邊民互市貿(mào)易日趨活躍，海關(guān)要做好執(zhí)法監(jiān)管

畢波

【摘要】目前，我國關(guān)于邊民互市貿(mào)易的立法已經(jīng)嚴重滯后于邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際需求，海關(guān)執(zhí)法面臨立法滯后、執(zhí)法依據(jù)政出多門、假借邊民互市貿(mào)易變相走私與合法貿(mào)易界限不清等問題，亟需通過提高邊民互市貿(mào)易立法層級、出臺刑事司法解釋、完善海關(guān)行政執(zhí)法責任追究制度等法治化方式予以解決。

【關(guān)鍵詞】邊民互市貿(mào)易 海關(guān)行政執(zhí)法

【中圖分類號】D996.1 【文獻標識碼】A

邊民互市貿(mào)易是指邊民在我國邊境地區(qū)陸路邊境20公里以內(nèi)，在經(jīng)政府批準的開放點或集市上進行的不超過規(guī)定的金額限制的一種商品交換活動。邊民互市貿(mào)易已經(jīng)成為邊境貿(mào)易的重要支柱，目前我國在內(nèi)蒙、新疆、西藏、廣西、云南、黑龍江、吉林、遼寧等8個陸路邊境省份中存在邊民互市貿(mào)易，分別由呼和浩特、滿洲里、烏魯木齊、拉薩、南寧、昆明、哈爾濱、長春、大連等9個直屬海關(guān)負責轄區(qū)內(nèi)邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法工作。對邊民互市貿(mào)易的免稅額度從最初的1000元已提高為每人每日8000元，隨著邊民互市貿(mào)易的日益發(fā)展，邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法面臨諸多執(zhí)法困境，亟需通過法治化方式予以解決。

我國邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法面臨的困境

第一，立法滯后，執(zhí)法依據(jù)缺失。目前我國規(guī)范邊民互市貿(mào)易的專門立法只有1996年海關(guān)總署與對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部聯(lián)合出臺的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》。該辦法共11條，主要規(guī)定了開展邊民互市貿(mào)易的目的、從事邊民互市貿(mào)易的主體、設(shè)立邊民互市貿(mào)易點的條件等基本內(nèi)容。該辦法規(guī)定邊民互市貿(mào)易的主體不能是組織或法人，必須為符合一定條件的個人，邊民不得轉(zhuǎn)讓、出租及出借證件，任何法人或其他組織不得參與或變相參與邊民互市貿(mào)易。我國《對外貿(mào)易法》第六十八條規(guī)定，邊民互市貿(mào)易具體監(jiān)管辦法由國務(wù)院規(guī)定，但至今國務(wù)院仍未出臺相關(guān)具體辦法。雖然我國政府一直積極鼓勵邊民互市貿(mào)易的發(fā)展，但目前國家關(guān)于邊民互市貿(mào)易的專門立法只有屬于部門規(guī)章層級的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》，該辦法已經(jīng)難以適應(yīng)20年后的邊民互市貿(mào)易海關(guān)執(zhí)法的實際需求。邊民互市貿(mào)易立法已經(jīng)嚴重滯后于日新月異的邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法現(xiàn)實需要，這給海關(guān)邊民互市貿(mào)易執(zhí)法在海關(guān)監(jiān)管、緝私、統(tǒng)計、征稅等方面帶來了諸多困擾。

第二，令出多頭，執(zhí)法混亂。按照《邊民互市貿(mào)易管理辦法》的授權(quán)，符合條件的地方政府、各邊境海關(guān)、省、自治區(qū)政府可參照《邊民互市貿(mào)易管理辦法》制定具體的管理條例。因此，部分省市相繼出臺了一些地方政府規(guī)章，如《廣西壯族自治區(qū)邊民互市進口商品管理暫行規(guī)定》《防城港市邊民銷售互市進口商品稅收征收管理辦法（試行）》《黑河市中俄邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》《東興邊民互市貿(mào)易區(qū)管理暫行辦法》等。同時，部分海關(guān)也出臺了相關(guān)規(guī)范性文件，如《南寧海關(guān)關(guān)于進一步加強邊民互市貿(mào)易管理的通知》《南寧海關(guān)邊民互市貿(mào)易管理操作規(guī)程》等。這種各直屬海關(guān)和地方政府多頭立法，容易導致海關(guān)執(zhí)法混亂，有的地方法規(guī)部分條款甚至突破上位法規(guī)定。如《靖西縣邊民互市貿(mào)易操作規(guī)程》中，將邊民擴大為游客，規(guī)定憑公安機關(guān)核發(fā)的邊境通行證、旅游簽證進出邊民互市貿(mào)易區(qū)（點）的游客攜帶的商品，按邊民互市方式接受監(jiān)管。這種將游客等同于邊民的地方立法，與海關(guān)總署關(guān)于邊民互市貿(mào)易的主體只能是邊民的行政解釋顯然是沖突的，必然導致海關(guān)執(zhí)法的不統(tǒng)一。

第三，缺乏裁量基準，行政執(zhí)法失范。目前，對于邊民互市貿(mào)易國家沒有明確的監(jiān)管原則，只有“富民興邊”這種口號式的指導原則，缺乏科學的頂層制度設(shè)計。各個省市、海關(guān)各行其政，在具體落實中缺乏相應(yīng)制度支撐，海關(guān)監(jiān)管的相關(guān)制度措施缺失，導致海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一。此外，海關(guān)部門也缺乏相應(yīng)的內(nèi)部規(guī)范對邊民互市貿(mào)易進行監(jiān)管，只有南寧海關(guān)在2013年出臺了《南寧海關(guān)邊民互市貿(mào)易管理操作規(guī)程》，其他沿邊海關(guān)均沒有制定邊民互市貿(mào)易海關(guān)管理的制度規(guī)范。在邊民互市貿(mào)易中對如何界定邊民、8000元免稅額度商品價格認定、邊民互市生活用品范圍、合法貿(mào)易與假借邊民互市貿(mào)易走私行為界限等的問題，海關(guān)缺乏裁量基準，導致不同海關(guān)間執(zhí)法標準不統(tǒng)一，出現(xiàn)濫用行政裁量權(quán)的情況。

第四，假借邊民互市貿(mào)易進行變相走私行為概念不清。按照現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，邊民互市貿(mào)易的主體是邊民，即個人，任何法人或其他組織不得參與或變相參與邊民互市貿(mào)易?！澳壳斑吤窕ナ匈Q(mào)易尚未能實現(xiàn)其制度價值，大多數(shù)邊民尚未通過此種貿(mào)易形式建立起自己的生意，而是為其他非邊民的貨主將境外訂貨化整為零，利用每人每日帶入不超過人民幣8000元的商品可免交關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅的優(yōu)惠政策，把大宗進口貨物拆分為若干份（每份控制在應(yīng)稅貨值以下）帶出邊民互市貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管區(qū)后交給貨主，從中收取搬運費。其實質(zhì)就是利用國家的優(yōu)惠政策，偷逃應(yīng)納稅款，進行變相走私”。2014年8月南京海關(guān)就曾查獲不法分子利用邊民互市貿(mào)易走私農(nóng)產(chǎn)品逾五億的案件，以邊民互市形式將涉案貨物分散走私入境。 目前由于邊民互市立法存在部分地方性法規(guī)，個別地方性法規(guī)如《靖西縣邊民互市貿(mào)易操作規(guī)程》 規(guī)定：“互市申報單、財政收費票據(jù)隨互市進口商品同行，單票貨物相符情況下，任何單位和部門一律不得查扣。一旦發(fā)現(xiàn)，依法問責?！边@在一定程度上限制了海關(guān)依法查處利用邊民互市貿(mào)易形式變相走私行為，給海關(guān)正常執(zhí)法帶來了困擾。目前，由于對假借邊民互市貿(mào)易變相走私行為概念界定不清，海關(guān)執(zhí)法容易陷入“現(xiàn)場海關(guān)先‘依法放行，海關(guān)緝私部門后查處走私犯罪，最終檢察機關(guān)追究現(xiàn)場海關(guān)關(guān)員放縱走私瀆職犯罪”的海關(guān)執(zhí)法困境。

第五，部分執(zhí)法人員工作態(tài)度消極。目前，全國海關(guān)普遍存在海關(guān)關(guān)員工資待遇低于同地域邊防、檢驗檢疫等相關(guān)執(zhí)法部門的情況，這對海關(guān)關(guān)員的工作積極性和主動性造成了一定程度的消極影響。部分海關(guān)執(zhí)法人員在行政執(zhí)法工作中存在不求有功、但求無過的思想，面對執(zhí)法疑難問題存在等靠思想，推諉塞責，得過且過，容易引起海關(guān)監(jiān)管中行政不作為等執(zhí)法風險，甚至出現(xiàn)腐敗窩案。

完善我國邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法的對策

第一，提高立法層級，出臺《邊民互市貿(mào)易管理條例》。目前，各地海關(guān)、地方政府關(guān)于邊民互市貿(mào)易的立法林立，各行其政，存在立法不統(tǒng)一，甚至互相沖突的問題，而現(xiàn)行的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》已經(jīng)不能適應(yīng)日新月異的邊民互市貿(mào)易的發(fā)展，鑒于海關(guān)事權(quán)屬于《立法法》規(guī)定的中央事權(quán)，建議取消地方政府的邊民互市貿(mào)易立法權(quán)，對海關(guān)監(jiān)管邊民互市貿(mào)易的原則、互市區(qū)的設(shè)立、進出境運輸工具的管理、邊民互市貿(mào)易商品的通關(guān)、違法行為的處理均作出統(tǒng)一規(guī)定。杜絕多頭立法導致的執(zhí)法不統(tǒng)一，由國務(wù)院出臺邊民互市貿(mào)易管理行政法規(guī)，統(tǒng)一規(guī)范全國邊民互市貿(mào)易。立法明確邊民互市貿(mào)易中邊民是否包括游客，明確是否準許公司參與邊民互市貿(mào)易，以及以何種形式參與邊民互市貿(mào)易。同時建立全國統(tǒng)一的《邊民互市貿(mào)易免稅商品目錄》，每年由國家商務(wù)部門根據(jù)全國邊民互市貿(mào)易發(fā)展的實際情況定期更新全國統(tǒng)一目錄。

第二，建立海關(guān)邊民互市貿(mào)易裁量基準。目前，海關(guān)對邊民互市貿(mào)易執(zhí)法中行政裁量權(quán)過大，缺乏統(tǒng)一的裁量基準。 一是加強海關(guān)邊民互市貿(mào)易規(guī)章及規(guī)范性文件的立改廢，出臺《海關(guān)邊民互市貿(mào)易管理操作規(guī)程》，規(guī)范海關(guān)執(zhí)法行為。二是出臺《海關(guān)邊民互市貿(mào)易執(zhí)法裁量基準》，作為海關(guān)執(zhí)法的內(nèi)部參照標準，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，規(guī)范各類邊民互市貿(mào)易海關(guān)執(zhí)法裁量行為。三是修訂《海關(guān)業(yè)務(wù)標準化規(guī)范》，增加邊民互市貿(mào)易海關(guān)監(jiān)管內(nèi)容，為海關(guān)基層執(zhí)法提供規(guī)范化指引。

第三，出臺司法解釋，明確變相走私與合法邊民互市貿(mào)易的界限。目前，對于公司是否可以在境內(nèi)環(huán)節(jié)參與邊民互市貿(mào)易，地方政府出臺的地方性法規(guī)和海關(guān)規(guī)章存在一定程度的認識分歧，對是否準許公司在國內(nèi)環(huán)節(jié)參與以及以何種形式參與邊民互市貿(mào)易缺乏國家統(tǒng)一規(guī)定，嚴重危害了國家經(jīng)濟利益，給海關(guān)正常執(zhí)法帶來了困擾。建議國家出臺《關(guān)于利用邊民互市貿(mào)易開展走私行為的認定標準》的司法解釋，為海關(guān)查處邊民互市貿(mào)易走私行為提供明確的認定標準，從而提高海關(guān)打擊邊民互市貿(mào)易走私行為的執(zhí)法力度，為海關(guān)打擊假借邊民互市貿(mào)易變相走私行為提供明確執(zhí)法依據(jù)和認定標準，防止假借邊民互市貿(mào)易變相走私行為沖擊國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場。

第四，加強普法，培養(yǎng)法治信仰。普法對于提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)意義重大，一是在基層海關(guān)建立法制科，專門負責基層普法工作。二是建立海關(guān)法律專家顧問制度，聘用社會律師、社會學者、海關(guān)法制專家組成海關(guān)普法講師團每年定期對現(xiàn)場執(zhí)法人員開展普法培訓，提高基層執(zhí)法人員法治信仰。三是建立海關(guān)執(zhí)法資格考核制度，行政執(zhí)法人員必須持證上崗，每年對海關(guān)行政執(zhí)法人員開展規(guī)定學時的行政執(zhí)法類法律知識培訓。四是建立海關(guān)行政執(zhí)法疑難問題專家指導制度。目前海關(guān)對外咨詢建立了“12360”熱線，建議參照12360業(yè)務(wù)咨詢模式建立海關(guān)總署統(tǒng)一的對內(nèi)執(zhí)法疑難問題綜合咨詢平臺，發(fā)揮海關(guān)業(yè)務(wù)專家的輔助咨詢作用，為海關(guān)基層執(zhí)法提供業(yè)務(wù)咨詢，從而加強邊民互市貿(mào)易海關(guān)基層執(zhí)法的規(guī)范性。

第五，建立相同地域國家公務(wù)員統(tǒng)一薪資制度，完善海關(guān)行政執(zhí)法激勵機制。海關(guān)行政執(zhí)法，最終是由每一個海關(guān)關(guān)員來執(zhí)法落實，因而執(zhí)法效果與人的主觀能動性息息相關(guān)。目前，全國海關(guān)普遍存在海關(guān)關(guān)員工資待遇低于同地域邊防、檢驗檢疫等相關(guān)國家執(zhí)法部門的情況，這種不合理的薪資體系對海關(guān)工作人員的工作熱情存在一定的消極影響，建議國家財政部門探討建立相同地域國家公務(wù)員統(tǒng)一薪資制度，逐步縮小相同地域、不同行政部門間薪資的不合理差距。同時，各地海關(guān)應(yīng)加強對海關(guān)關(guān)員的人文關(guān)懷和心理疏導，按照“嚴格、規(guī)范、公正、文明”的執(zhí)法標準建立完善、具體的海關(guān)執(zhí)法行為考核激勵機制，將依法行政工作實績作為年終考核評優(yōu)及行政晉級的重要考試標準，進一步督促海關(guān)執(zhí)法人員嚴格依法行政。

第六，完善海關(guān)行政執(zhí)法責任追究制度。沒有限制的權(quán)力必然導致腐敗，沒有責任追究的行政執(zhí)法也必然產(chǎn)生行政執(zhí)法權(quán)的濫用。目前，海關(guān)現(xiàn)行的行政執(zhí)法責任追究制度不完善，存在執(zhí)法責任缺乏權(quán)威機構(gòu)的認定、追究制度落實不到位等問題。因此，要進一步完善行政執(zhí)法責任追究制度，一是要建立獨立于一級行政部門的內(nèi)部行政執(zhí)法責任認定的專門機構(gòu)，目前僅憑人教和監(jiān)察部門來認定區(qū)分行政執(zhí)法責任并實施責任追究，顯然力不從心。二是要修訂完善行政執(zhí)法責任追究制度，細化責任追究的程序、職責分工、處罰方法、申訴制度等。三是要建立海關(guān)行政執(zhí)法責任追究長效機制，實施常態(tài)化管理，每年定期公布案例，保證處理程序和結(jié)果的公正、公開。只有真正建立起完善的行政執(zhí)法責任追究制度，才能有效規(guī)范邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法權(quán)，實現(xiàn)邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政執(zhí)法權(quán)公正、有效地實施。

（作者為黑龍江大學憲法與行政法專業(yè)在職博士研究生）

【參考文獻】

①秦隆伶：《論邊民互市貿(mào)易海關(guān)行政許可制度的完善》，《法制與社會》，2014年第12期。

②蔡巖紅：《不法分子利用“邊民互市”走私逾五億》，《法治日報》，2014年9月1日。

③姜明安：《行政執(zhí)法研究》，北京：北京大學出版社，2004年。

④鄂振輝：《執(zhí)法權(quán)研究》，北京：文津出版社，2008年。

責編/周曉燕 劉芋藝（見習）

美編/ 王夢雅（見習）