農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及解決對(duì)策研究——以衡陽市為例

祁 惠，潘建明，廖喜云

(1.湖南工學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 衡陽 421002；2.中南林業(yè)科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004;

3.湖南交通工程學(xué)院，湖南 衡陽 410009;4.民盟衡陽市委員會(huì)，湖南 衡陽 421001)

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及解決對(duì)策研究
——以衡陽市為例

祁 惠1，2，潘建明3，廖喜云4

(1.湖南工學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 衡陽 421002；2.中南林業(yè)科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004;

3.湖南交通工程學(xué)院，湖南 衡陽 410009;4.民盟衡陽市委員會(huì)，湖南 衡陽 421001)

摘要：分析了衡陽市農(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及成效，探討了其發(fā)展過程中面臨的一些亟需解決的問題，包括土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)糾紛多、不穩(wěn)定、期限短和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制不完善等問題。從高度重視農(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)、依法規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為、完善農(nóng)村農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制、加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策扶持力度等方面提出了相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：衡陽市；農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)；問題；對(duì)策

1引言

如何貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期合理、有序流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一個(gè)重要問題[1～3]。為了全面了解全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和存在的問題，為農(nóng)村農(nóng)用土地健康有序流轉(zhuǎn)提供政策建議，筆者多次深入衡陽市有關(guān)縣市實(shí)地走訪，結(jié)合問卷調(diào)查和文獻(xiàn)檢索等方式，對(duì)全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研。

2衡陽市農(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及成效分析

近年來，衡陽市委、市政府十分重視推動(dòng)衡陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社快速健康發(fā)展的意見》等文件，大力推進(jìn)“一流轉(zhuǎn)五服務(wù)”，促進(jìn)了農(nóng)用土地加速流轉(zhuǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)[4]。

2.1農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)成效明顯

(1)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大。據(jù)衡陽市農(nóng)辦統(tǒng)計(jì)，截止2014年3月底，全市農(nóng)村土地農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)480.5萬畝，比2013年同期增加60.8萬畝；其中，耕地流轉(zhuǎn)面積為236.84萬畝，占全市耕地總面積的49.02%。

(2)土地流轉(zhuǎn)形式日益多樣化。截止2012年底，以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等形式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地面積分別為143.35萬畝、169萬畝、27.76萬畝、11.83萬畝、39.43萬畝，其它方式(代耕、反租倒包)流轉(zhuǎn)的土地面積23.35萬畝，以轉(zhuǎn)包、出租為主要形式，兩者占總流轉(zhuǎn)面積的73.27%。

(3)土地流轉(zhuǎn)形式主要是以農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)為主。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在衡陽市農(nóng)村，69.7%的土地流轉(zhuǎn)是主要是農(nóng)戶之間自行協(xié)商進(jìn)行的。村集體組織的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)僅占小部分。其中，集體組織參與農(nóng)戶土地之間流轉(zhuǎn)的比重較2011年提高了近6%。

(4)流轉(zhuǎn)程序不斷規(guī)范。衡陽市在土地流轉(zhuǎn)過程中，制定了統(tǒng)一的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范樣本，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂、管理、備案等作出了具體的規(guī)定。衡陽市市委強(qiáng)調(diào)要不斷完善農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)過程，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范化流轉(zhuǎn)。截至2012年底，全市參與流轉(zhuǎn)耕地的農(nóng)戶達(dá)71.07萬戶，占全市總農(nóng)戶的47.33%；共簽訂流轉(zhuǎn)合同67.44萬份，其中簽訂規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同33.45萬份，占流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的47.07%。

(5)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)知度、認(rèn)同感明顯提高。據(jù)問卷調(diào)查，衡陽市87.2%的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地承包政策30年不改變的政策有所耳聞，76.1%的農(nóng)民了解或者知曉《農(nóng)村土地承包法》的若干規(guī)定，81.2%的農(nóng)民知曉農(nóng)用土地可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，42.2%的農(nóng)民還知道在農(nóng)用土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后還可以進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記。其中，男性對(duì)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)認(rèn)同感達(dá)為61.5%，女性為51.8%。

2.2農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)有力地促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

(1)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。隨著土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不斷完善，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的日漸形成，一大批專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)科技人員把農(nóng)業(yè)作為一個(gè)新投資領(lǐng)域，積極發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)殖業(yè)。截止2012年，通過土地流轉(zhuǎn)，全市規(guī)模經(jīng)營(yíng)50～100畝經(jīng)營(yíng)主達(dá)3 519個(gè)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)100～500畝經(jīng)營(yíng)主達(dá)944個(gè)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)500畝以上經(jīng)營(yíng)主達(dá)318個(gè)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)涉及的土地流轉(zhuǎn)面積超過200萬畝，個(gè)別經(jīng)營(yíng)大戶流轉(zhuǎn)土地面積高達(dá)5 000畝以上。

(2)緩解了農(nóng)業(yè)投入不足的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，衡陽市工商資本參與土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)43.56萬畝，其中以直接經(jīng)營(yíng)方式流轉(zhuǎn)的面積為23.97萬畝，占工商資本參與流轉(zhuǎn)面積的53.01%，分片承包經(jīng)營(yíng)方式流轉(zhuǎn)面積8.35萬畝，占其工商資本參與流轉(zhuǎn)面積的16.16%，流轉(zhuǎn)資金投入達(dá)26.18萬元，緩解了因農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營(yíng)造成的農(nóng)業(yè)投入不足的問題。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)也推動(dòng)了金融支農(nóng)的創(chuàng)新，如截至2014年6月末，常寧市工商銀行累計(jì)發(fā)放新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)貸款245.1萬元，其中土地抵押貸款220萬元；安邦公司為連片在300畝以上種田大戶提供擔(dān)保，農(nóng)信社為給予種田大戶50～100萬元的授信額度，目前已發(fā)貸款17宗計(jì)1 350萬元。

(3)促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)使得農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化和調(diào)整，流轉(zhuǎn)土地主要用于油茶、果蔬、畜禽、糧食、烤煙等規(guī)模種植、養(yǎng)殖。農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)對(duì)衡陽市名、特、優(yōu)農(nóng)業(yè)的形成和壯大起到促進(jìn)作用。又如，土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，全市休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)達(dá)1.24萬畝。

(4)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣。隨著土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，有力地促進(jìn)了良種及栽培技術(shù)、測(cè)土配方施肥、有害生物化專業(yè)防治、各種機(jī)械的推廣，提高了土地的產(chǎn)出效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。如近3年全市新增大中小型拖拉機(jī)2 115臺(tái)、聯(lián)合收割機(jī)3 586臺(tái)、插秧機(jī)1 278臺(tái)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化提質(zhì)提速明顯加快。

(5)推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化。土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)創(chuàng)造了條件。全市共創(chuàng)建了73個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)(示范園)、623個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化畜禽養(yǎng)殖基地、31個(gè)水產(chǎn)健康養(yǎng)殖基地，擁有“無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品、地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品”認(rèn)證369個(gè)，總產(chǎn)217萬t，為農(nóng)產(chǎn)品安全工程打下了良好的基礎(chǔ)。

(6)改善了生態(tài)環(huán)境。如常寧市的江山、西施等油茶生產(chǎn)企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)，新建油茶林面積4.7萬畝，一大批宜林荒山、火燒跡地得到墾復(fù)，重新披上綠裝，改善了生態(tài)環(huán)境。

2.3農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)有力地促進(jìn)了農(nóng)民增收

(1)直接增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)價(jià)格也得到逐步提高，土地流轉(zhuǎn)由原來的多數(shù)無償代種、代耕轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斄鬓D(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)價(jià)格一般在100～500元/畝之間，最高的達(dá)到750元/畝，直接增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

(2)促進(jìn)了剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民務(wù)工收入。由于農(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)有效的維護(hù)了農(nóng)民的利益，為離鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的廣大農(nóng)民解除了后顧之憂，使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力擺攤了土地的束縛，一部分農(nóng)民洗腳進(jìn)城就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，不但推動(dòng)了城鎮(zhèn)化，也增加了農(nóng)民務(wù)工的收入[5]。數(shù)據(jù)顯示，2013年全市常年外出務(wù)工勞動(dòng)力達(dá)到140.94萬人，外出務(wù)工勞動(dòng)力占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的35%，每年帶來的經(jīng)濟(jì)收入近80億元。

(3)增加了農(nóng)民服務(wù)業(yè)收入等其他收入。土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)了農(nóng)民分工，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、倉儲(chǔ)、機(jī)械耕作等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品深加工的發(fā)展，增加了農(nóng)民服務(wù)業(yè)收入等其他收入。據(jù)調(diào)查顯示，78.5%的農(nóng)戶認(rèn)為其經(jīng)營(yíng)土地所取得的收入占其家庭總收入的比例很小，只有7.6%的農(nóng)戶認(rèn)為土地收入是其家庭收入的主要來源。81.2%的農(nóng)戶認(rèn)為其家庭的主要收入來源于外出務(wù)工、服務(wù)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等非土地經(jīng)營(yíng)收入。

3衡陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問題

衡陽市農(nóng)村農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總體上來說是很健康的，對(duì)衡陽市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，但是在其發(fā)展過程中也面臨著一些亟需解決的問題。

3.1影響土地流轉(zhuǎn)的因素較多

(1)社會(huì)保障制度不完善，部分農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)。衡陽市雖然已經(jīng)開始了農(nóng)村最低保障制度和新型農(nóng)村醫(yī)療改革試點(diǎn)，部分地區(qū)還開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，但是由于社會(huì)保障制度不夠完善、保障覆蓋面積小、保障水平低下、農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工等因素，部分農(nóng)民依舊對(duì)自己名下土地存在著很強(qiáng)的戀土情節(jié)，部分農(nóng)戶依舊把土地視作自己生活的最后一道安全保障，寧可土地粗放經(jīng)營(yíng)甚至坐視土地荒棄，也不愿意讓名下土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在土地流轉(zhuǎn)過程中，加大了土地之間流轉(zhuǎn)的難度。

(2)流轉(zhuǎn)信息不暢通，想流轉(zhuǎn)也不好流轉(zhuǎn)。該市目前許多縣、鄉(xiāng)還沒有設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)也很缺乏、土地流轉(zhuǎn)信息不流暢，這些問題都使得土地流轉(zhuǎn)的成本增加，致使有需要擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的受讓方找不到合適的土地出讓方，而有意向流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民又找不到合適的受讓方，影響了衡陽市土向更大范圍或更高層次的流轉(zhuǎn)。

(3)土地確權(quán)頒證滯后、流轉(zhuǎn)價(jià)格難統(tǒng)一等因素，也影響到土地流轉(zhuǎn)。土地確權(quán)頒證工作滯后，四至不清，流轉(zhuǎn)面積難以確認(rèn)。在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，還存在農(nóng)戶眾多，流轉(zhuǎn)價(jià)格不能達(dá)成一致，造成成片流轉(zhuǎn)困難。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。水利設(shè)施、機(jī)耕道路建設(shè)滯后，土地形狀、分布不規(guī)則，規(guī)模經(jīng)營(yíng)需要更多的前期投入，影響土地流轉(zhuǎn)。

3.2土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

(1)流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范。在實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中，許多農(nóng)戶之間小規(guī)模的流轉(zhuǎn)，往往采取口頭協(xié)議的方式，即使有簽訂書面合同的，也因?yàn)閮?nèi)容不夠規(guī)范，雙方雙方權(quán)利義務(wù)不明確，易引發(fā)糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有50%以上的農(nóng)戶沒有正式的土地流轉(zhuǎn)書面合同。

(2)土地流轉(zhuǎn)中存在“非糧化”、“非農(nóng)化”現(xiàn)象。個(gè)別企業(yè)在與農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)契約時(shí)，打著推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的幌子，實(shí)質(zhì)上利用流轉(zhuǎn)得來的土地進(jìn)行房地產(chǎn)的開發(fā)，從中獲取不正當(dāng)?shù)睦妗?/p>

(3)土地流轉(zhuǎn)政策的有關(guān)政策未能嚴(yán)格執(zhí)行。如按照國家政策，國家糧食直補(bǔ)、綜合補(bǔ)貼待政策性補(bǔ)助資金應(yīng)該補(bǔ)給種糧者，但實(shí)際上一般由原土地承包經(jīng)營(yíng)戶享受，違背了糧補(bǔ)政策的初衷。有的村集體簽訂虛假土地流轉(zhuǎn)合同，實(shí)際上仍是一家一戶分散經(jīng)營(yíng)，騙取種糧大戶補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)[6]。

3.3土地流轉(zhuǎn)糾紛多、不穩(wěn)定、期限短

(1)土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范、不穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體不敢進(jìn)行長(zhǎng)期投入。在農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的過程中，地方政府應(yīng)該為農(nóng)用土地的有序流轉(zhuǎn)、合法流轉(zhuǎn)、穩(wěn)定流轉(zhuǎn)提供制度保障和政策支持，但是有的地方政府往往對(duì)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)，人為地扭曲農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，損害農(nóng)民利益，致使農(nóng)民對(duì)政府行為不信任，影響農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定。在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同過程中，農(nóng)民由于處于信息弱勢(shì)地位，對(duì)土地未來的升值空間缺少預(yù)見性，兼之法律意識(shí)淡薄，部分農(nóng)民簽約之后，發(fā)現(xiàn)自己名下土地開始升值，農(nóng)民覺得自己受了欺騙，因而強(qiáng)行毀約，造成土地流轉(zhuǎn)糾紛，極大地挫傷了土地經(jīng)營(yíng)大戶的擴(kuò)大再生產(chǎn)的積極性。如衡南縣某種植大戶流入100畝土地，投入8萬元修好機(jī)耕道后，農(nóng)民強(qiáng)行收回，自己耕種農(nóng)業(yè)合作社員穩(wěn)定性不強(qiáng)，其松散的管理模式對(duì)社員約束力不強(qiáng)，收益絕大多數(shù)用于分紅，客觀上使得農(nóng)民合作社的資本和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)始終牌不穩(wěn)定狀態(tài)，難以保證必要的長(zhǎng)期積累的投入用于擴(kuò)大再生產(chǎn)。

(2)土地流轉(zhuǎn)期限短，制約了農(nóng)業(yè)企業(yè)的長(zhǎng)期積累的投入，容易出現(xiàn)短期化行為。規(guī)模農(nóng)業(yè)投資大，周期長(zhǎng)，需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)才能保證投入的積極性[7]。但是衡陽市農(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)以短期流轉(zhuǎn)為主，制約了農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投入和做大做強(qiáng)。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)周期在5年以下的比重占全部土地流轉(zhuǎn)的58.7%；6～10年的占26.3%，10年及以上的不到15%。

3.4土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制不完善

(1)土地流轉(zhuǎn)過程中指導(dǎo)和管理尚不到位。衡陽市在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革過程中，原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)被削弱，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)甚至只有幾名兼職人員。根本不能對(duì)衡陽市縣鄉(xiāng)土地的管理起到指導(dǎo)和監(jiān)督作用。直接后果就是衡陽市部分縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)過程不規(guī)范，農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛無人受理。

(2)金融部門支持力度不大。目前農(nóng)村基層農(nóng)民可以申請(qǐng)貸款數(shù)額小、利率高、門檻高。而金融機(jī)構(gòu)在貸款抵押上不允許農(nóng)民用自身的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物等等。這些約束，也造成了衡陽地區(qū)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體的資金供應(yīng)困難，約束了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展。據(jù)調(diào)查，90%以上的種植大戶存在貸款難的問題，貸款難已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的一大“瓶頸”。

(3)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)缺位。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)具有資金回籠慢、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及自然風(fēng)險(xiǎn)影響大等特點(diǎn)，如果出現(xiàn)旱災(zāi)、水災(zāi)或者其他災(zāi)害，農(nóng)業(yè)將大面積減產(chǎn)甚至絕收。但是農(nóng)戶受到的損失卻難以得到補(bǔ)償。這是限制中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)大問題。

(4)財(cái)政扶持力度不大。農(nóng)業(yè)投入特別是水利設(shè)施、機(jī)耕道、道農(nóng)業(yè)技術(shù)等投資大、周期長(zhǎng)、收益外溢等特點(diǎn)，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，需要財(cái)政給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼或財(cái)政貼息，才能解決投入不足的問題。但是，衡陽市缺乏對(duì)農(nóng)村農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入扶持政策。

4完善衡陽市農(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的建議

衡陽市農(nóng)村農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是衡陽市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)力解放的結(jié)果。隨著第二、第三產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，衡陽市縣鄉(xiāng)的農(nóng)民越來越多的農(nóng)民將轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展將有重要作用。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一定要堅(jiān)持條件，不能刮風(fēng)，不能下指標(biāo)，不能強(qiáng)制推行。

4.1高度重視農(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)

各級(jí)黨委和政府及其部門，要高度重視農(nóng)村農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律努力解決農(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)過程中的新問題、新情況。但是，在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)不能脫離現(xiàn)實(shí)情況，盲目地追求農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模，近年來一些地方政府采取人為下指標(biāo)、定任務(wù)、求速度，違被農(nóng)民愿，強(qiáng)行推動(dòng)土地之間的流轉(zhuǎn)。

4.2依法規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為

(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持三個(gè)原則，防止出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)糾紛，穩(wěn)定流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。即要堅(jiān)持“有法、有償、自愿”的原則，必須遵守國家相關(guān)法律法規(guī)，做到農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)方式和程序合法，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，尊重土地承包權(quán)人土地流轉(zhuǎn)的決定權(quán)；堅(jiān)持“三不準(zhǔn)”原則，不準(zhǔn)改變?cè)鬓D(zhuǎn)的農(nóng)用土地的用途，不得改變農(nóng)用土地集體所有制的性質(zhì)，不得在流轉(zhuǎn)過程中損害到農(nóng)民的合法權(quán)益；堅(jiān)持“登記”原則，維護(hù)流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)業(yè)體能合法、有效、穩(wěn)定。

(2)規(guī)范流轉(zhuǎn)流程和合同管理。首先，縣鄉(xiāng)相關(guān)機(jī)構(gòu)在征求農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意向和社會(huì)各界對(duì)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)需求時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取公開、透明的方式，將相關(guān)土地信息張榜公布。其次，在土地流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自主協(xié)商的原則，由農(nóng)民自主跟受讓人去洽談其名下土地流轉(zhuǎn)的方式、期限及金額，不得強(qiáng)加干預(yù)。再次，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)雙方的協(xié)商結(jié)果，組織農(nóng)戶與受讓方簽訂農(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的書面合同，并將有關(guān)合同送往相關(guān)管理機(jī)關(guān)備案[8]。最后，根據(jù)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)雙方所簽訂的相關(guān)合同，做好流轉(zhuǎn)登記、變更注冊(cè)等事宜。

(3)規(guī)范企業(yè)租地、用地行為。要規(guī)范企業(yè)租地、用地行為，企業(yè)租用的農(nóng)用土地應(yīng)當(dāng)是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者農(nóng)用科技推廣，防止農(nóng)用土地的非農(nóng)化”或“非糧化”。

4.3完善農(nóng)村農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制

(1)按照“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、保障收益權(quán)”的總體思路，加快農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證步伐，做實(shí)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定等基礎(chǔ)工作，完善農(nóng)村農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)政策，明確農(nóng)村農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)管理辦法、農(nóng)用再轉(zhuǎn)讓及抵押貸款等，推進(jìn)農(nóng)村農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康、載滿、有序的發(fā)展[9]。

(2)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村農(nóng)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控、綜合運(yùn)用現(xiàn)有的土地等級(jí)評(píng)定結(jié)果，對(duì)不同地段、不同區(qū)域的農(nóng)村土地價(jià)格進(jìn)行劃分，頒布一個(gè)市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)格，讓農(nóng)民在這個(gè)最低指導(dǎo)價(jià)格的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。對(duì)于規(guī)模化的土地流轉(zhuǎn)，可以將招標(biāo)競(jìng)價(jià)、融資租賃等方式引進(jìn)進(jìn)去，讓市場(chǎng)機(jī)制來決定土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格。

(3)完善基層管理。筆者建議在衡陽市土地流轉(zhuǎn)活躍的縣鄉(xiāng)設(shè)立基層土地服務(wù)中心或者土地管理所，用來監(jiān)督管理該地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)行為。在管理區(qū)域內(nèi)，對(duì)需要流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行登記，在土地市場(chǎng)中，免費(fèi)發(fā)布供求雙方需要的土地信息，對(duì)土地出讓方提供價(jià)格評(píng)估、政策咨詢、合同糾紛調(diào)解、土地流轉(zhuǎn)檔案管理等等。

4.4政府加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的政策扶持力度

(1)健全社會(huì)保障體系。衡陽市政府可以建立多層次、廣范圍的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。包括社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助以及農(nóng)村合作醫(yī)療制度等等。只有當(dāng)農(nóng)民真正放下?lián)?，沒有后顧之憂時(shí)，衡陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才可以真正取得成效。使農(nóng)民增加收入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷增強(qiáng)。

(2)加大財(cái)政扶持力度。設(shè)立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展專項(xiàng)資金，通過貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等形式，支持流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體興建水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，購買大型農(nóng)機(jī)具，推進(jìn)技術(shù)改造升級(jí)。嚴(yán)格落實(shí)糧食直補(bǔ)、綜合補(bǔ)貼等財(cái)政補(bǔ)助政策。

(3)完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，為農(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)提供一個(gè)適宜的外部環(huán)境。資金鏈?zhǔn)寝r(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，衡陽市政府可以出臺(tái)對(duì)應(yīng)政策加以扶持。如鼓勵(lì)農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)衡陽市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的貸款支持、放款貸款政策、縮減貸款融資手續(xù)等等?？傊?，這一系列政策要能夠?qū)σ恍┙?jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)效益好的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體起到融資幫助。

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文章編號(hào)：1674-9944(2016)02-0188-04

中圖分類號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

通訊作者：潘建明(1979-)，湖南寧鄉(xiāng)人，助理研究員，碩士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面的研究工作。

作者簡(jiǎn)介：祁惠(1987—)，女，湖南衡陽人，碩士，講師，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究工作。

基金項(xiàng)目：衡陽市社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(編號(hào)：2014B[I]007)；衡陽市科技計(jì)劃項(xiàng)目(編號(hào)：2014KS40)

收稿日期：2015-10-31