建立我國環(huán)境公益訴訟制度的幾點思考

潘必福

(廣西壯族自治區(qū)資源縣人民檢察院 廣西 桂林 541000)

建立我國環(huán)境公益訴訟制度的幾點思考

潘必福

(廣西壯族自治區(qū)資源縣人民檢察院 廣西 桂林 541000)

對于環(huán)境等社會公益,公民被認為不具有直接利害關系,其原告資格不被承認。這樣,當環(huán)境等社會公益遭受侵害或有侵害之虞時,公民便無法通過司法手段來維護公益。環(huán)境公益訴訟制度的出現,既是訴訟法對其自身只顧及保護私人利益的狹隘性突破,也是對傳統(tǒng)訴訟法律制度的超越。

公益訴訟；訴訟主體；訴訟基金；舉證責任

黨的十八屆四中全會，首次以全面推進依法治國為主題并審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。新《民事訴訟法》中第55條規(guī)定標志著我國正式打開了環(huán)境保護公益訴訟的大門，為今后的環(huán)境公益訴訟提供了一定的法律支持，這條新增規(guī)定在一定程度上給環(huán)境公益訴訟注了新的希望。新《環(huán)境保護法》第58條進一步明確了環(huán)境公益訴訟主體,放寬了環(huán)境公益訴訟范圍,具有重要意義。

1 我國公益訴訟制度的現狀與不足

1.1 原告資格受限

依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保公益團體，有權提起環(huán)境公益訴訟。這是環(huán)境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環(huán)境權屬關系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。現實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環(huán)境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

1.2 舉證責任不明確

民事訴訟舉證責任的基本原則是“誰主張、誰舉證”，雖然《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條第(3)項規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，對原告提出的侵權事實，被告否認的，由被告負責舉證。即“舉證責任倒置”，但是在這次民事訴訟法的修改僅第55條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的主體，環(huán)境公益訴訟的舉證原則是“誰主張，誰舉證”，還是“舉證責任倒置”？至今也沒有相關的法律法規(guī)或司法解釋對此作出明確規(guī)定。

1.3 訴訟費用的承擔問題

新《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機關和有關組織”則可能會因為無力支付費用怠于行使自己的訴權，這與法律保護環(huán)境的初衷是相悖的，如果訴訟費用由被告承擔也不妥。實踐中，政府或企業(yè)為了帶動當地經濟而開發(fā)、發(fā)展各種項目，有時因為未知的變化或對環(huán)境情況考慮不全，便造成了環(huán)境污染，這時，要面對著發(fā)展與保護的兩難選擇，該如何找到平衡？公益訴訟的費用由誰承擔？這些都是我們亟待解決的問題。

2 國外環(huán)境公益訴訟制度考察

德國早期是將原告嚴格限定在直接利害關系人的范疇之內，并恪守這一傳統(tǒng)的當事人理論。但隨著公共利益維護的重要性和緊迫性與日俱增，德國最終也作出了突破，允許民間環(huán)保組織提起公益訴訟，并建立了公益訴訟制度，但在訴訟權利能力、訴訟資金保障、案件范圍等方面進行了嚴格的限定，民間組織能夠提起訴訟的事項僅僅限于法律規(guī)定的情形。

檢察機關代表公益參與民事訴訟起源于法國。1804年《拿破侖法典》規(guī)定，檢察官可以為了社會公益提起或參與的訴訟。后來的《法國新民事訴訟法典》第423條規(guī)定：“除法律有特別規(guī)定情況外，在事實妨害公共秩序時，檢察院為維護公共秩序進行訴訟。”

美國的環(huán)境公益訴訟制度稱為“公民訴訟”，指公民可以依法就企業(yè)違反法定環(huán)境保護義務、污染環(huán)境行為或主管機關沒有履行法定職責的行為提起訴訟。其確立走的是先在法律中明確規(guī)定，后通過司法判例進行解釋和應用的道路，既有法律的支持又有實踐的驗證，做到知行合一，美國環(huán)境公益訴訟原告在實踐中不限于“公民”。

3 對公益訴訟制度發(fā)展的完善

3.1 擴大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機關的行為，根據環(huán)境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發(fā)計劃、規(guī)劃、政策等抽象行政行為，有時對環(huán)境也會造成眼中的危害，所以在環(huán)境公益訴訟中，我們應放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進行訴訟，對抽象行政行為也應能進行訴訟，從切實保障相對人和國家社會公共利益出發(fā)，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實施前，通過司法審查的手段，組織其實施是十分必要的。

3.2 合理分配舉證責任

在民事訴訟中，雙方當事人的舉證責任是對等的，誰主張誰舉證；在行政訴訟中，被告行政機關負有舉證責任。在公益訴訟中，其舉證責任必須從成本與收益的角度專門研究。筆者認為應視原告的舉證能力而規(guī)定不同的舉證責任，不能一刀切。首先，法律規(guī)定的機關提起的公益訴訟，適用“誰主張，誰舉證”的一般舉證規(guī)則。

3.3 建立環(huán)境污染強制責任保險制度

環(huán)境責任保險最早出現于1960年代，它隨著環(huán)境污染事故的大量出現和公眾環(huán)境意識的提高應運而生。環(huán)境責任險強大的分散和轉嫁風險功能，深受污染企業(yè)和污染事故受害者的青睞。眾所周知，環(huán)境污染發(fā)生后，企業(yè)面臨的往往是巨額的經濟賠償，而鮮有企業(yè)能真正的有這種支付巨額賠償的能力，因此就需要一種替代性的賠償機制，對社會來承擔一種公共利益的賠償責任和對受害人承擔的私益賠償責任，環(huán)境侵權責任保險應運而生。環(huán)境污染責任保險是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。國際上環(huán)境污染責任保險有不同方式。德國、瑞典在環(huán)境污染責任保險方面，強制實行環(huán)境損害責任保險，要求其國內所有工商企業(yè)都要投環(huán)境責任險。英國、法國采取自愿保險為主，強制保險為輔，在油污損害賠償等方面采取強制責任保險制度。2007年國家環(huán)保部發(fā)布了《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》，在我國首次提出開展環(huán)境污染責任保險工作，這對加大我國環(huán)境保護力度，維護社會、單位和公民合法權益，推進我國生態(tài)文明建設具有重要意義。

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