我國公共文化服務(wù)供給側(cè)存在的問題及對策——從公眾評價的視角

周鴻雁，湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062

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我國公共文化服務(wù)供給側(cè)存在的問題及對策
——從公眾評價的視角

周鴻雁，湖北大學(xué) 政法與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430062

近年來，我國公共文化服務(wù)已經(jīng)取得了長足的發(fā)展，尤其是公共文化服務(wù)體系建設(shè)成效顯著，整體性制度框架已經(jīng)形成，公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)水平、信息化水平、服務(wù)均等化等方面得到進(jìn)一步完善和提高，但仍然存在諸多問題亟待分析和解決。公共文化服務(wù)是政府對公眾文化民生的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，其基本目標(biāo)是保障公民基本文化權(quán)利，政府通過為公民提供公共文化產(chǎn)品及服務(wù)，從物質(zhì)、制度和精神三個層面滿足公民基本文化權(quán)利需求。政府只有通過平衡公共文化需求和供給關(guān)系才能達(dá)到公共文化服務(wù)的基本目標(biāo)。公共文化服務(wù)供給側(cè)改革必需以公眾文化服務(wù)需求為先導(dǎo)，因此，有必要從公眾評價即從需求滿足的視角對問題進(jìn)行分析，并提出有效的對策。本文擬以湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心2015年社會調(diào)查的相關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)，從公眾評價的視角對中國公共文化服務(wù)供給側(cè)存在的問題進(jìn)行一些分析，并為這些問題的解決提供一些建議。

一、我國公共文化服務(wù)供給側(cè)存在的主要問題

(一)公共文化服務(wù)供給總量不夠充分

“公共文化服務(wù)分為提供基本文化產(chǎn)品和服務(wù)以及主流文化產(chǎn)品和服務(wù)”[1]。我國現(xiàn)有的公共文化服務(wù)體系是政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)體系，供給品的內(nèi)容主要包括政府公共文化服務(wù)法律和政策供給、基礎(chǔ)設(shè)施供給、公共文化產(chǎn)品以及活動服務(wù)供給等方面。當(dāng)前，我國公共文化服務(wù)法律政策體系已經(jīng)基本建立,公共文化服務(wù)法律政策供給是比較充足的。公共文化服務(wù)立法正在緊鑼密鼓地進(jìn)行,繼《文物保護(hù)法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》之后，國務(wù)院法制辦2015年12月公布《中華人民共和國公共圖書館法(征求意見稿)》，2016年4月，第十二屆全國人大常委會初次審議通過了《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法(草案)》；公共文化服務(wù)體系也更進(jìn)一步完備細(xì)化，2015年初出臺的《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)(2015年-2020年)》，提出了具體的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，全國各省也據(jù)此相繼出臺了落實《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》和《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》的地方性實施意見、實施標(biāo)準(zhǔn)，使我國公共文化服務(wù)政策體系進(jìn)一步落實。其他方面的供給也有一定程度的改善，但相對我國人民群眾日益增長的文化需求而言仍有不足。

調(diào)研表明，我國公共文化服務(wù)供給不足主要表現(xiàn)在兩個方面：一是基礎(chǔ)設(shè)施落后或缺乏；二是提供公共文化活動服務(wù)有所欠缺，具體表現(xiàn)為群眾文化活動舉辦次數(shù)少。

在“目前公共文化服務(wù)存在的主要問題評價”(多選)的調(diào)查中， “基礎(chǔ)設(shè)施落后和缺乏”排序第一，這說明公眾認(rèn)為這個問題最為突出，其后依次是“群眾文化活動舉辦次數(shù)少”，“公共文化資源宣傳力度不夠”。具體情況見表1所示。

表1 公共文化服務(wù)存在的主要問題評價的統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心“中國文化發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查(2015)”數(shù)據(jù)庫

根據(jù)湖北大學(xué)高等人文研究院的調(diào)查統(tǒng)計，幾種基本公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況也呈現(xiàn)出不充分狀態(tài)。公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況統(tǒng)計見表2所示。

表2 公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況的統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心“中國文化發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查(2015)”數(shù)據(jù)庫

從有效樣本選擇比例來看，公共文化設(shè)施中覆蓋面最廣的是廣場，達(dá)到了89.30%，其后依次是圖書館、博物館、少年宮、科技館、藝術(shù)館。在所列七類設(shè)施中，有設(shè)施建設(shè)的只有圖書館、博物館的有效樣本比重高于50%，其余均在50%以下。這還僅僅只是以“有”和“無”來統(tǒng)計，如果考慮老化的、閑置的情況，比重會更低。這表明，我國公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)尤其是基本設(shè)施建設(shè)水平有了很大提高，說明我國前一時期以中央財政轉(zhuǎn)移支付調(diào)動地方投入加強(qiáng)基本公共文化設(shè)施建設(shè)的政策舉措取得了良好的效果，但是科技館、藝術(shù)館、少年宮、老年館等其他場館設(shè)施建設(shè)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

(二)現(xiàn)有公共文化服務(wù)供給品利用率低，公眾滿意度低

有兩組數(shù)據(jù)反映出該問題比較突出：

一組數(shù)據(jù)是“平時到公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的頻率統(tǒng)計”調(diào)查，所得數(shù)據(jù)如表3所示。

將表3的數(shù)據(jù)與表2的數(shù)據(jù)作一個對比，在表3所列五種公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)中，使用頻率最高的是圖書館，占調(diào)查有效樣本人數(shù)40.30%，而在表2中選擇圖書館“有建設(shè)設(shè)施”的比重是77%；在表3中博物館使用頻率極低，為4.9%，而在表2中，選擇博物館“有建設(shè)設(shè)施”的為55.1%；文化站使用比重占5.7%，而在我們對“平時到公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)頻率的統(tǒng)計”中，選擇“從不到”文化站的比重高達(dá)45.6%。由此表明，在我國基本公共文化服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系基本形成，并且推行“三館一站”免費開放政策下，博物館、文化站等的使用率卻依然如此低，這說明這些基本公共文化設(shè)施大部分處于閑置狀態(tài)。

表3 2014年以來使用最多的公共文化服務(wù)設(shè)施統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心“中國文化發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查(2015)”數(shù)據(jù)庫

另一組數(shù)據(jù)是供給方(主要是政府文化部門)的供給狀況和公眾對文化需求滿足狀況的總體評價之間的對比。我們可以選擇具有權(quán)威性的中華人民共和國文化部編寫的《文化發(fā)展統(tǒng)計分析報告》(2015)為供給方供給狀況依據(jù)。報告指出，全國文化系統(tǒng)在2014年“認(rèn)真落實了黨中央國務(wù)院的各項決策部署”，“文化改革發(fā)展的基礎(chǔ)保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)”，“文化建設(shè)取得豐碩的成果”。可見，黨中央國務(wù)院以及文化系統(tǒng)為文化發(fā)展做了極大的努力和改進(jìn)，然而公眾對文化需求的滿足度卻并不令人滿意。公眾對文化需求滿足狀況的總體評價具體如表4所示。

表4 公眾文化需求滿足狀況的總體評價的統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心“中國文化發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查(2015)”數(shù)據(jù)庫

從表4的數(shù)據(jù)來看，文化需求狀況滿足“較好”和“良好”的總共只占有效樣本比重的11.60%，而認(rèn)為“一般”的占了有效樣本比重60.60%之多，“一般”往下的累積有效比重為88.40%。可見，盡管公共文化服務(wù)部門做出了最大的努力，但想收獲公眾文化需求的高滿足度，還有很大的差距。

(三)基本公共文化服務(wù)供給非均等化問題比較突出

公民平等地享有基本公共文化權(quán)利是公共文化服務(wù)的基本目標(biāo)，公共服務(wù)均等化也一直是黨和政府致力實現(xiàn)的理想，主要涉及城鄉(xiāng)均等化、地域之間均等化以及不同社會階層或群體的均等化。我國政府通過縱向或橫向轉(zhuǎn)移支付的方式來解決城鄉(xiāng)、區(qū)域公共文化服務(wù)的非均等化問題，取得了明顯效果。尤其是在城鄉(xiāng)均等化方面，通過中央項目撬動地方各級黨委政府加大對基本公共文化服務(wù)設(shè)施體系建設(shè)的資金投入，效果顯著。據(jù)《文化發(fā)展統(tǒng)計分析報告》(2015)公布的數(shù)據(jù)，2014年“面向基層、面向農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站在豐富群眾文化生活、滿足群眾基本文化權(quán)益、促進(jìn)文化均等化等方面的作用日益突出?！比珖罕娢幕瘷C(jī)構(gòu)從業(yè)人員有一半以上都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站，組織的各類群眾性文化活動占全國一半以上，文化服務(wù)人次占全國40%左右。城鄉(xiāng)差距有所縮小，但是“從整體上看，城鄉(xiāng)文化發(fā)展不平衡態(tài)勢尚無根本改觀”[1]9,10,16。湖北大學(xué)高等人文研究院的調(diào)研表明，地域之間和不同群體之間的均等化也是兩個不可忽視的重要方面。

把地域與公眾認(rèn)為“政府對文化的投入充足”問題的選擇進(jìn)行交叉分析，如表5所示。

表5 A5.地域*T31.*此種表達(dá)方式，是交叉分析自動生成的表述模式，意即*前后項目的交叉制表(下同)。您認(rèn)為政府對文化的投入充足嗎 (單位：人)

數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心“中國文化發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查(2015)”數(shù)據(jù)庫

將該表格轉(zhuǎn)換成占有效樣本比重，如表6所示。

表6 A5.地域* T31.您認(rèn)為政府對文化的投入充足嗎 (單位：%)

注：本表比重根據(jù)表6數(shù)據(jù)計算得出

顯然，反映在地域分布上，政府對文化的投入是不均衡的。以“非常充足”為例，各地區(qū)是不均衡的，最高的東北地區(qū)為7.66%，這個比重可以達(dá)到平均水平3.63%的兩倍多，華北地區(qū)接近兩倍，西北地區(qū)略高于平均水平，比重最少的分布在中南和西南地區(qū)，為平均水平的三分之二左右。以累積有效比重看，“非常充足”與“比較充足”累積比例在地域上分別為：華北地區(qū)32.96%, 東北地區(qū)31.53%, 華東地區(qū)28.39%, 中南地區(qū)20.14%, 西南地區(qū)23.58%, 西北地區(qū)33.51%。中南和西南地區(qū)仍然是比重最小。

如果把以“職業(yè)”作為群體標(biāo)志，與“公眾文化需求滿足狀況的總體評價如何”問題進(jìn)行交叉分析，可以得到表7。

表7 A3. 職業(yè)* T37.您對公眾文化需求滿足狀況的總體評價如何 (單位：人)

數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心“中國文化發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查(2015)”數(shù)據(jù)庫

將該表格轉(zhuǎn)換為占有效樣本比重，交叉制表則可以得到表8。

表8 A3.職業(yè)* T37.您對公眾文化需求滿足狀況的總體評價如何 (單位：%)

注：本表比重根據(jù)表6數(shù)據(jù)計算得出

表8中的數(shù)據(jù)顯示，認(rèn)為滿足狀況“一般”的在所列職業(yè)群體中都占了50%以上，說明總體評價是中等偏上，其他數(shù)據(jù)比較平衡，惟有其中一個數(shù)據(jù)特別突出，即農(nóng)民群體，有高達(dá)14.41%的樣本選擇了“很不好”，而其他的大都在5%至6%左右， 這說明職業(yè)群體之間尤其是農(nóng)民群體與其他群體之間對公共文化服務(wù)需求的滿足度方面存在較大差異。

(四)公共文化服務(wù)供給質(zhì)量欠佳，缺少吸引力

公共文化服務(wù)通過向公民供給公共文化產(chǎn)品與服務(wù)，從物質(zhì)、制度和精神層面滿足公民文化權(quán)益的需求，提高我國的文化軟實力。因此，公共文化服務(wù)質(zhì)量評價項目也應(yīng)該包括公共文化基本設(shè)施質(zhì)量、文化產(chǎn)品在提升我國文化軟實力中所起到的精神作用等方面。

從公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量來看，如表2所示，“基礎(chǔ)設(shè)施落后和缺乏”在公眾的評價中被列為公共文化服務(wù)目前存在的最主要問題。我們對“公眾對公共文化服務(wù)設(shè)施質(zhì)量的滿意度”的調(diào)查也從需求滿足的層面反映出公共文化服務(wù)設(shè)施供給質(zhì)量問題。各項具體的公共文化設(shè)施質(zhì)量滿意度評價參見表9。

表8反映出選擇“非常滿意”的樣本有效比重除圖書館為10.50%外其余設(shè)施均在10%以下，公眾的大部分評價集中在“一般 ”選擇上，除圖書館評價為“一般”的比重為45.70%外，其余設(shè)施被評價為“一般”的比重均超過50%，選擇“比較滿意”的比重除圖書館為32.20%以外，其余均未超過30%，這說明公眾對政府所提供的公共文化服務(wù)基本設(shè)施的評價并不是很高。各分類設(shè)施相比較而言，公眾對圖書館設(shè)施質(zhì)量的滿意程度要高于其他項目設(shè)施的滿意程度。

表9 對公共文化服務(wù)設(shè)施質(zhì)量的滿意程度的統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心“中國文化發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查(2015)”數(shù)據(jù)庫

供給的文化和服務(wù)精品少，對公眾缺乏吸引力是公共文化供給質(zhì)量欠佳的第二個表現(xiàn)。從供給的文化產(chǎn)品對提高我國文化軟實力起到的精神作用來看，公共文化供給的產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出引領(lǐng)價值，應(yīng)該成為公眾的文化消費導(dǎo)向。但是對“獲取文化信息的主要媒體渠道選擇”和“2014年以來對文化生活影響最大的文藝產(chǎn)品統(tǒng)計”問題的調(diào)查結(jié)論顯示這種作用沒有真正發(fā)揮出來(表10，表11)。

數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心“中國文化發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查(2015)”數(shù)據(jù)庫

表11 2014年以來對文化生活影響最大的文藝產(chǎn)品統(tǒng)計(多選題)

數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心“中國文化發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查(2015)”數(shù)據(jù)庫

注：表內(nèi)多項選擇的標(biāo)準(zhǔn)化，是將各類“占樣本比例”乘以“占總計比例”，排序根據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)化”處理的結(jié)果由大到小排序

從排序結(jié)果看，“獲取文化信息的主要媒體渠道選擇”排序在前三位的依次是電腦網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)媒體、廣播與電視。2014年以來對文化生活影響最大的文藝產(chǎn)品排在前三位的分別是綜藝節(jié)目、電視劇、音樂節(jié)目與音像制品，極少是我國基本公共文化服務(wù)體系所提供的產(chǎn)品或服務(wù)。而在2014年以來對“對中國文化發(fā)展最深刻的印象的統(tǒng)計”中，選擇比例最高的是“各地衛(wèi)視仿效熱播韓劇”(37.50%)，其次才是“儒學(xué)熱與傳統(tǒng)文化回潮” (30.10%)，第三是“文藝評論與網(wǎng)絡(luò)文學(xué)成立協(xié)會”(20.70%)(數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院《中國文化現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)分析(2015)》)。

以上數(shù)據(jù)從一定程度上說明從設(shè)施到產(chǎn)品我國公共文化服務(wù)缺少吸引力，質(zhì)量有待于提高。

二、 我國公共文化服務(wù)供給側(cè)問題的原因分析

(一)公共文化服務(wù)投入不足

我國公共文化服務(wù)供給不夠充分的直接原因是經(jīng)費投入不足，根本原因在于我國公共文化服務(wù)供給主體比較單一，主要依賴政府供給。

從數(shù)據(jù)來看，政府對文化投入不夠充足(表12)。

表12 政府對文化投入充足度評價的統(tǒng)計 (單位：人，%)

數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心“中國文化發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查(2015)”數(shù)據(jù)庫

表12數(shù)據(jù)表明，在有效樣本中，認(rèn)為“非常充足”的僅占有效樣本的3.7%，比重最大的選擇是“一般”，比重為37.6%，“非常充足”“比較充足” “一般”累積有效比重為64%，顯然，公眾對政府對文化投入的充足度評價是不太令人樂觀的，給出了一個中等評價。這一點與政府提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)相吻合。近年來，通過中央和地方分級負(fù)擔(dān)的公共文化財政保障機(jī)制，文化財政投入總量持續(xù)增長，尤其是通過轉(zhuǎn)移支付支持地方公共文化設(shè)施建設(shè)、帶動地方各級黨委政府加大對公共文化服務(wù)的資金投入，使地方文化設(shè)施得到了補(bǔ)充和改善，形成了基本覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。但是，目前的投入與我國公眾日益增長的文化需求相比，仍然表現(xiàn)出不足。一般而言，公眾對文化產(chǎn)品和服務(wù)的需求應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系。我國文化事業(yè)方面的投入與我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是極不相稱的，我國人均文化事業(yè)費指標(biāo)很清晰地暴露出這個問題。我國主要年份人均文化事業(yè)費顯示：2010年為24.11元，至2014年增長到42.65元，增長了76.9%。然而，我國13億人，2014年GDP為63.6萬億，比上年增長7.4%，相較而言，我國當(dāng)年的人均文化事業(yè)費42.65元的絕對數(shù)值是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況極不相稱的(如圖1)。

圖1 2006年-2014年全國人均文化事業(yè)費數(shù)據(jù)來源：文化部《文化發(fā)展統(tǒng)計分析報告》(2015)

我國目前的公共文化服務(wù)供給主體主要是政府，政府既是政策制定者，同時又是資金的投資者和生產(chǎn)的安排者，供給主體主要是政府及其公共文化部門，社會力量基本沒有動員進(jìn)來。這種模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、公共資源比較缺乏時可以在短時期內(nèi)動員大量資源支持公共文化建設(shè)，但是隨著社會經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，人們的文化需求日益活躍，政府在資金投資、文化產(chǎn)品生產(chǎn)等方面必然會力不從心，導(dǎo)致服務(wù)供給總量不足。我國公共文化服務(wù)投入不足已經(jīng)是一個困擾多年的瓶頸，政府一直試圖解決，近兩年通過出臺一系列的制度保障和措施來加大公共文化服務(wù)投入。比如建立中央和地方分級負(fù)擔(dān)的公共文化財政保障機(jī)制，通過中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付，以極少的中央資金來撬動地方資金，促進(jìn)地方公共文化項目建設(shè)。這一舉措在一定程度上緩解了公共文化服務(wù)需求增長與供給不足的矛盾，但依據(jù)我國現(xiàn)行的財稅制度，地方實際財政收入有限，難免會給地方財政施加更大的壓力，甚至?xí)?dǎo)致為了滿足與中央資金的匹配而挪用其他方面項目資金的結(jié)果。有學(xué)者提出通過建立事權(quán)與財權(quán)相匹配、中央與地方相協(xié)調(diào)的財稅體系來解決地方財政不足，進(jìn)而獲得更多的地方經(jīng)費投入。然在筆者看來，無論經(jīng)費來源于中央財政還是地方財政，都仍是在政府體系內(nèi)進(jìn)行的資金籌集，經(jīng)費來源總是有限的，因此在政府單一供給模式下不可能從根本上解決公共文化服務(wù)供給不充分的問題。

(二)公共文化資源宣傳力度不夠，供給回應(yīng)機(jī)制缺失

現(xiàn)有文化資源閑置浪費的一個重要原因是對公共文化資源宣傳力度不夠，正如表1所示，根據(jù)我們對“目前公共文化服務(wù)存在的主要問題評價的統(tǒng)計”，“公共文化資源宣傳力度不夠 ”是繼“基礎(chǔ)設(shè)施落后和缺乏”和“群眾文化活動舉辦次數(shù)少”之后的第三個主要問題，占樣本比重42.30%，占被選頻數(shù)比重20.30%；另外，現(xiàn)有資源中有一部分資源已經(jīng)落后老化，不能有效滿足公眾的文化需求。我國公共文化服務(wù)回應(yīng)機(jī)制缺失是導(dǎo)致公眾滿意度低的主要原因。公共服務(wù)供給應(yīng)該以需求為導(dǎo)向，政府要維持公共文化需求與供給的平衡，使公共文化服務(wù)供給更有針對性，更好地滿足群眾的基本文化需要，就必須建立起需求與供給之間的溝通橋梁，這一溝通橋梁就是回應(yīng)機(jī)制。我國目前基本上沒有建立起完善的公共文化服務(wù)的回應(yīng)機(jī)制。我國的公共文化服務(wù)是從上往下單向度的，公共文化部門根據(jù)黨中央國務(wù)院制定的國家發(fā)展的總體規(guī)劃和決策部署，決定一定時期內(nèi)公共文化服務(wù)的供給品種和數(shù)量，并以行政方式提供給公眾，對公共文化服務(wù)的總結(jié)評價也是以規(guī)劃和部署為考核評價的指標(biāo)依據(jù)。在供需主體關(guān)系中，公眾成為“被消費者”或“受教育者”。回應(yīng)機(jī)制的缺失導(dǎo)致盲目供給。處于需求方的公眾無法表達(dá)自己的文化需求，處于供給方的政府無法獲悉公眾的文化需求信息，因而不能對這些需求進(jìn)行分析歸納總結(jié)，結(jié)果就是供給方按自己的想法提供相關(guān)文化產(chǎn)品和服務(wù)，而這些文化服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)品已經(jīng)提供了，符不符合公眾要求，或是公眾愿不愿意接受，則被忽略了。

(三)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡與對群體異質(zhì)的忽視

城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的不均衡主要是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致的。一方面我國公共文化服務(wù)經(jīng)費來源主要來源于中央財政和地方財政的支持，尤其是近年來我國建立起中央和地方分級負(fù)擔(dān)的公共文化財政保障機(jī)制，公共文化服務(wù)對地方財政的依賴性越來越強(qiáng)，我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)，地方財政支持力度相應(yīng)不均衡。另一方面，城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間的公民生活水平和消費水平不同，因而享有文化權(quán)益的實現(xiàn)程度不同。

不同群體間的公共文化服務(wù)非均等化現(xiàn)象與不同群體所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地域等有一定的聯(lián)系，但最重要的原因是目前在公共文化供給方面，更多以縱向的城鄉(xiāng)、橫向的區(qū)域來劃分服務(wù)對象，處于同一層次和區(qū)域的服務(wù)對象被同質(zhì)化，因而導(dǎo)致公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的同質(zhì)化。一些游離于城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的異質(zhì)群體被忽視，其中最典型的是農(nóng)民工。由于艱苦的工作以及生活環(huán)境使這一群體無法融入城市的社會生活中，因而成為公共文化服務(wù)的“薄弱區(qū)”，不能夠平等充分地享受自身的文化權(quán)益。而據(jù)人社部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014年農(nóng)民工群體在我國的人數(shù)高達(dá)2.74個億。針對群體異質(zhì)性，目前的公共文化服務(wù)正在著手改進(jìn)，但仍然缺少足夠的重視以及相關(guān)的制度安排，比如2015年以來，各省根據(jù)《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》出臺的地方性實施意見、實施標(biāo)準(zhǔn)，提出的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)和服務(wù)項目各具特色，但這仍然是按照區(qū)域來進(jìn)行服務(wù)區(qū)分，同區(qū)域的群體間異質(zhì)問題還是存在的。

(四)公共文化服務(wù)供給缺少質(zhì)量意識，從業(yè)人員隊伍發(fā)展不健全，創(chuàng)新能力不足

公共文化供給質(zhì)量欠佳，缺乏吸引力的原因之一在于，我國公共文化服務(wù)供給還處于全面建設(shè)服務(wù)基本條件的時期，公共文化服務(wù)供給重點在于公共文化服務(wù)體系的建設(shè)和基本公共服務(wù)供給數(shù)量方面，對公共文化服務(wù)質(zhì)量的要求還不夠重視，也缺乏資金和相應(yīng)的管理制度去強(qiáng)化公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量。目前我國公共文化服務(wù)供給關(guān)注的重點集中在法律政策體系的完整以及人均文化事業(yè)費，從業(yè)人數(shù)、投入資金、建設(shè)項目數(shù)、文化單位個數(shù)、文藝演出場次、流通人次、書刊冊數(shù)等方面，檢驗公共文化服務(wù)供給成效的主要指標(biāo)也多采用量化指標(biāo)。

另外一個方面的原因在于我國從業(yè)人員隊伍發(fā)展不健全，創(chuàng)新能力不足。2014年，我國文化單位從業(yè)人員人數(shù)總量上基本穩(wěn)定，人員結(jié)構(gòu)得到了進(jìn)一步的優(yōu)化，人員素質(zhì)也得到了一定程度的提高[2]。但由于我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)起步較晚，公共文化機(jī)構(gòu)中專職人員數(shù)量不足、隊伍不穩(wěn)定，服務(wù)水平參差不齊的問題仍然存在。公眾的評價從一定程度反映了這種狀況。調(diào)查顯示，“我國文化生產(chǎn)亟待解決的問題排序”前三位分別是提升文化產(chǎn)業(yè)人員素質(zhì)、優(yōu)化文化產(chǎn)品質(zhì)量、加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)服務(wù)水平(表13)。

表13 我國文化生產(chǎn)亟待解決的問題的統(tǒng)計(多選題)

數(shù)據(jù)來源：湖北大學(xué)高等人文研究院/中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心“中國文化發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查(2015)”數(shù)據(jù)庫

作為公共文化產(chǎn)品和公共文化服務(wù)的直接供給者，從業(yè)人員隊伍發(fā)展不健全必然會導(dǎo)致創(chuàng)新能力不足，所生產(chǎn)的公共文化產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，缺乏吸引公眾的精品，同時也會影響公眾對公共文化服務(wù)態(tài)度、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式等方面的評判。

三、對策與建議

(一)發(fā)揮社會力量，建立多元主體供給模式

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，公眾的文化需求空間越來越大，政府單一主體的供給模式已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，解決公共文化服務(wù)供給總量不足的根本途徑在于建立起多元主體供給模式來代替現(xiàn)有的政府單一主體供給模式。通過該模式的構(gòu)建，吸納社會主體，包括市場投資方、社會團(tuán)體和公民個體，參與公共文化服務(wù)供給，尤其是社會團(tuán)體。將政府從單一直接供給主體的壓力下解放出來，將主要精力放到宏觀的政策制度的制定與引導(dǎo)監(jiān)督上來。這種模式的優(yōu)點在于一方面可以吸納社會資本，拓寬公共文化服務(wù)資金來源；另一方面通過社會主體的參與可以生產(chǎn)更多更優(yōu)秀的產(chǎn)品和服務(wù)來滿足社會需求。當(dāng)然既然是多元供給，就必須理順政府和其他供給主體的關(guān)系。筆者比較贊同有些學(xué)者的觀點，最理想的模式是“社會供給+政府促進(jìn)”的模式，但我國現(xiàn)階段還不完全具備這種模式運(yùn)行的條件，即：服務(wù)型政府完全建立、充分發(fā)展的社會中介組織以及完善的法律框架。因此目前我國可以采用一種過渡型模式：政府供給+社會供給+政府管理。在這種模式下，政府仍然承擔(dān)一部分直接生產(chǎn)和供給的職能，充分調(diào)動市場和社會力量，同時更加強(qiáng)化政府在公共文化供給內(nèi)容、政策、組織、資金等方面監(jiān)管和引導(dǎo)職能[3]。

(二)加大公共文化資源宣傳力度，建立完善的供給回應(yīng)機(jī)制

要加大公共文化資源的宣傳力度，除了通過公眾媒體宣傳基本公共文化設(shè)施的開放政策以外，還可以通過幾種途徑進(jìn)行：一是結(jié)合公共文化服務(wù)示范區(qū)的建設(shè)，進(jìn)行公共文化資源的宣傳推廣；二是結(jié)合與社會力量的合作供給進(jìn)行宣傳推廣；三是通過公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)主動送文化到群眾中以達(dá)到文化資源宣傳的效果。

平衡公共文化供求關(guān)系必須以健全的回應(yīng)機(jī)制為基礎(chǔ)。即使是在政府單一主體行政供給模式的前提下，也需要在供給與需求之間建立起供給回應(yīng)機(jī)制，其建立的原則是始終以需求為先導(dǎo)。其中主要應(yīng)該包括四個部分：需求表達(dá)機(jī)制、專業(yè)的需求分析機(jī)制、需求回應(yīng)機(jī)制、供需回應(yīng)性監(jiān)督考核機(jī)制。建立起完善的需求表達(dá)機(jī)制要求用整套的制度安排為公眾需求表達(dá)提供暢通的渠道，可以考慮從兩個方面入手：一是人大政協(xié)的代表參政議政途徑，二是可以發(fā)揮各基層文化站在收集需求信息方面的作用，通過為公眾提供表達(dá)平臺，有意識地進(jìn)行調(diào)查收集。專業(yè)的需求分析機(jī)制可以通過制度安排發(fā)揮政策研究室、科研院所的作用，由專業(yè)人員來進(jìn)行需求分析，然后將結(jié)果提供給決策部門以作參考。需求回應(yīng)機(jī)制是在公共文化政策制定中必須以客觀需求為導(dǎo)向的一系列制度安排。供需回應(yīng)性監(jiān)督考核機(jī)制是保證供需平衡的一系列監(jiān)督考核制度。完善的供給回應(yīng)機(jī)制有助于改進(jìn)我國公共文化服務(wù)供給模式，變行政分配模式為參與滿足模式。

(三)進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，繼續(xù)實行橫向和縱向轉(zhuǎn)移支付制度，為異質(zhì)群體量身定制相關(guān)公共文化服務(wù)

公共文化服務(wù)均等化不是單一的文化供給領(lǐng)域的問題，均等化水平在極大程度上依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡程度，因此促進(jìn)城鄉(xiāng)之間與區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展是促進(jìn)公共文化服務(wù)均等化的根本途徑。對于事實上已經(jīng)存在的非均等化，則需要政府通過政策調(diào)適來解決。2014年，政府公共文化服務(wù)部門堅持面向基層，堅持以中心下移、資源下移為工作重心，取得了很好的成效。實踐證明，目前實行的轉(zhuǎn)移支付制度作為一種調(diào)適政策，在促進(jìn)公共文化服務(wù)均等化方面起到了重要作用，繼續(xù)推行轉(zhuǎn)移支付制度不失為一項進(jìn)一步促進(jìn)公共服務(wù)均等化的良好選擇。

對于不同群體之間出現(xiàn)的文化服務(wù)均等化問題，解決的關(guān)鍵在于重視群體之間的異質(zhì)性。對于農(nóng)民工這樣的異質(zhì)群體，應(yīng)該為其量身定制相關(guān)的公共文化服務(wù)，包括建立需求表達(dá)機(jī)制，有針對性的公共文化服務(wù)內(nèi)容和方式，以及供給監(jiān)督和考核制度等。目前這一工作已著手開展，2016年2月3日，文化部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工文化服務(wù)工作的意見》，提出“2020年實現(xiàn)農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共文化服務(wù)”的總體目標(biāo)，“從促進(jìn)農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共文化服務(wù)、進(jìn)一步豐富農(nóng)民工精神文化生活、著力促進(jìn)農(nóng)民工社會融合、創(chuàng)新為農(nóng)民工文化服務(wù)方式等四方面提出14項具體措施”[4]。

(四)強(qiáng)化供給質(zhì)量意識，提高從業(yè)人員素質(zhì)，調(diào)動創(chuàng)新積極性

要達(dá)到公共文化服務(wù)的最終目的，切實保障公民的文化權(quán)益，就必須以公民為中心，依據(jù)公眾的內(nèi)在需要，提供有精神內(nèi)涵、內(nèi)容豐富、形式靈活多樣、高質(zhì)量的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。首先必須強(qiáng)化質(zhì)量意識。在當(dāng)前我國公共文化服務(wù)體系已經(jīng)基本建立的前提下，應(yīng)該將工作重點從數(shù)量轉(zhuǎn)移到質(zhì)量上來，健全有關(guān)保障質(zhì)量的法律制度體系。其次要進(jìn)一步優(yōu)化從業(yè)人員的結(jié)構(gòu)，切實提高從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，并形成相關(guān)鼓勵創(chuàng)新制度，為更多地生產(chǎn)和提供文化精品，豐富公共文化服務(wù)供給內(nèi)容，改進(jìn)公共文化服務(wù)供給形式，增強(qiáng)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的吸引力提供人力資源。

[1]中華人民共和國文化部編：《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》(2015)，北京：國家圖書館出版社2015年版。

[2]中華人民共和國文化部編：《文化發(fā)展統(tǒng)計分析報告》(2015)，北京：中國統(tǒng)計出版社2015年版。

[3]孔進(jìn)：《公共文化服務(wù)供給——政府的作用》，載《山東大學(xué)博士論文》2010年版。

[4]文化部：《2020年實現(xiàn)農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共文化服務(wù)》。