國(guó)鐵參與市域(郊)鐵路發(fā)展的機(jī)遇與路地合作機(jī)制創(chuàng)新

武劍紅，王璞玉，王 超，周子荑

（北京交通大學(xué)?經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京?100044）

國(guó)鐵參與市域(郊)鐵路發(fā)展的機(jī)遇與路地合作機(jī)制創(chuàng)新

武劍紅，王璞玉，王 超，周子荑

（北京交通大學(xué)?經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京?100044）

隨著我國(guó)大城市交通擁擠的日益嚴(yán)重，對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和戰(zhàn)略引導(dǎo)的問(wèn)題愈發(fā)突出。在闡述國(guó)有鐵路參與市域?(郊)?鐵路發(fā)展的必要性與可行性的基礎(chǔ)上，以北京市郊鐵路?2?號(hào)線為例，分析國(guó)有鐵路參與市域?(郊)?鐵路發(fā)展在產(chǎn)品屬性、頂層制度、責(zé)權(quán)利、資產(chǎn)界面、清算補(bǔ)貼方式等方面面臨的困境與挑戰(zhàn)，提出應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在構(gòu)建路地雙方合作外部機(jī)制上的豐富經(jīng)驗(yàn)，建立促進(jìn)我國(guó)市域?(郊)?鐵路發(fā)展的多層合作機(jī)制，探索市域?(郊)?鐵路外部效益內(nèi)部化的商業(yè)模式。

市域?(郊)?鐵路；發(fā)展機(jī)遇；合作機(jī)制

1國(guó)有鐵路參與市域(郊)鐵路發(fā)展的必要性與可行性

市域 (郊) 鐵路是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密的城市區(qū)域內(nèi)，以區(qū)域內(nèi)部某一大城市為中心，連接中心城區(qū)與郊區(qū)或中心城區(qū)與衛(wèi)星城之間，通常距離在 100 km 以內(nèi)，采用“高密度、小編組、公交化”的運(yùn)輸組織模式，承擔(dān)以大城市通勤客流和衛(wèi)星城到大城市中心購(gòu)物、旅游、休閑為主的短途旅客運(yùn)輸?shù)目旖蒈壍澜煌ǚ绞絒1]。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，市域 (郊) 鐵路成為連接城市中心與遠(yuǎn)郊區(qū)的高效的運(yùn)輸方式，它可以將城市中心區(qū)以外的多個(gè)衛(wèi)星城與城市中心或邊緣的各種交通運(yùn)輸方式有機(jī)地銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間的高效拓展。

1.1市域 (郊) 鐵路具有廣闊的發(fā)展前景

（1）發(fā)展多中心大都市區(qū)的空間結(jié)構(gòu)需要快速高效的市域 (郊) 鐵路支撐。多年前國(guó)際上即提出以大容量公共交通、特別是軌道交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式 (Transit Oriented Development，TOD) 的城市空間發(fā)展理念，以日本東京、英國(guó)倫敦和我國(guó)香港等為代表的世界大城市將軌道交通與城市空間結(jié)構(gòu)的關(guān)系協(xié)同起來(lái)，使其作為城市空間結(jié)構(gòu)的主要因素。這種模式可以積極引導(dǎo)城市結(jié)構(gòu)的發(fā)展，形成多中心組團(tuán)和軸向發(fā)展的城市形態(tài)[2]。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，我國(guó)的都市圈、城市群的發(fā)展已經(jīng)展開。長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、京津冀是目前都市圈和城市群發(fā)展中最典型的地域，為了適應(yīng)和引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)健康發(fā)展，提高大城市的發(fā)展質(zhì)量和居住環(huán)境，需要有連接多中心大都市圈或城市群的能力大、速度快的綠色交通方式。此時(shí)，發(fā)展市域(郊) 鐵路必然成為城市結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要支撐，并最終形成以市域 (郊) 鐵路和地鐵等軌道交通為骨干的大城市公共交通網(wǎng)絡(luò)。

（2）發(fā)展市域 (郊) 鐵路是世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路鞏固其在大城市發(fā)展中基本地位的法寶。在世界城市化的發(fā)展進(jìn)程中，發(fā)達(dá)國(guó)家的鐵路企業(yè)積極融入城市交通，在城市發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。從技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)分析，與城市地鐵相比，市域 (郊)鐵路的速度快，運(yùn)輸能力與地鐵相當(dāng)，但造價(jià)遠(yuǎn)低于地鐵，有利于滿足中短距離通勤旅客的出行需求。世界大城市都將市域 (郊) 鐵路作為城市中心與近郊區(qū)及遠(yuǎn)郊區(qū)圈層中的主要運(yùn)輸方式，并與城市公共交通進(jìn)行良好的銜接，不僅較大地提高城市土地的利用效率，而且大大緩解城市中心區(qū)的交通擁堵狀況和各種有害氣體的排放，社會(huì)效益凸現(xiàn)。在國(guó)際大都市的發(fā)展過(guò)程中，市域 (郊) 鐵路的成功運(yùn)用使其成為城市交通運(yùn)輸系統(tǒng)中不可或缺的重要組成部分。例如，在日本大東京圈的交通運(yùn)輸體系中，有 13 條鐵路干支線從城市四周引入，通過(guò)內(nèi)、外 2 條城市鐵路環(huán)線將引入的鐵路線路聯(lián)成一體，并與城市內(nèi) 12 條呈放射形狀布置的地鐵線路組成城市鐵路交通網(wǎng)絡(luò)[3]，乘客換乘方便，是東京的主要城市交通工具。再如，總長(zhǎng)為 3 071 km 的倫敦市郊鐵路將大倫敦 1 區(qū)至 9 區(qū)的倫敦中心城區(qū)和近郊、遠(yuǎn)郊區(qū)連接起來(lái)，并通過(guò) 32 座換乘站點(diǎn) (其中分布在倫敦中心城區(qū)的大型終端換乘樞紐有 13 個(gè)) 實(shí)現(xiàn)與倫敦地鐵的互聯(lián)互通[4]。

（3）我國(guó)市域 (郊) 鐵路面臨巨大的發(fā)展空間[5]。縱觀世界城市中市域 (郊) 鐵路的規(guī)模和密度，不難看出我國(guó)在此方面具有很大的改進(jìn)空間。世界主要城市市域 (郊) 鐵路密度和運(yùn)量表如表1所示[1]?？梢灶A(yù)見，我國(guó)北京、上海、天津、廣州、沈陽(yáng)、重慶、武漢等特大城市，以及長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等城市群對(duì)市域 (郊) 鐵路具有巨大的需求，這為國(guó)有鐵路積極參與市域 (郊) 鐵路發(fā)展、服務(wù)城市交通、提高鐵路在城市運(yùn)輸中的競(jìng)爭(zhēng)力奠定了市場(chǎng)基礎(chǔ)。

1.2參與市域 (郊) 鐵路發(fā)展是國(guó)有鐵路拓展資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開發(fā)領(lǐng)域的有效途徑

（1）參與市域 (郊) 鐵路發(fā)展有利于國(guó)有鐵路擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)，提高經(jīng)營(yíng)收益[5]。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，鐵路企業(yè)參與城市交通和城市開發(fā)，既可以促進(jìn)城市土地資源的高效綜合利用，提高城市集聚經(jīng)濟(jì)收益，也可以強(qiáng)化鐵路在運(yùn)輸市場(chǎng)中的地位。世界發(fā)達(dá)國(guó)家的鐵路企業(yè)充分利用其在城市內(nèi)部及周邊的鐵路資源，從而在城市客運(yùn)市場(chǎng)中發(fā)揮了較大的優(yōu)勢(shì)，完成了巨大的運(yùn)量，帶來(lái)了可觀的財(cái)務(wù)收益。例如，原日本國(guó)鐵在東京修建的大量市郊鐵路已成為目前東日本鐵路公司運(yùn)量和盈利的主要來(lái)源。根據(jù)東日本鐵路公司 2013 年的年報(bào)，其市郊鐵路完成的旅客周轉(zhuǎn)量和運(yùn)輸收入比重分別占到公司的 79% 和 66%，其中山手線和武藏野線 2 條環(huán)行市郊鐵路的營(yíng)業(yè)系數(shù) (指運(yùn)輸成本與運(yùn)輸收入之比，該值越低越好) 分別為 57.7% 和 69.3%，盈利水平已超過(guò)東海道新干線，成為日本盈利最多的鐵路線路。其主要原因在于，東京是個(gè)人口十分稠密而積聚經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的城市，隨著東京都城市邊界的逐步擴(kuò)大，通勤圈半徑越來(lái)越長(zhǎng)，形成了全世界最長(zhǎng)的 70 km、乃至 100 km 的通勤圈，這為東京市郊鐵路提供了良好的市場(chǎng)需求。再如，在人口密度低于日本的德國(guó)、法國(guó)和英國(guó)，2010 年國(guó)家級(jí)鐵路企業(yè)完成的市郊鐵路運(yùn)量分別占其總運(yùn)量的 65%、64% 和 44%。2013 年法國(guó)國(guó)鐵以市郊運(yùn)輸為主的短途客運(yùn)所完成的運(yùn)輸收入和實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)分別占法國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)公司 (SNCF) 的比例為 37% 和 25%。2015 年，倫敦市郊鐵路的客運(yùn)總量達(dá)到 7.4 億人次，約占英國(guó)鐵路總客運(yùn)量的一半[4]。

表1　世界主要城市市域 (郊) 鐵路密度和運(yùn)量

（2）參與市域 (郊) 鐵路發(fā)展有利于國(guó)有鐵路盤活閑置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)效率。鐵路資產(chǎn)有很高的專用性，隨著鐵路“政企分開”改革，鐵路市場(chǎng)化程度日益凸顯，資產(chǎn)管理逐步由純技術(shù)管理向技術(shù)經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變，以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以經(jīng)濟(jì)效益為中心，最大限度地盤活處置鐵路閑置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)利用效率。近年來(lái)，由于公路運(yùn)輸和高速鐵路/客運(yùn)專線的高速發(fā)展，一些城市內(nèi)和城市周邊的既有鐵路資源，包括鐵路線網(wǎng)和鐵路設(shè)備出現(xiàn)了一定程度上的閑置和利用效率低下的情況。如果能將大城市周邊的鐵路閑置資產(chǎn)轉(zhuǎn)變成為市域 (郊) 鐵路，使之與城市交通充分融合則是一個(gè)兩全其美的選擇。例如，從北京樞紐銜接線路的能力利用情況來(lái)看，目前京滬線 (北京—上海)、京哈線 (北京—哈爾濱)、京廣線 (北京西—廣州) 能力略有富余，京九線 (北京西—九龍)、京包線 (北京—包頭)、京承線 (北京—承德) 雙橋至密云段、京通線 (昌平—通遼) 能力富余相對(duì)較大，樞紐東北環(huán)線、西北環(huán)線能力具有富余[6]。再如，隨著集包第二雙線 (集寧—包頭) 和相關(guān)路網(wǎng)的完善，位于內(nèi)蒙古包頭市的包頭鐵路樞紐內(nèi)主要線路能力利用率在22.0%～68.0%[7]，致使路地雙方把利用包頭鐵路樞紐內(nèi)既有線富余能力開行市郊列車的項(xiàng)目提到了議事日程。由此可見，大城市周邊的既有線路已經(jīng)開始出現(xiàn)一定的富余能力，這為服務(wù)城市交通提供了一定的基礎(chǔ)。

2國(guó)有鐵路參與市域(郊)鐵路發(fā)展面臨的困境與挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)鐵路在參與市域 (郊) 鐵路發(fā)展上開始探索實(shí)踐，全路利用既有運(yùn)輸資產(chǎn)開行了近40條線路的市域 (郊) 列車，盤活了資產(chǎn)，提高了運(yùn)量，取得初步成效。同時(shí)也反映出一些問(wèn)題，特別是在市域 (郊) 鐵路的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、盈利模式、補(bǔ)貼等方面的合作機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。例如，北京市郊鐵路 2 號(hào)線 (西直門—延慶) (以下簡(jiǎn)稱“S2 線”) 是我國(guó)新世紀(jì)以來(lái)第 1 條為城市交通服務(wù)為目的的市域 (郊) 鐵路，對(duì)發(fā)展市域 (郊) 鐵路進(jìn)行了有益探索[8]，取得良好效果，同時(shí)也面臨著一些亟待解決的問(wèn)題[5]。

（1）對(duì)市域 (郊) 鐵路的產(chǎn)品屬性及功能定位有待統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。從國(guó)鐵的角度分析，市郊運(yùn)輸本身不屬于其服務(wù)職能，鐵路城市樞紐能力的短缺和開行市郊列車與長(zhǎng)途車在時(shí)間上的沖突會(huì)給鐵路運(yùn)輸組織和安全管理帶來(lái)較大影響，鐵路運(yùn)輸企業(yè)因開展市域 (郊) 鐵路運(yùn)輸所產(chǎn)生的虧損或機(jī)會(huì)損失應(yīng)當(dāng)由城市政府足額補(bǔ)償。從地方政府角度分析，國(guó)有鐵路企業(yè)承擔(dān)著一定社會(huì)責(zé)任，不應(yīng)完全追求盈利。

（2）運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)管理模式在一定程度上存在責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一。目前北京 S2 線采取委托運(yùn)輸管理模式，作為合資鐵路公司的北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司 (以下簡(jiǎn)稱“S2 線公司”) 通過(guò)協(xié)議將 S2 線的運(yùn)輸組織管理、運(yùn)輸固定設(shè)備管理、運(yùn)輸移動(dòng)設(shè)備管理、運(yùn)輸安全管理委托給北京鐵路局。北京鐵路局將得到的開行 S2 線旅客列車的運(yùn)輸收入交給S2 線公司，同時(shí)，將發(fā)生和應(yīng)計(jì)入的運(yùn)輸成本向S2 線公司清算。由于相關(guān)運(yùn)行機(jī)制滯后，委托運(yùn)輸管理責(zé)權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一。一方面作為經(jīng)營(yíng)主體的 S2 線公司對(duì)列車的開行方案、市場(chǎng)需求狀況、運(yùn)輸服務(wù)水平、運(yùn)價(jià)調(diào)整等關(guān)鍵因素缺乏了解；另一方面，作為受托管理主體的北京鐵路局，雖然已將 S2 線經(jīng)營(yíng)情況納入其盈虧總額考核，但缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制，運(yùn)輸站段的關(guān)注焦點(diǎn)則更多集中在安全管理上，增收節(jié)支的積極性相對(duì)不高。

（3）既有線投資改造所形成的資產(chǎn)界面難以劃清。在既有線改造的出資主體和資產(chǎn)界面問(wèn)題上，從國(guó)有鐵路角度分析，既有線改造后主要為城市交通服務(wù)，應(yīng)由政府出資。從政府角度分析，投資改造既有線后形成的資產(chǎn)仍附加在鐵路局原有資產(chǎn)上。因此，在誰(shuí)出資和出資后的資產(chǎn)歸屬問(wèn)題上難以達(dá)成一致。此外，在對(duì)市域 (郊) 鐵路運(yùn)營(yíng)成本的分?jǐn)?、認(rèn)定、清算、補(bǔ)貼機(jī)制和合作契約的制定方面也尚有完善合作的空間。

3結(jié)論與政策建議

北京在S2線鐵路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作需要構(gòu)建一個(gè)自上而下的合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與機(jī)制，對(duì)市域 (郊) 鐵路的發(fā)展制訂較為詳盡的規(guī)劃、法律法規(guī)、分工和合作政策等。為此，一方面可以構(gòu)建路地雙方合作的外部機(jī)制，另一方面根據(jù)市場(chǎng)化的原則，積極實(shí)施利于雙方合作的內(nèi)部機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自律性合作。

3.1發(fā)達(dá)國(guó)家在構(gòu)建路地雙方合作的外部機(jī)制上提供了豐富經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)分析，由于發(fā)展市域 (郊) 鐵路涉及中央政府、鐵路和城市交通管理部門之間的合作，因而為鐵路參與市域 (郊) 鐵路的發(fā)展逐步建立起一套較為有效的制度安排，形成了自上而下的合作協(xié)調(diào)機(jī)制[5]。

日本的國(guó)土交通部、美國(guó)的運(yùn)輸部，以及法國(guó)的生態(tài)、能源可持續(xù)發(fā)展與國(guó)土整治部等都在中央層面設(shè)置了市郊鐵路的管理機(jī)構(gòu)，在其發(fā)展中起到頂層設(shè)計(jì)的作用，能夠最大程度地減少國(guó)家鐵路、城市交通管理部門和其他相關(guān)部門之間的合作障礙，提高合作效率。日本的國(guó)土交通部的運(yùn)輸審議會(huì)、鐵道局的鐵道政策課和都市局的都市政策課等負(fù)責(zé)對(duì)東京、大阪和名古屋 3 大城市圈的城市和市郊鐵路制定規(guī)劃和優(yōu)先發(fā)展的線路。日本交通運(yùn)輸管理體制圖(城市、市郊鐵路部分) 如圖1所示。

圖1　日本交通運(yùn)輸管理體制 (城市、市郊鐵路部分)

1982年西班牙國(guó)鐵 (RENFE) 根據(jù)中央政府的要求制定出“市郊鐵路運(yùn)輸規(guī)劃”，并與馬德里市政府簽訂國(guó)鐵參與城市交通的合作協(xié)議，提出通過(guò)對(duì)既有鐵路進(jìn)行改造或利用國(guó)鐵原有土地新建輕軌系統(tǒng)的 2 種合作方式。在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立層面，西班牙政府提出在大區(qū)域和城市層面分別建立包含西班牙國(guó)鐵在內(nèi)的政府協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)在城市交通管理部門中派駐國(guó)鐵代表參與協(xié)商有關(guān)城市軌道交通發(fā)展的事宜。執(zhí)行層面成立專門的負(fù)責(zé)市郊鐵路運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，組織協(xié)調(diào)各城市的鐵路客運(yùn)業(yè)務(wù)。在完善的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立的框架下，西班牙采取了一系列措施應(yīng)對(duì)市郊鐵路規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和補(bǔ)貼的整個(gè)過(guò)程中雙方合作機(jī)制方面的沖突[9]。

3.2建立促進(jìn)我國(guó)市域 (郊) 鐵路發(fā)展的多層合作機(jī)制

鑒于國(guó)鐵和城市交通管理部門在合作方面面臨的挑戰(zhàn)，需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為國(guó)鐵參與我國(guó)市域(郊) 鐵路的發(fā)展打造一個(gè)更有效的制度安排。從我國(guó)目前的情況來(lái)看，在頂層設(shè)計(jì)方面，可以考慮成立由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、交通運(yùn)輸部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部、中國(guó)鐵路總公司在內(nèi)的市域 (郊) 鐵路發(fā)展聯(lián)席會(huì)制度，負(fù)責(zé)全國(guó)市域 (郊)鐵路的總體規(guī)劃和宏觀發(fā)展政策；同時(shí)，賦予交通運(yùn)輸部 (含國(guó)家鐵路局) 及其地區(qū)性分支機(jī)構(gòu)對(duì)沖突進(jìn)行監(jiān)督、仲裁和懲罰的治理能力[5]。

在中層機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)方面，建立適合各大城市具體情況的市域 (郊) 鐵路中層管理機(jī)構(gòu)，使其在城市交通發(fā)展中發(fā)揮重要作用。世界各主要大城市的市域(郊) 鐵路運(yùn)營(yíng)管理體制形式多樣，但主要是由大城市政府、國(guó)有鐵路、社會(huì)團(tuán)體和消費(fèi)者組成的合作機(jī)構(gòu)和機(jī)制。法國(guó)大巴黎區(qū)的市域 (郊) 鐵路發(fā)展由法蘭西島運(yùn)輸公司聯(lián)合會(huì) (STIF) 進(jìn)行協(xié)調(diào)，該聯(lián)合會(huì)包括的運(yùn)輸公司為法國(guó)國(guó)鐵 (SNCF)、巴黎公交公司 (RATP) 和法蘭西島私人運(yùn)輸協(xié)會(huì)。在我國(guó)也應(yīng)建立一個(gè)由大城市政府、鐵路局、工商界代表、消費(fèi)者和其他利益相關(guān)者構(gòu)成的合作機(jī)構(gòu)和機(jī)制，其職責(zé)是根據(jù)中央層面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制定的原則，結(jié)合本地的實(shí)際情況，對(duì)市域 (郊) 鐵路的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行中觀層面的協(xié)調(diào)與合作。

在執(zhí)行層設(shè)計(jì)方面，世界其他發(fā)達(dá)國(guó)家基本都有明確的市域 (郊) 鐵路運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)，大部分由國(guó)鐵來(lái)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。例如，東京的原國(guó)鐵市域 (郊)鐵路業(yè)務(wù)是由東日本鐵路下設(shè)的東京和橫濱的分支機(jī)構(gòu)來(lái)完成的；巴黎的市郊運(yùn)輸則由法國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)公司的 Transilien 事業(yè)部承擔(dān)。從北京市的情況看，可以采取 2 種執(zhí)行機(jī)構(gòu)：一是繼續(xù)采用既有的合作機(jī)制，但應(yīng)明確資產(chǎn)界面、減少成本認(rèn)定的難度并增加補(bǔ)貼的透明度；二是北京市政府成立全面負(fù)責(zé)市域 (郊) 鐵路規(guī)劃、投資和政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，鐵路局也成立負(fù)責(zé)市域 (郊) 鐵路運(yùn)營(yíng)管理的事業(yè)部，雙方直接在市域 (郊) 鐵路的規(guī)劃、投資、運(yùn)營(yíng)和購(gòu)買服務(wù)等方面對(duì)接，充分利用既有的路網(wǎng)和機(jī)車車輛等資源，提高效率和效益。

3.3探索市域 (郊) 鐵路外部效益內(nèi)部化的商業(yè)模式

市域 (郊) 鐵路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能夠明顯改善大城市市中心至郊區(qū)沿線區(qū)域和郊區(qū)本身的交通區(qū)位，較大地提高沿線的土地和不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值，并增加地方稅收。但是，由于缺乏回饋機(jī)制，市域 (郊) 鐵路的外部貢獻(xiàn)往往無(wú)法被自身獲得。我國(guó)香港和日本的軌道交通融資實(shí)踐表明，通過(guò) TOD 模式是實(shí)現(xiàn)外部效益內(nèi)部化，提升市郊鐵路投融資能力的重要舉措之一。TOD 模式可以將市域 (郊) 鐵路和其沿線物業(yè)捆綁起來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)，即在建設(shè)市域 (郊) 鐵路的同時(shí)，將站點(diǎn)及周邊沿線的土地交由市域 (郊) 鐵路項(xiàng)目公司進(jìn)行系統(tǒng)的高密度開發(fā)。這種開發(fā)模式充分利用市域 (郊) 鐵路與沿線物業(yè)的良性互動(dòng)機(jī)制，通過(guò)發(fā)展市域 (郊) 鐵路所帶來(lái)的時(shí)空收縮效應(yīng)，帶動(dòng)周圍住宅、商業(yè)物業(yè)的提升和鐵路運(yùn)量的增長(zhǎng)；同時(shí)，物業(yè)發(fā)展得到的投資回報(bào)和經(jīng)營(yíng)收益又可以提高市域 (郊) 鐵路的融資能力和彌補(bǔ)其經(jīng)營(yíng)虧損[10]。只要有一套合理的合作與利益共享機(jī)制，TOD 模式不僅可以由鐵路企業(yè)與地方政府合作，而且可以帶動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)商出資設(shè)站、購(gòu)置動(dòng)車組等，嘗試以國(guó)有鐵路、地方政府和社會(huì)資本合作(PPP) 的方式實(shí)現(xiàn)“多贏”。另外，還應(yīng)注重市域(郊) 鐵路與地鐵等其他交通方式的一體化銜接，以及放眼都市圈和城市群交通范圍做好市域 (郊) 鐵路的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和商業(yè)化服務(wù)等方面相應(yīng)政策的制定。

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責(zé)任編輯：金 穎

The Opportunity and Cooperation Mechanism between the National Railways and the Local Governments in the Development of the Suburban Railways in China

WU Jian-hong，WANG Pu-yu，WANG Chao，ZHOU Zi-yi

(School of Economics and management, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044，China)

With the ever growing traffic congestion in the metropolitan areas of China, the issues of urban spatial structure adjustment and strategic guidance become more and more prominent. The paper first elaborates the necessity and feasibility for the national railways to participate in the construction and operation of urban/suburban railways system, then analyzes the challenges and difficulties encountered in views of product attributes, top institutional arrangements, responsibilityrights-benefits of different parties, assets interface setting and revenue settlements and subsidizing methods in the case study of beijing Suburban Line No.2(S 2), and comes to the conclusion that a multiple layer cooperation mechanism should be established to promote the development of urban/suburban railways and new business model should be explored to internalize those external benefits brought by the opening of new urban/suburban railways in reference to various international experiences of cooperation mechanism between the national railways and the local governments.

Urban/Suburban Railway; Development Opportunities; Cooperation Mechanism

1003-1421(2016)10-0059-05

U239.5

A

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.10.12

2016-06-17

北京市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì) 2013 年資助項(xiàng)目(B13I00490)