國鐵參與市域(郊)鐵路發(fā)展的機遇與路地合作機制創(chuàng)新

武劍紅，王璞玉，王 超，周子荑

（北京交通大學(xué)?經(jīng)濟管理學(xué)院，北京?100044）

國鐵參與市域(郊)鐵路發(fā)展的機遇與路地合作機制創(chuàng)新

武劍紅，王璞玉，王 超，周子荑

（北京交通大學(xué)?經(jīng)濟管理學(xué)院，北京?100044）

隨著我國大城市交通擁擠的日益嚴重，對城市空間結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和戰(zhàn)略引導(dǎo)的問題愈發(fā)突出。在闡述國有鐵路參與市域?(郊)?鐵路發(fā)展的必要性與可行性的基礎(chǔ)上，以北京市郊鐵路?2?號線為例，分析國有鐵路參與市域?(郊)?鐵路發(fā)展在產(chǎn)品屬性、頂層制度、責權(quán)利、資產(chǎn)界面、清算補貼方式等方面面臨的困境與挑戰(zhàn)，提出應(yīng)借鑒發(fā)達國家在構(gòu)建路地雙方合作外部機制上的豐富經(jīng)驗，建立促進我國市域?(郊)?鐵路發(fā)展的多層合作機制，探索市域?(郊)?鐵路外部效益內(nèi)部化的商業(yè)模式。

市域?(郊)?鐵路；發(fā)展機遇；合作機制

1國有鐵路參與市域(郊)鐵路發(fā)展的必要性與可行性

市域 (郊) 鐵路是指在經(jīng)濟發(fā)達、人口稠密的城市區(qū)域內(nèi)，以區(qū)域內(nèi)部某一大城市為中心，連接中心城區(qū)與郊區(qū)或中心城區(qū)與衛(wèi)星城之間，通常距離在 100 km 以內(nèi)，采用“高密度、小編組、公交化”的運輸組織模式，承擔以大城市通勤客流和衛(wèi)星城到大城市中心購物、旅游、休閑為主的短途旅客運輸?shù)目旖蒈壍澜煌ǚ绞絒1]。隨著城市規(guī)模的不斷擴大，市域 (郊) 鐵路成為連接城市中心與遠郊區(qū)的高效的運輸方式，它可以將城市中心區(qū)以外的多個衛(wèi)星城與城市中心或邊緣的各種交通運輸方式有機地銜接起來，實現(xiàn)對城市空間的高效拓展。

1.1市域 (郊) 鐵路具有廣闊的發(fā)展前景

（1）發(fā)展多中心大都市區(qū)的空間結(jié)構(gòu)需要快速高效的市域 (郊) 鐵路支撐。多年前國際上即提出以大容量公共交通、特別是軌道交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式 (Transit Oriented Development，TOD) 的城市空間發(fā)展理念，以日本東京、英國倫敦和我國香港等為代表的世界大城市將軌道交通與城市空間結(jié)構(gòu)的關(guān)系協(xié)同起來，使其作為城市空間結(jié)構(gòu)的主要因素。這種模式可以積極引導(dǎo)城市結(jié)構(gòu)的發(fā)展，形成多中心組團和軸向發(fā)展的城市形態(tài)[2]。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，我國的都市圈、城市群的發(fā)展已經(jīng)展開。長江三角洲、珠江三角洲、京津冀是目前都市圈和城市群發(fā)展中最典型的地域，為了適應(yīng)和引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)健康發(fā)展，提高大城市的發(fā)展質(zhì)量和居住環(huán)境，需要有連接多中心大都市圈或城市群的能力大、速度快的綠色交通方式。此時，發(fā)展市域(郊) 鐵路必然成為城市結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要支撐，并最終形成以市域 (郊) 鐵路和地鐵等軌道交通為骨干的大城市公共交通網(wǎng)絡(luò)。

（2）發(fā)展市域 (郊) 鐵路是世界主要發(fā)達國家鐵路鞏固其在大城市發(fā)展中基本地位的法寶。在世界城市化的發(fā)展進程中，發(fā)達國家的鐵路企業(yè)積極融入城市交通，在城市發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。從技術(shù)經(jīng)濟特點分析，與城市地鐵相比，市域 (郊)鐵路的速度快，運輸能力與地鐵相當，但造價遠低于地鐵，有利于滿足中短距離通勤旅客的出行需求。世界大城市都將市域 (郊) 鐵路作為城市中心與近郊區(qū)及遠郊區(qū)圈層中的主要運輸方式，并與城市公共交通進行良好的銜接，不僅較大地提高城市土地的利用效率，而且大大緩解城市中心區(qū)的交通擁堵狀況和各種有害氣體的排放，社會效益凸現(xiàn)。在國際大都市的發(fā)展過程中，市域 (郊) 鐵路的成功運用使其成為城市交通運輸系統(tǒng)中不可或缺的重要組成部分。例如，在日本大東京圈的交通運輸體系中，有 13 條鐵路干支線從城市四周引入，通過內(nèi)、外 2 條城市鐵路環(huán)線將引入的鐵路線路聯(lián)成一體，并與城市內(nèi) 12 條呈放射形狀布置的地鐵線路組成城市鐵路交通網(wǎng)絡(luò)[3]，乘客換乘方便，是東京的主要城市交通工具。再如，總長為 3 071 km 的倫敦市郊鐵路將大倫敦 1 區(qū)至 9 區(qū)的倫敦中心城區(qū)和近郊、遠郊區(qū)連接起來，并通過 32 座換乘站點 (其中分布在倫敦中心城區(qū)的大型終端換乘樞紐有 13 個) 實現(xiàn)與倫敦地鐵的互聯(lián)互通[4]。

（3）我國市域 (郊) 鐵路面臨巨大的發(fā)展空間[5]。縱觀世界城市中市域 (郊) 鐵路的規(guī)模和密度，不難看出我國在此方面具有很大的改進空間。世界主要城市市域 (郊) 鐵路密度和運量表如表1所示[1]?？梢灶A(yù)見，我國北京、上海、天津、廣州、沈陽、重慶、武漢等特大城市，以及長江三角洲、珠江三角洲等城市群對市域 (郊) 鐵路具有巨大的需求，這為國有鐵路積極參與市域 (郊) 鐵路發(fā)展、服務(wù)城市交通、提高鐵路在城市運輸中的競爭力奠定了市場基礎(chǔ)。

1.2參與市域 (郊) 鐵路發(fā)展是國有鐵路拓展資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)領(lǐng)域的有效途徑

（1）參與市域 (郊) 鐵路發(fā)展有利于國有鐵路擴大鐵路運輸市場，提高經(jīng)營收益[5]。國際經(jīng)驗表明，鐵路企業(yè)參與城市交通和城市開發(fā)，既可以促進城市土地資源的高效綜合利用，提高城市集聚經(jīng)濟收益，也可以強化鐵路在運輸市場中的地位。世界發(fā)達國家的鐵路企業(yè)充分利用其在城市內(nèi)部及周邊的鐵路資源，從而在城市客運市場中發(fā)揮了較大的優(yōu)勢，完成了巨大的運量，帶來了可觀的財務(wù)收益。例如，原日本國鐵在東京修建的大量市郊鐵路已成為目前東日本鐵路公司運量和盈利的主要來源。根據(jù)東日本鐵路公司 2013 年的年報，其市郊鐵路完成的旅客周轉(zhuǎn)量和運輸收入比重分別占到公司的 79% 和 66%，其中山手線和武藏野線 2 條環(huán)行市郊鐵路的營業(yè)系數(shù) (指運輸成本與運輸收入之比，該值越低越好) 分別為 57.7% 和 69.3%，盈利水平已超過東海道新干線，成為日本盈利最多的鐵路線路。其主要原因在于，東京是個人口十分稠密而積聚經(jīng)濟高度發(fā)達的城市，隨著東京都城市邊界的逐步擴大，通勤圈半徑越來越長，形成了全世界最長的 70 km、乃至 100 km 的通勤圈，這為東京市郊鐵路提供了良好的市場需求。再如，在人口密度低于日本的德國、法國和英國，2010 年國家級鐵路企業(yè)完成的市郊鐵路運量分別占其總運量的 65%、64% 和 44%。2013 年法國國鐵以市郊運輸為主的短途客運所完成的運輸收入和實現(xiàn)的利潤分別占法國國家鐵路集團公司 (SNCF) 的比例為 37% 和 25%。2015 年，倫敦市郊鐵路的客運總量達到 7.4 億人次，約占英國鐵路總客運量的一半[4]。

表1　世界主要城市市域 (郊) 鐵路密度和運量

（2）參與市域 (郊) 鐵路發(fā)展有利于國有鐵路盤活閑置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)營運效率。鐵路資產(chǎn)有很高的專用性，隨著鐵路“政企分開”改革，鐵路市場化程度日益凸顯，資產(chǎn)管理逐步由純技術(shù)管理向技術(shù)經(jīng)濟管理轉(zhuǎn)變，以市場為導(dǎo)向、以經(jīng)濟效益為中心，最大限度地盤活處置鐵路閑置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)利用效率。近年來，由于公路運輸和高速鐵路/客運專線的高速發(fā)展，一些城市內(nèi)和城市周邊的既有鐵路資源，包括鐵路線網(wǎng)和鐵路設(shè)備出現(xiàn)了一定程度上的閑置和利用效率低下的情況。如果能將大城市周邊的鐵路閑置資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成為市域 (郊) 鐵路，使之與城市交通充分融合則是一個兩全其美的選擇。例如，從北京樞紐銜接線路的能力利用情況來看，目前京滬線 (北京—上海)、京哈線 (北京—哈爾濱)、京廣線 (北京西—廣州) 能力略有富余，京九線 (北京西—九龍)、京包線 (北京—包頭)、京承線 (北京—承德) 雙橋至密云段、京通線 (昌平—通遼) 能力富余相對較大，樞紐東北環(huán)線、西北環(huán)線能力具有富余[6]。再如，隨著集包第二雙線 (集寧—包頭) 和相關(guān)路網(wǎng)的完善，位于內(nèi)蒙古包頭市的包頭鐵路樞紐內(nèi)主要線路能力利用率在22.0%～68.0%[7]，致使路地雙方把利用包頭鐵路樞紐內(nèi)既有線富余能力開行市郊列車的項目提到了議事日程。由此可見，大城市周邊的既有線路已經(jīng)開始出現(xiàn)一定的富余能力，這為服務(wù)城市交通提供了一定的基礎(chǔ)。

2國有鐵路參與市域(郊)鐵路發(fā)展面臨的困境與挑戰(zhàn)

近年來，我國鐵路在參與市域 (郊) 鐵路發(fā)展上開始探索實踐，全路利用既有運輸資產(chǎn)開行了近40條線路的市域 (郊) 列車，盤活了資產(chǎn)，提高了運量，取得初步成效。同時也反映出一些問題，特別是在市域 (郊) 鐵路的規(guī)劃、建設(shè)、運營、盈利模式、補貼等方面的合作機制還有待進一步完善。例如，北京市郊鐵路 2 號線 (西直門—延慶) (以下簡稱“S2 線”) 是我國新世紀以來第 1 條為城市交通服務(wù)為目的的市域 (郊) 鐵路，對發(fā)展市域 (郊) 鐵路進行了有益探索[8]，取得良好效果，同時也面臨著一些亟待解決的問題[5]。

（1）對市域 (郊) 鐵路的產(chǎn)品屬性及功能定位有待統(tǒng)一認識。從國鐵的角度分析，市郊運輸本身不屬于其服務(wù)職能，鐵路城市樞紐能力的短缺和開行市郊列車與長途車在時間上的沖突會給鐵路運輸組織和安全管理帶來較大影響，鐵路運輸企業(yè)因開展市域 (郊) 鐵路運輸所產(chǎn)生的虧損或機會損失應(yīng)當由城市政府足額補償。從地方政府角度分析，國有鐵路企業(yè)承擔著一定社會責任，不應(yīng)完全追求盈利。

（2）運輸經(jīng)營管理模式在一定程度上存在責權(quán)利不統(tǒng)一。目前北京 S2 線采取委托運輸管理模式，作為合資鐵路公司的北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司 (以下簡稱“S2 線公司”) 通過協(xié)議將 S2 線的運輸組織管理、運輸固定設(shè)備管理、運輸移動設(shè)備管理、運輸安全管理委托給北京鐵路局。北京鐵路局將得到的開行 S2 線旅客列車的運輸收入交給S2 線公司，同時，將發(fā)生和應(yīng)計入的運輸成本向S2 線公司清算。由于相關(guān)運行機制滯后，委托運輸管理責權(quán)利不能實現(xiàn)完全統(tǒng)一。一方面作為經(jīng)營主體的 S2 線公司對列車的開行方案、市場需求狀況、運輸服務(wù)水平、運價調(diào)整等關(guān)鍵因素缺乏了解；另一方面，作為受托管理主體的北京鐵路局，雖然已將 S2 線經(jīng)營情況納入其盈虧總額考核，但缺乏有效的激勵約束機制，運輸站段的關(guān)注焦點則更多集中在安全管理上，增收節(jié)支的積極性相對不高。

（3）既有線投資改造所形成的資產(chǎn)界面難以劃清。在既有線改造的出資主體和資產(chǎn)界面問題上，從國有鐵路角度分析，既有線改造后主要為城市交通服務(wù)，應(yīng)由政府出資。從政府角度分析，投資改造既有線后形成的資產(chǎn)仍附加在鐵路局原有資產(chǎn)上。因此，在誰出資和出資后的資產(chǎn)歸屬問題上難以達成一致。此外，在對市域 (郊) 鐵路運營成本的分攤、認定、清算、補貼機制和合作契約的制定方面也尚有完善合作的空間。

3結(jié)論與政策建議

北京在S2線鐵路的建設(shè)和運營合作需要構(gòu)建一個自上而下的合作協(xié)調(diào)機構(gòu)與機制，對市域 (郊) 鐵路的發(fā)展制訂較為詳盡的規(guī)劃、法律法規(guī)、分工和合作政策等。為此，一方面可以構(gòu)建路地雙方合作的外部機制，另一方面根據(jù)市場化的原則，積極實施利于雙方合作的內(nèi)部機制，實現(xiàn)自律性合作。

3.1發(fā)達國家在構(gòu)建路地雙方合作的外部機制上提供了豐富經(jīng)驗

從國際經(jīng)驗分析，由于發(fā)展市域 (郊) 鐵路涉及中央政府、鐵路和城市交通管理部門之間的合作，因而為鐵路參與市域 (郊) 鐵路的發(fā)展逐步建立起一套較為有效的制度安排，形成了自上而下的合作協(xié)調(diào)機制[5]。

日本的國土交通部、美國的運輸部，以及法國的生態(tài)、能源可持續(xù)發(fā)展與國土整治部等都在中央層面設(shè)置了市郊鐵路的管理機構(gòu)，在其發(fā)展中起到頂層設(shè)計的作用，能夠最大程度地減少國家鐵路、城市交通管理部門和其他相關(guān)部門之間的合作障礙，提高合作效率。日本的國土交通部的運輸審議會、鐵道局的鐵道政策課和都市局的都市政策課等負責對東京、大阪和名古屋 3 大城市圈的城市和市郊鐵路制定規(guī)劃和優(yōu)先發(fā)展的線路。日本交通運輸管理體制圖(城市、市郊鐵路部分) 如圖1所示。

圖1　日本交通運輸管理體制 (城市、市郊鐵路部分)

1982年西班牙國鐵 (RENFE) 根據(jù)中央政府的要求制定出“市郊鐵路運輸規(guī)劃”，并與馬德里市政府簽訂國鐵參與城市交通的合作協(xié)議，提出通過對既有鐵路進行改造或利用國鐵原有土地新建輕軌系統(tǒng)的 2 種合作方式。在協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)立層面，西班牙政府提出在大區(qū)域和城市層面分別建立包含西班牙國鐵在內(nèi)的政府協(xié)調(diào)機制，同時在城市交通管理部門中派駐國鐵代表參與協(xié)商有關(guān)城市軌道交通發(fā)展的事宜。執(zhí)行層面成立專門的負責市郊鐵路運營的機構(gòu)，組織協(xié)調(diào)各城市的鐵路客運業(yè)務(wù)。在完善的協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)立的框架下，西班牙采取了一系列措施應(yīng)對市郊鐵路規(guī)劃、建設(shè)、運營和補貼的整個過程中雙方合作機制方面的沖突[9]。

3.2建立促進我國市域 (郊) 鐵路發(fā)展的多層合作機制

鑒于國鐵和城市交通管理部門在合作方面面臨的挑戰(zhàn)，需要借鑒國際經(jīng)驗為國鐵參與我國市域(郊) 鐵路的發(fā)展打造一個更有效的制度安排。從我國目前的情況來看，在頂層設(shè)計方面，可以考慮成立由國家發(fā)展和改革委員會、交通運輸部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、中國鐵路總公司在內(nèi)的市域 (郊) 鐵路發(fā)展聯(lián)席會制度，負責全國市域 (郊)鐵路的總體規(guī)劃和宏觀發(fā)展政策；同時，賦予交通運輸部 (含國家鐵路局) 及其地區(qū)性分支機構(gòu)對沖突進行監(jiān)督、仲裁和懲罰的治理能力[5]。

在中層機構(gòu)設(shè)計方面，建立適合各大城市具體情況的市域 (郊) 鐵路中層管理機構(gòu)，使其在城市交通發(fā)展中發(fā)揮重要作用。世界各主要大城市的市域(郊) 鐵路運營管理體制形式多樣，但主要是由大城市政府、國有鐵路、社會團體和消費者組成的合作機構(gòu)和機制。法國大巴黎區(qū)的市域 (郊) 鐵路發(fā)展由法蘭西島運輸公司聯(lián)合會 (STIF) 進行協(xié)調(diào)，該聯(lián)合會包括的運輸公司為法國國鐵 (SNCF)、巴黎公交公司 (RATP) 和法蘭西島私人運輸協(xié)會。在我國也應(yīng)建立一個由大城市政府、鐵路局、工商界代表、消費者和其他利益相關(guān)者構(gòu)成的合作機構(gòu)和機制，其職責是根據(jù)中央層面協(xié)調(diào)機構(gòu)制定的原則，結(jié)合本地的實際情況，對市域 (郊) 鐵路的規(guī)劃、建設(shè)和運營進行中觀層面的協(xié)調(diào)與合作。

在執(zhí)行層設(shè)計方面，世界其他發(fā)達國家基本都有明確的市域 (郊) 鐵路運營管理企業(yè)，大部分由國鐵來進行運營管理。例如，東京的原國鐵市域 (郊)鐵路業(yè)務(wù)是由東日本鐵路下設(shè)的東京和橫濱的分支機構(gòu)來完成的；巴黎的市郊運輸則由法國國家鐵路集團公司的 Transilien 事業(yè)部承擔。從北京市的情況看，可以采取 2 種執(zhí)行機構(gòu)：一是繼續(xù)采用既有的合作機制，但應(yīng)明確資產(chǎn)界面、減少成本認定的難度并增加補貼的透明度；二是北京市政府成立全面負責市域 (郊) 鐵路規(guī)劃、投資和政府采購業(yè)務(wù)的機構(gòu)，鐵路局也成立負責市域 (郊) 鐵路運營管理的事業(yè)部，雙方直接在市域 (郊) 鐵路的規(guī)劃、投資、運營和購買服務(wù)等方面對接，充分利用既有的路網(wǎng)和機車車輛等資源，提高效率和效益。

3.3探索市域 (郊) 鐵路外部效益內(nèi)部化的商業(yè)模式

市域 (郊) 鐵路的建設(shè)和運營能夠明顯改善大城市市中心至郊區(qū)沿線區(qū)域和郊區(qū)本身的交通區(qū)位，較大地提高沿線的土地和不動產(chǎn)價值，并增加地方稅收。但是，由于缺乏回饋機制，市域 (郊) 鐵路的外部貢獻往往無法被自身獲得。我國香港和日本的軌道交通融資實踐表明，通過 TOD 模式是實現(xiàn)外部效益內(nèi)部化，提升市郊鐵路投融資能力的重要舉措之一。TOD 模式可以將市域 (郊) 鐵路和其沿線物業(yè)捆綁起來進行統(tǒng)一開發(fā)，即在建設(shè)市域 (郊) 鐵路的同時，將站點及周邊沿線的土地交由市域 (郊) 鐵路項目公司進行系統(tǒng)的高密度開發(fā)。這種開發(fā)模式充分利用市域 (郊) 鐵路與沿線物業(yè)的良性互動機制，通過發(fā)展市域 (郊) 鐵路所帶來的時空收縮效應(yīng)，帶動周圍住宅、商業(yè)物業(yè)的提升和鐵路運量的增長；同時，物業(yè)發(fā)展得到的投資回報和經(jīng)營收益又可以提高市域 (郊) 鐵路的融資能力和彌補其經(jīng)營虧損[10]。只要有一套合理的合作與利益共享機制，TOD 模式不僅可以由鐵路企業(yè)與地方政府合作，而且可以帶動房地產(chǎn)開發(fā)商出資設(shè)站、購置動車組等，嘗試以國有鐵路、地方政府和社會資本合作(PPP) 的方式實現(xiàn)“多贏”。另外，還應(yīng)注重市域(郊) 鐵路與地鐵等其他交通方式的一體化銜接，以及放眼都市圈和城市群交通范圍做好市域 (郊) 鐵路的規(guī)劃、建設(shè)、運營和商業(yè)化服務(wù)等方面相應(yīng)政策的制定。

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責任編輯：金 穎

The Opportunity and Cooperation Mechanism between the National Railways and the Local Governments in the Development of the Suburban Railways in China

WU Jian-hong，WANG Pu-yu，WANG Chao，ZHOU Zi-yi

(School of Economics and management, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044，China)

With the ever growing traffic congestion in the metropolitan areas of China, the issues of urban spatial structure adjustment and strategic guidance become more and more prominent. The paper first elaborates the necessity and feasibility for the national railways to participate in the construction and operation of urban/suburban railways system, then analyzes the challenges and difficulties encountered in views of product attributes, top institutional arrangements, responsibilityrights-benefits of different parties, assets interface setting and revenue settlements and subsidizing methods in the case study of beijing Suburban Line No.2(S 2), and comes to the conclusion that a multiple layer cooperation mechanism should be established to promote the development of urban/suburban railways and new business model should be explored to internalize those external benefits brought by the opening of new urban/suburban railways in reference to various international experiences of cooperation mechanism between the national railways and the local governments.

Urban/Suburban Railway; Development Opportunities; Cooperation Mechanism

1003-1421(2016)10-0059-05

U239.5

A

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.10.12

2016-06-17

北京市社會科學(xué)界聯(lián)合會 2013 年資助項目(B13I00490)