姓的健康。

“十三五”我國開啟了大氣污染防治的第四個階段，即以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)的新階段。因為削減污染物是為改善環(huán)境質(zhì)量服務(wù)的，如果削減了污染物卻不能改善環(huán)境質(zhì)量，那么削減污染物工作就會變得毫無意義了。改善環(huán)境質(zhì)量將是這個階段的最顯著的標(biāo)志。

協(xié)同減排是未來方向

中華環(huán)境：正如您所說，臭氧的問題已經(jīng)成為重點區(qū)域的新癥結(jié)。有數(shù)據(jù)顯示，在京津冀地區(qū)，臭氧成為首要污染物的天數(shù)已經(jīng)超過PM10，僅次于PM2.5，在長三角地區(qū)，臭氧已成為唯一不降反升的污染物，您對此怎么看？

楊朝飛：確實，近年來，全國城市大氣臭氧問題日漸顯現(xiàn)。相對水、霧霾等有形污染，臭氧污染更具隱蔽性，對人體健康的影響比PM2.5更大。

我個人認(rèn)為，目前夏秋季節(jié)一些地區(qū)大氣治理的難點已經(jīng)從PM2.5轉(zhuǎn)向臭氧。北京大氣臭氧問題尤為嚴(yán)峻，近三年北京大氣臭氧濃度水平高、增長速度快，并且以臭氧為首要污染物污染天數(shù)也持續(xù)增加。北京也是京津冀地區(qū)以臭氧為首要污染物污染天數(shù)和臭氧標(biāo)天數(shù)最多的城市。

根據(jù)中科院的觀測顯示，北京夏季大氣臭氧污染治理面臨極大的挑戰(zhàn)，臭氧濃度持續(xù)升高的原因首先在于臭氧前體物沒有得到合理控制，另外顆粒物濃度下降、大氣紫外輻射恢復(fù)增強，都會導(dǎo)致臭氧產(chǎn)生率的提高。解決的途徑就是源頭減排，減少臭氧前體物向大氣中排放。臭氧作為首要污染物超標(biāo)，并不意味著PM2.5治理有了顯著的效果，不用再治理了，而是治理進入了更加復(fù)雜的僵持階段，必須將單一治理大氣污染目標(biāo)調(diào)整為多目標(biāo)協(xié)同治理。在治理 PM2.5的同時，兼顧臭氧的治理，雙管齊下，尋找突破口，循序漸進，科學(xué)綜合治理，才可能最終有效控制空氣污染。

中華環(huán)境：關(guān)于大氣協(xié)同治理，環(huán)保部門已經(jīng)在制度設(shè)計和政策保障方面做了很多工作，您認(rèn)為還需在哪個方向上持續(xù)努力？

楊朝飛：近年來，我國提出解決大氣污染問題，要科學(xué)治理、依法治理、全民治理。實施多污染物協(xié)同控制，強化多污染源綜合管理，開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。因此，“大氣十條”、《大氣污染防治法》，包括京津冀等區(qū)域治理大氣污染，都提到要協(xié)同減排，這將是我們大氣污染防治的一個方向。協(xié)同減排可能帶來很多的效益，比如說我們過去單項推進的時候，脫硫脫銷實際上都是靠工程來脫硫脫銷。而工程脫硫脫銷本身是要消耗能源的，消耗能源就會造成多項污染物也會相應(yīng)上升。

過去能源是能源，環(huán)保是環(huán)保，2014年，中央提出能源生產(chǎn)與消費革命，特別是能源當(dāng)中的化石能源尤其是煤所帶來的一系列的問題，產(chǎn)生了很多污染。所以，現(xiàn)在我們講協(xié)同減排，要通過能源的生產(chǎn)和消費革命來從源頭上治理污染，如果把能源的轉(zhuǎn)型升級、新能源利用、節(jié)能等問題放在一個突出的位置，我覺得會從源頭上解決很多問題，很多污染物總量會有明顯下降，以二氧化碳為代表的溫室氣體排放總量也可以有效地削減下來。

總之，我們國家大氣污染防治的歷史實際上就是從個別單項指標(biāo)控制走向多項指標(biāo)協(xié)同減排。協(xié)同減排現(xiàn)在僅僅是剛開始，而且協(xié)同得還不夠，今后的協(xié)同減排，一方面應(yīng)當(dāng)注意不能全國一刀切，各地根據(jù)自己的重點污染物選取減排指標(biāo)，做出比較有針對性、約束性的減排規(guī)劃。另一方面，還要把污染物削減與溫室氣體減排協(xié)同起來，把污染物削減與能源節(jié)約協(xié)調(diào)起來，實現(xiàn)節(jié)能與減排最大程度的共贏，這可能是一項更有意義的工作，是未來的一個發(fā)展方向。

環(huán)保約談是制度創(chuàng)新

中華環(huán)境：“大氣十條”實施以來，優(yōu)良天數(shù)、重污染天數(shù)、全年P(guān)M2.5濃度這三項指標(biāo)確實發(fā)生了積極的變化。您怎么看近幾年霧霾治理的成果和經(jīng)驗？

楊朝飛：是的，對大氣污染防治過程中出現(xiàn)的一些新的經(jīng)驗確實要及時總結(jié)。其實2015年公布的新《大氣污染防治法》有一個很大的制度創(chuàng)新，那就是第一次提出了約談制度。《大氣污染防治法》第二十二條明確規(guī)定：對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家下達(dá)的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負(fù)責(zé)人，并暫停審批該地區(qū)新增重點大氣污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。約談情況應(yīng)當(dāng)向社會公開。而新《環(huán)保法》相應(yīng)的規(guī)定是，對超過國家重點污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。

《大氣污染防治法》明確提出約談制度，國家、省、環(huán)保部門可以對下級環(huán)保部門沒有完成任務(wù)的實行約談，這是我國在環(huán)境監(jiān)管方面的制度創(chuàng)新和進步。環(huán)保部在2015年加大了公開約談力度，并建立環(huán)保督查工作制度，通過“督政”敦促地方政府對本地環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，確?！洞髿馐畻l》的有效實施。2015年，環(huán)保公開約談了15個市級政府負(fù)責(zé)人，其數(shù)量較2014年增加一倍，約談的主要原因是大氣污染問題。

2015年開始，環(huán)保約談制度得到了加強和升級，建立了中央環(huán)保督查工作機制，督查的重點由“督企”轉(zhuǎn)向“督政”。截至2015年年底，環(huán)保部對33個市（區(qū)）開展了綜合督查、涵蓋大氣污染等環(huán)節(jié)問題。

從被約談后各城市、單位的工作情況來看，環(huán)保約談對遏制環(huán)境惡化、改善環(huán)境質(zhì)量起到了不錯的效果。在新的大氣法規(guī)定的各項制度之中，我覺得約談制度為治霾發(fā)揮的作用更大。

總之，在污染物總量削減取得不斷進展的情況下，要把工作著眼點從污染物的孤立減排轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴疚锏膮f(xié)同減排，從完成指標(biāo)減排變?yōu)楦纳骗h(huán)境質(zhì)量，另外，要切實提高環(huán)境監(jiān)管效率，建立高效的、適應(yīng)解決復(fù)雜環(huán)境問題的機制和體制，早日完成治理目標(biāo)，補齊生態(tài)環(huán)境短板。