巴州經(jīng)驗秦巴山區(qū)精準扶貧的創(chuàng)新路徑

郭曉鳴+++高杰

秦巴山區(qū)是四川省扶貧開發(fā)工作的重點片區(qū)之一，也是貧困分布較廣、程度較深的地區(qū)之一。區(qū)域地理條件復雜、發(fā)展基礎薄弱，使扶貧開發(fā)工作的推進面臨一系列突出問題和困難。為破解這些難題，實現(xiàn)對秦巴山區(qū)貧困人口的精準幫扶、精準脫貧，巴中市巴州區(qū)根據(jù)區(qū)域貧困特征，積極探索幫扶機制和幫扶手段的創(chuàng)新，形成了精準扶貧的“巴州經(jīng)驗”，為精準扶貧戰(zhàn)略在秦巴山區(qū)的有效實施提供了有益的借鑒和啟示。

秦巴山區(qū)扶貧開發(fā)的突出問題

——區(qū)位條件和要素稟賦雙重約束下的貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)“低位循環(huán)”。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)是精準扶貧戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)貧困人口脫貧的核心和根本。近年來，秦巴山區(qū)部分地區(qū)逐步形成了具有山區(qū)特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工產(chǎn)業(yè)鏈，但是在大多數(shù)貧困地區(qū)，依然以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合速度緩慢。而產(chǎn)業(yè)陷入“低位循環(huán)”最重要的原因在于，貧困地區(qū)往往缺少必要的勞動力、資本或技術要素，只能采取傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營方式，產(chǎn)業(yè)扶貧項目運行缺乏必要的要素支撐。如部分貧困村提出了以藥材、核桃等經(jīng)濟作物種植為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，但缺乏種植技術、產(chǎn)品加工能力和管理人才等，目前只以農(nóng)戶分散經(jīng)營為主，產(chǎn)品多為初級產(chǎn)品，附加值較低，帶動貧困農(nóng)戶家庭增收的效果并不明顯。

——農(nóng)村金融體系不健全導致的貧困地區(qū)金融支持嚴重不足。秦巴山區(qū)的貧困村往往地處偏遠且交通不便，增大了金融機構開展業(yè)務的成本，加之經(jīng)濟基礎薄弱，缺乏有價值的抵押物，導致許多正規(guī)金融機構不愿進入這些地區(qū)開展業(yè)務。農(nóng)村融資渠道有限，大多數(shù)貧困人口的資金需求主要依賴民間借貸，不僅融資成本高，而且滿足度較低，嚴重制約了貧困人口的發(fā)展機會，也使具有帶動作用的各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺乏資金支持，從而制約了貧困山區(qū)優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)的建立和發(fā)展。

——特殊的自然地理條件造成易地扶貧搬遷面臨巨大困難。與其他貧困地區(qū)相比，秦巴山區(qū)貧困問題的突出特征在于因地理條件惡劣而致貧的人口所占比重較高。秦巴山區(qū)以山地丘陵為主，許多貧困人口處于地質(zhì)災害避讓區(qū)、地方病多發(fā)區(qū)以及生態(tài)環(huán)境脆弱、限制或禁止開發(fā)區(qū)等，雖然近年來大力推進基礎設施建設和易地扶貧搬遷，部分貧困人口已經(jīng)脫離了上述生存環(huán)境，但主要受制于財政投資能力，仍有相當數(shù)量貧困人口生活在生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件的地區(qū)，亟須通過易地扶貧搬遷等工程實現(xiàn)其生產(chǎn)和發(fā)展條件的改善。但是因區(qū)域人口密度較高、地理環(huán)境復雜、土地資源有限、公共服務供給成本高等現(xiàn)實條件制約，易地扶貧搬遷面臨著難以安置的現(xiàn)實困難。

巴州區(qū)精準扶貧主要創(chuàng)新點

近年來，巴州區(qū)不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作模式，深入剖析地區(qū)貧困問題的特征，針對秦巴山區(qū)扶貧開發(fā)面臨的特殊困難，在產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、易地扶貧搬遷等主要方面進行了積極的改革創(chuàng)新，不僅扶貧工作取得顯著成效，并且在扶貧體制機制改革上創(chuàng)造了可供借鑒和推廣的重要經(jīng)驗。巴州區(qū)針對現(xiàn)實制約的創(chuàng)新性做法是；

——產(chǎn)業(yè)扶貧上，以參與和合作為重點激發(fā)貧困人口內(nèi)生發(fā)展動力。針對目前產(chǎn)業(yè)扶貧中存在貧困人口參與度不高等現(xiàn)象，巴州區(qū)推進創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式，堅持因村因戶制宜，立足產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，制定個性化扶貧措施，以自主參與的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力，形成產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的長效機制。

一是鼓勵貧困人口參與產(chǎn)業(yè)扶貧項目規(guī)劃編制。在產(chǎn)業(yè)扶貧項目規(guī)劃編制制定過程中，充分尊重貧困人口意愿和現(xiàn)實需求，改變自上而下的規(guī)劃編制方式，要求各貧困村建立以貧困人口廣泛參與的產(chǎn)業(yè)脫貧規(guī)劃編制機制。

二是構建以貧困人口為中心的產(chǎn)業(yè)資金投入機制。巴州區(qū)將普惠政策與特惠政策相結合，確保扶貧專項資金投入以貧困戶為主，一方面，根據(jù)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)定財政專項扶貧資金的70%以上用于貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)（當年減貧人口按800元/人標準安排資金）；另一方面，為每個貧困村提供20萬元產(chǎn)業(yè)扶持周轉金，貧困戶根據(jù)需要可以進行無息借款，緩解貧困戶生產(chǎn)發(fā)展資金短缺難題。

三是建立新型經(jīng)營主體與貧困人口的利益聯(lián)結機制。貧困農(nóng)戶分散的自我發(fā)展客觀上面臨難以克服的諸多困難，巴州區(qū)通過政策激勵引導新型經(jīng)營主體與貧困農(nóng)戶簽訂互利共贏經(jīng)濟合同，將扶貧對象的政策扶持資金、土地等生產(chǎn)資料折價入股，由新型經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營，并根據(jù)股份進行分紅。同時，由貧困農(nóng)戶選出代表組成監(jiān)委會，并聘請第三方機構對項目投資、經(jīng)營、收益進行全程監(jiān)控。2014年—2015 年，全區(qū)整合5000萬元扶貧資金，作為2萬名貧困人口的股份投入新型經(jīng)營主體，實現(xiàn)了貧困人口脫貧與地區(qū)農(nóng)業(yè)轉型升級的雙重目標。

——金融扶貧上，以大力度推進農(nóng)村金融創(chuàng)新為支撐破解精準扶貧面臨的資金制約。為破解貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展中的資金制約，巴州區(qū)大力推進農(nóng)村金融創(chuàng)新，支持和引導金融機構針對貧困群體的現(xiàn)實需求創(chuàng)新服務和產(chǎn)品，為貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困人口脫貧提供了有力的金融支撐。

一是通過“雙免直貸”提高貧困人口貸款能力。巴州區(qū)根據(jù)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力等實際情況，推行了“雙免直貸”模式，即通過降低貸款利率、延長貸款期限、免抵押免擔保來提高貧困戶貸款可獲得率；制定符合貧困戶實際的“5221”評信標準。在貸款信用評級中，建立誠信度占50%、家庭勞動力占20%、家庭成員掌握勞動技能占20%、家庭人均純收入水平占10%的指標體系，實現(xiàn)一次評級授信隨時用信，幫助貧困戶緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺性難題。

二是積極培育農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資市場。針對貧困地區(qū)抵押物不足問題，巴州區(qū)建立了由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、水利等部門參與成立的“涉農(nóng)產(chǎn)權辦證中心、資產(chǎn)資源評估中心、產(chǎn)權流轉交易中心”產(chǎn)權三中心，為貧困農(nóng)戶擴寬貸款抵押擔保物范圍和融資渠道提供良好平臺。截至2016年6月，全區(qū)產(chǎn)權抵押貸款5000多萬元，形成5000余畝葡萄、獼猴桃、珍稀苗木等產(chǎn)業(yè)基地，帶動3000余戶貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，實現(xiàn)人均增收1200元/年。

三是創(chuàng)新建立貧困人口貸款入股產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“3+1”信貸收益模式。針對缺乏發(fā)展能力或不愿自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)的部分貧困戶，巴州區(qū)創(chuàng)新采取“3+1”信貸收益模式，貧困戶以信貸資金作為股本金注入新型經(jīng)營主體，并與經(jīng)營業(yè)主簽訂分紅協(xié)議，在貸款資金期限內(nèi)新型經(jīng)營主體每年以入注資金的3%向貧困戶實施保底分紅，如實際收益高于3%則按實際收益分紅。貸款資金作為股本金期滿，返本歸還于貧困戶。同時，新型經(jīng)營主體在經(jīng)營期限內(nèi)每年向貧困戶以入注股本金的1%分紅，確保貧困戶如期脫貧并鞏固脫貧成果。

——易地扶貧搬遷上，依托新村建設和產(chǎn)權改革突破安置困境。為實現(xiàn)“搬遷一戶就要安置并脫貧一戶”的目標，巴州區(qū)創(chuàng)新建立了新村建設、產(chǎn)權改革與易地扶貧搬遷項目的聯(lián)動機制，有效破解了自然資源制約下的搬遷人口安置難題。

一是探索建立“3344”農(nóng)村廉租房模式。巴州區(qū)要求每個新建新村聚居點必須按照8%的比例建設廉租房，以重點解決特困農(nóng)戶的搬遷安置問題。在廉租房建設上，巴州區(qū)創(chuàng)新了產(chǎn)生廣泛影響的“3344”模式，第一個“3”即“新建、租賃或購買已建住房、改造農(nóng)村閑置房”三種廉租房建設模式；第二個“3”即“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一籌資、統(tǒng)一建設”的三種廉租房建設方法；第一個“4”即“個人申請、民主評議、搖號配租、張榜公示”四個廉租房分配步驟；第二個“4”即“回購或新建、改變用途、轉租轉借、無合理原因連續(xù)六個月未住”四個退出條件。

二是完善對搬遷人口的公共服務保障。為提升對搬遷貧困人口的公共服務水平，巴州區(qū)依托新村建設契機，不斷完善公共服務，完善村社路、水、電、通信、廣播電視、學校、衛(wèi)生室等基礎設施建設，徹底改變易地扶貧搬遷群眾生產(chǎn)生活條件。

三是引導搬遷人口通過土地產(chǎn)權流轉獲得收益保障。對于搬遷后離生產(chǎn)用地較遠的貧困人口，采取引進業(yè)主方式，將土地進行整體流轉，實行規(guī)?；?jīng)營，同時，完善農(nóng)戶與業(yè)主的利益聯(lián)結機制，拓寬收入渠道，增加經(jīng)營性和財產(chǎn)性收入。

巴州區(qū)在精準扶貧實踐方面的創(chuàng)新取得了較為顯著的成效，2014至2015年，全區(qū)共減少貧困人口28811人；2015年底，全區(qū)貧困發(fā)生率降至10.6%，較2013年下降6.6%，農(nóng)村居民人均可支配收入達到9147元，較2013年增長10.4%。更為重要的是，通過體制機制的創(chuàng)新，巴州區(qū)探索出了符合山區(qū)貧困特征的精準扶貧道路，也為秦巴山區(qū)的扶貧開發(fā)工作提供了可資借鑒的成功經(jīng)驗。

扶貧實踐創(chuàng)新挑戰(zhàn)三大難題

秦巴山區(qū)集山區(qū)、革命老區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)于一體，長期以來都是我國扶貧開發(fā)的重點片區(qū)，也是四川省精準扶貧攻堅戰(zhàn)最為艱巨的片區(qū)之一。在這一地區(qū)，精準扶貧中產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難、金融支持困難和搬遷安置困難是面臨的三大主要難題。巴州區(qū)在推進精準扶貧實踐中的創(chuàng)新性探索正是針對上述挑戰(zhàn)性問題而進行的，巴州區(qū)圍繞產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧和易地搬遷扶貧三個關鍵方面所進行體制機制創(chuàng)新，不僅取得了令人鼓舞的實際成效，而且更重要的是形成了能夠為其他山區(qū)實現(xiàn)精準脫貧目標提供有益借鑒的“巴州經(jīng)驗”。

“巴州經(jīng)驗”創(chuàng)新的精髓在于，深入把握秦巴山區(qū)特殊的貧困表現(xiàn)和致貧原因，因村制宜和因戶制宜地制定并實施扶貧規(guī)劃，以貧困戶為主體突出參與和合作的基本取向，瞄準關鍵環(huán)節(jié)，強化制度創(chuàng)新，實施重點突破，帶動貧困地區(qū)整體發(fā)展和貧困人口持續(xù)脫貧。

具體而言，巴州區(qū)精準扶貧的實踐探索具有如下極具推廣價值的經(jīng)驗借鑒：

第一，精準扶貧政策實施必須與不同區(qū)域的貧困特征相契合。巴州區(qū)的實踐探索說明，在各地實際情況存在較大差異的條件下，精準扶貧戰(zhàn)略的實施必須以充分把握地區(qū)貧困實際為前提，瞄準關鍵問題和現(xiàn)實需求。精準扶貧戰(zhàn)略的總體原則在于通過精準瞄準、精準幫扶，實現(xiàn)精準脫貧，而精準的核心含義就在于因地制宜、因戶制宜，與其他貧困地區(qū)相比，秦巴山區(qū)內(nèi)各貧困村的整體貧困問題仍較嚴重，因此，在注重扶貧措施到戶的同時，應當對通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村內(nèi)相對普惠的扶持政策帶動村莊整體發(fā)展給予足夠重視，如果過度強調(diào)扶持到戶，忽視貧困村內(nèi)的集體行動和合作互助，不僅在單個貧困戶缺乏基本發(fā)展能力條件下會造成扶貧資源過度累積而低效利用乃至浪費，而且可能因扶貧資源在貧困戶之間分配不均而打破貧困村原有的社會均衡，給精準扶貧的推進過程帶來不應有的障礙。

第二，貧困農(nóng)戶應當以靈活多樣的方式參與精準扶貧項目實施過程。貧困農(nóng)戶往往缺少一項或多項發(fā)展的必要條件，在秦巴山區(qū)，因疾病等造成的勞動力不足是許多家庭的主要致貧因素。為了使這些貧困戶獲得同等的發(fā)展機會，分享扶貧項目帶來的收益，巴州區(qū)探索創(chuàng)新了靈活多樣的貧困戶參與機制，如以土地、貸款資金入股的方式與新型經(jīng)營主體建立合作關系，以此參與扶貧項目的實際運行。巴中區(qū)的創(chuàng)新實踐表明，盡管貧困戶普遍存在不同類型發(fā)展要素不足的顯著制約，但并非意味著其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中就沒有參與機會和參與能力。通過制度和機制創(chuàng)新，就完全能夠為貧困戶提供充分的參與條件，從而變被動為主動，充分發(fā)揮貧困戶在扶貧開發(fā)中的主體地位。

第三，充分發(fā)揮協(xié)同互補作用是破解貧困地區(qū)發(fā)展要素不足矛盾的有效路徑。在推進精準扶貧過程中，大多數(shù)貧困地區(qū)都出現(xiàn)了因資金、土地、人力資本等要素不足造成的項目推進困難，如安置用地對易地扶貧搬遷的限制、抵押物不足對產(chǎn)業(yè)項目融資的限制等。巴州區(qū)通過實踐探索，走出了一條以扶貧項目之間協(xié)同互補彌補貧困地區(qū)要素不足問題的路徑。如通過將農(nóng)村廉租房建設項目與易地扶貧搬遷項目相互結合，解決搬遷人口的居住用地問題，同時聯(lián)動推進農(nóng)村產(chǎn)權流轉項目，解決搬遷人口的收入來源問題。此外，在對金融不能進行行政干預條件下，巴州區(qū)高度重視協(xié)同發(fā)揮政府與市場職能，通過獎勵政策和政府信用擔保導向金融機構創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為貧困人口提供更加有效的多樣化金融服務。