民生型公共政策變革的悖論性難題及推進策略

付偉+郭丹

內容摘要：民生型公共政策是化解民生問題、提升民生水平的基本政策，是公共政策的主要形態(tài)。然而，現實中的民生型公共政策在變革過程中往往面臨著保持不變與推動變革、盡量少變與頻繁多變、部分變革與全面變革、突然變革與逐漸變革、宣傳變革與隱藏變革等諸多悖論性問題，為了提升民生型公共政策的合法性、有效性，以及為了避免民生型公共政策變革誘發(fā)新的風險，當前，要在民生本位的基礎上，慎重推進政策變革，確保政策協(xié)同，防范政策投機，并注重政策變革的平緩性、參與性和系統(tǒng)性。

關鍵詞：民生問題 ? 民生型公共政策 ? 政策悖論

民生型公共政策變革面臨的悖論性難題

（一）保持不變與推動變革的悖論

民生型公共政策往往是涉及廣大民眾的政策，因而，其變革往往會帶來大量民眾日常生活和基本生存的變動，對于一些安于現狀或適應了現行政策的民眾而言，變革往往是痛苦的，特別是損益型的變革，往往會誘發(fā)民眾的質疑、不滿甚至抵制。但是，在經濟、社會形勢大變革的時代背景下，諸多民生型公共政策往往實施時間已久，或者在原初的政策設計中未能預料到事情的變化趨勢，因而諸多民生型公共政策往往面臨著不適應現實社會發(fā)展的問題，特別是在社會信息化的洪流中，民生型公共政策往往需要政策內容、執(zhí)行方式等諸多方面的變革。由此，出現了變革與不變的悖論性難題。從現實看，變革與不變之間，有時是民眾希望保持現狀，但政府處于經濟、社會形勢甚至政府權力行駛、利益謀求的考慮而要求變革民生型政府;有時則是部分在現行公共政策下損益的群體，或者現行公共政策不利于其權益行使的群體希望變革公共政策，但現行公共政策的獲益群體或現行公共政策的實施，能夠為其帶來便利的群體往往不愿意變革公共政策。

（二）盡量少變與頻繁多變的悖論

從現實看，民眾不僅有安于現狀的特點，也有盡量減少變革頻次的要求，特別是不希望涉及廣大民生的公共政策循環(huán)往復或頻繁變化，政策的不穩(wěn)定性往往會帶來民眾預期的不確定性，由此會引發(fā)民眾的大量應急性甚至投機性行為。然而，從當前的社會發(fā)展態(tài)勢看，民生型公共政策沒有按照民眾所預期的以盡量不變或少變的方式運行，大量的涉及民生的公共政策頻繁變動，有時甚至出現了朝令夕改的問題。民生型公共政策頻繁變動，一是因為政府部門的政策設計者考慮不周，或者政策只顧及了部分人的權益，忽視了其他人的權益，或者忽略了政策未能預設的情況;二是一些公共政策的實施往往超出了原初設計政策的初衷，出現了公共政策執(zhí)行的非預期效果甚至后果，這些效果或后果是政策設計者所不愿意看到或者是民眾所不滿的，為了確保政策效果的預期性或者為了確保政策誘發(fā)的不公感降至最低而不得不變革公共政策;三是有些政府部門在公共政策變革過程中推進過快，缺少對公共政策的內容、執(zhí)行方式以及執(zhí)行后果的反復論證、分析以及缺乏在一定范圍內的協(xié)商、試驗，由此出現了政策倉促出臺又倉促變革的情況。

（三）部分變革與全面變革的悖論

民生型公共政策的制定和實施往往涉及諸多部門、諸多環(huán)節(jié)和諸多方面，然而由于公共政策的部門化格局，很多部門或地方政府往往只能推動某個方面的民生型公共政策的變革，或者只能推動某個環(huán)節(jié)的公共政策的變革。但在當前流動化、信息化、交織化的社會格局下，民生型公共政策某個方面、部分或環(huán)節(jié)的變革往往會帶來諸多的不適應問題。雖然公共政策的部分變革不適應當前的形勢需要，但是推動公共政策的全面變革也并非易事。一方面，由于民生型公共政策涉及諸多部門、領域和環(huán)節(jié)，由此推動全面型的變革需要精心的頂層設計，需要諸多部門、地方通力合作、全面協(xié)同，但在權力地方化、部門化甚至利益地方化、部門化的大背景下，推動全面型的公共政策往往困難較大。另一方面，一旦推動全面型的公共政策，則意味著民眾既有的適應舊的公共政策的行為方式、政策配套以及由舊的公共政策而誘生的行為預期、知識儲備等都需要變換，這種變換的成本高昂，且往往會讓民生產生極大的不適應，甚至會出現勞民傷財的情況。

（四）突然變革與逐漸變革的悖論

民生型公共政策由于牽涉民眾日常的生活，其變革往往會影響廣大的普通民眾的日常生活和個人發(fā)展，特別是一些民生型公共政策往往直接作用于普通民眾的利益和權利，帶來大幅度的利益損益或權利變動，因而民眾往往對民生型公共政策具有較大的政策敏感性，政策敏感性的增強帶來的結果就是民眾會聞風而動或憑嗅覺作為，由于民眾基數的龐大性，其一旦聞風而動則往往帶來的是整個社會中的某種群體性的行為。從現實情況看，政府注意到了民生型公共政策可能誘發(fā)的社會性、規(guī)模性的效應，因而當前很多地方政府在出臺新的政策時往往突然宣布實施新政，甚至有些地方政府及其部門采用半夜發(fā)布新政的舉措。突然變革往往能夠讓一些試圖聞風而動的民眾措手不及，避免了政策可能誘發(fā)的大規(guī)模群體性行動甚至是非理性的哄搶行動。另外，突然變革的政策往往“一刀切”，有利于新的政策的果斷而快速的執(zhí)行。但突然變革的公共政策也引發(fā)了巨大的非議，因為在一些人看來，涉及廣大民眾基本民生的公共政策要有事先的協(xié)商、討論，要有公共的參與，如果缺乏這些要素，則公共政策不具有合法性。實際上，一些地方突然變革的公共政策也確實引發(fā)了民眾的質疑、不滿甚至抗議，甚至有些人因此而不信任政府，產生了公信力危機。此外，由于當前一些地方政府因為習慣于采用突然變革的方式，由此帶來的是整個社會大眾的不安感，即害怕某個政策某一天會突然變革，這種不安感會作用于民眾的行為，從而使得民眾做出不理性的行為，由此導致公共政策無法實現其調控的目的。

（五）宣傳變革與隱藏變革的悖論

從理論上講，利用廣而告之的宣傳機制提升公共政策的知曉度是確保公共政策具有認同度從而具有執(zhí)行力的前提。此外，現代型的公共政策過程也要求新出臺的公共政策特別是涉及廣大民生的公共政策要有充分的討論、廣泛的參與、多主體的協(xié)商等，要力促新的公共政策在較大范圍的傳播，提升公共政策的波及面。然而，由于民生型公共政策影響的廣泛性，特別是民生型公共政策可能激發(fā)民眾的集體性甚至非理性行動，因而政府在制定和出臺新型民生型公共政策時往往采取的是秘而不宣的策略，即政府希望的是新的公共政策在出臺之前要盡可能小的范圍傳播甚至不傳播，而期望新的公共政策出臺之后要盡可能廣的傳播，甚至做到全民皆知。民生型公共政策秘而不宣策略的實施，一方面會誘發(fā)各種小道消息甚至謠言盛行，而民眾出于應急性思維或不安全感受，往往會相信各種小道消息或謠言，并據此做出某種行為，而這些行為往往會引發(fā)社會的不良后果，一旦某些行為廣泛化或影響巨大，政府則不得不為了應對或避免某種群體性行為及其后果而加快推進某項新型公共政策，由此導致本來可以逐步推動或漸次實施的公共政策不得不倉促推行;另一方面則是產生各種讓民眾誘發(fā)不公平感的社會現象或行動，即某些提前獲知新政的人往往可以率先采取行動，并由此獲利，并且在某些情況下可能出現由此帶來的錢權的交易，即市場主體用金錢去籠絡政府官員，從而提前獲知某些試圖秘而不宣的信息，而這種現象會讓無法提前獲得信息的民眾產生不公平感。

民生型公共政策變革的策略思考

（一）基于民生本位慎重推動政策變革

在推動民生型公共政策變革前，要反思并論證現行公共政策存在的問題，特別是要充分論證和分析現行公共政策變革的必要性、迫切性等問題，在民生型公共政策變革中，不能為變革而變革，不能為領導政績或領導喜好而變革，不能為所謂的創(chuàng)新而變革。要考慮到民生型公共政策涉及面廣，影響力大，有可能牽一發(fā)而動全身，要考慮民生型公共政策關系著成千上萬的普通民眾的生存和生活。公共政策應以保障和改善民生作為基本的價值取向（覃瑤，2009）。一旦現實所迫必須推動民生型公共政策變革，則要考慮新的政策接納度、認同度，要考慮新的政策的便民程度和利民程度，更要考慮新的政策的程序合法性和內容合法性。當前，一些部門和一些地方在出臺新的民生型公共政策時，往往是部門本位、官員本位、利益本位，并沒有考慮新的政策是否便民利民，也沒有考慮新的政策是否能夠獲得民眾的認可，存在一意孤行的問題。

（二）考慮協(xié)同要求確保政策有效銜接

無論是推動部分的民生型公共政策變革，還是推動全局的民生型公共政策變革，都需要考慮政策的協(xié)同問題，包括新舊政策的協(xié)同、不同部門政策的協(xié)同以及不同地方或地區(qū)的政策協(xié)同，避免各自為政、各取所需，避免政策沖突、政策打架甚至政策互為前提，特別要注意避免新的政策的出臺讓民眾無所適從。由此，在出臺新的民生型公共政策時，不僅要考慮政策本身的自法性和完備性，政策內容的合法性和合理性，也要論證與分析新的公共政策與其他公共政策的適配性。公共政策的適配性不僅是政策內容本身的適配性，也包括政策執(zhí)行過程和政策執(zhí)行效果的適配性，即要模擬或預測新的公共政策在執(zhí)行和實施過程中會不會讓民眾出現無所適從的問題或者讓民眾出現反復跑腿的問題。

（三）依法防范打擊各種政策投機行為

從現實看，無論是政府謀求舊的民生型公共政策的變革，還是推動新的民生型公共政策的實施，一個重要的方面是試圖防范基于公共政策的投機性行為。實際上，公共政策投機行為不僅是政府出臺新政的重要考量因素，也是民眾對民生型公共政策產生不滿或質疑的重要原因。公共政策投機行為既包括多個主體綁架既有公共政策，促使政府不得不變革，也有多個主體合謀利用新的公共政策謀利。打擊政策投機，一方面要打擊一些主體特別是企業(yè)主體利用民眾某種不安心理制造謠言或小道消息，促動某種不合理社會現象或不合法社會行為;另一方面要打擊利用政策信息的謀利行動，特別是排查甚至倒查公共政策制定或實施過程中存在的信息不合法泄漏問題，防止公共政策誘發(fā)損公肥私或損人利己的現象。

（四）避免政策變革損傷政府的公信力

民生型公共政策的變革應力求成為提升政府公信力的有效契機，而不應該成為無限損傷政府公信力的失敗之舉。從當前的態(tài)勢看，大量的民生型公共政策的實施，其結果都是損傷了政府的公信力，讓民眾對政府的合法性產生了懷疑，增加了對政府行為和官員作為的質疑、不滿甚至仇恨。為了避免民生型公共政策變革損傷政府公信力，一方面要盡量減少突擊性的政策變革，雖然突擊式的一刀切的變革有利于新政的實施，但民眾往往怨聲載道。為此，可以考慮為新政的制定和實施提供一個緩沖期，讓民眾在新的公共政策緩沖期內合理合法地進行自我選擇和相應作為;另一方面要盡量減少秘密型的政策變革，要確保新的民生型公共政策在制定過程中有民眾的參與，有專家的論證，而不是倉促出臺新政，或者是密室里制定新政。雖然新政的宣傳可能會促發(fā)某些社會行動，但相較密室型政策制定和實施而言，其社會損傷力要小，特別是不會傷及政府的公信力。

（五）注重公共政策體系的精巧設計

好的公共政策體系不僅能夠化解民生問題，提升民生質量，好的公共政策體系也能夠在推動民生型公共政策變革與保持不變、盡量少變與頻繁多變、部分變革與全面變革、突然變革與漸次變革、宣傳變革與隱藏變革等諸多悖論型難題之間取得某種平衡，特別是取得某種動態(tài)的平衡。為此，在民生型公共政策設計和執(zhí)行中，要注重政策的體系性、系統(tǒng)性等。一方面，注重多個政策的多管齊下避免某種應激性行為的出現，或者避免某種非理性現象和行為的出現;另一方面，注重多個政策的協(xié)同，促使民眾產生正向的行動。例如，在限購政策的制定和實施中，既要考慮通過提高私人交通出行成本減少購車行為，也要考慮提升公共交通便利性和低成本性而減少對私人交通工具的依賴;既要增加交通擁堵等問題的宣傳而讓民眾產生購車的顧慮，也要減少購車便利性或可延期支付性的宣傳而降低購車的沖動;既要釋放可能限購的決策讓民眾采取合理行動，也要打擊惡意制造謠言而促動瘋狂購車熱的行為等。