更為兇險(xiǎn)的“中地中海路線”

唐恬波

9月21日，一艘載有450至600名偷渡者的船只在埃及近海因超載沉沒，最終只有160多人獲救，超過200人魂斷地中海，余者至今下落不明。10月17日，埃及議會(huì)通過“反非法移民法”，試圖打擊愈演愈烈的非法移民和人口販賣行為。這項(xiàng)共34條的法案規(guī)定，任何試圖建立、組織或經(jīng)營(yíng)偷渡中介組織的個(gè)人，都將被判處監(jiān)禁，并最高處以20萬埃鎊（約2.25萬美元）的罰款。與此同時(shí)，法案規(guī)定埃及將成立一個(gè)專門的委員會(huì)負(fù)責(zé)打擊非法移民和人口販運(yùn)，并建立相關(guān)基金，對(duì)受害者提供資金支持與援助。

這一事件之所以引人注目，一方面是因?yàn)榕c利比亞相比，埃及原本并不是很突出的難民或偷渡者的出發(fā)地。另一方面，相關(guān)后續(xù)報(bào)道披露了這樣一個(gè)看似矛盾的事實(shí)：根據(jù)國(guó)際移民組織的統(tǒng)計(jì)，截至今年9月，有33萬難民以及偷渡者經(jīng)海路到達(dá)歐洲，盡管絕對(duì)數(shù)值仍然很高，但與去年全年過百萬的數(shù)量相比，同比已經(jīng)有了明顯的下滑勢(shì)頭。然而，到今年10月，已經(jīng)有3930人喪命或消失在茫茫海上，已經(jīng)超過了去年3777人的規(guī)模。以這一反差為由頭，我們或許可以一窺為何包括埃及在內(nèi)的北非國(guó)家，會(huì)日益成為所謂歐洲“移民危機(jī)”的中心，以及歐盟為何在應(yīng)對(duì)這個(gè)問題時(shí)如此吃力。

歷史“傳統(tǒng)”

二戰(zhàn)后，法國(guó)、德國(guó)等西歐國(guó)家曾因勞動(dòng)力短缺，需要引進(jìn)大量的外籍工人。由于冷戰(zhàn)持續(xù)、“鐵幕”下的東歐指望不上，人口豐富、臨近歐洲的前殖民地北非就成了當(dāng)然之選。隨后，數(shù)以百萬計(jì)來自摩洛哥、阿爾及利亞和突尼斯的青壯年，通過政府間合作的形式，以完全合法的途徑進(jìn)入了西歐。后來，許多人的親屬也通過家庭團(tuán)聚政策移民歐洲。上世紀(jì)70年代，西歐國(guó)家就業(yè)市場(chǎng)逐漸飽和，開始收緊外勞引進(jìn)，而北非國(guó)家經(jīng)濟(jì)低迷與人口快速增長(zhǎng)相伴而行，失業(yè)者人數(shù)日益增多，國(guó)民“北望歐洲”的目光更加熱切。在合法渠道受阻的情況下，上述三國(guó)前往歐洲的非法移民逐漸增多。至于北非五國(guó)里的另外兩個(gè)國(guó)家（利比亞和埃及），非法移民問題均不嚴(yán)重。這是因?yàn)槔葋喨松儆投?，一度?hào)稱非洲第一富國(guó)，本身還要大量引進(jìn)外勞，而埃及的剩余勞動(dòng)力則可以輸送至利比亞和海灣。此外，北非的南鄰薩赫勒地區(qū)（薩赫勒在阿拉伯語中意為“邊緣”，指橫貫非洲大陸的撒哈拉沙漠南部邊緣地帶，橫跨塞內(nèi)加爾、毛里塔尼亞、馬里、布基納法索、尼日爾、尼日利亞、乍得、蘇丹、厄立特里亞等國(guó)），沖突多發(fā)形勢(shì)動(dòng)蕩，民眾生活困苦不堪，許多難民和非法移民紛紛進(jìn)入北非，伺機(jī)再設(shè)法登陸歐洲。

直到2010年前，突尼斯、摩洛哥、阿爾及利亞和埃及四國(guó)的政府整體上都實(shí)行了相對(duì)嚴(yán)格的邊境管控，防止本國(guó)居民和借道者非法前往歐洲。這樣一來，歐共體和歐盟就更可能將上述四國(guó)視為不可或缺的合作伙伴，政治上不再過多糾結(jié)于“民主”、“人權(quán)”，經(jīng)濟(jì)上也可以換來大筆的援助和投資。然而，這些國(guó)家多少都存在走私人口和組織偷渡的犯罪網(wǎng)絡(luò)，加之海岸線漫長(zhǎng)，完全禁絕非法出境顯然不太現(xiàn)實(shí)。像摩洛哥這樣的國(guó)家，在這方面還有“先天劣勢(shì)”：其國(guó)境瀕臨地中海一側(cè)，有兩塊西班牙統(tǒng)治的飛地梅利利亞和休達(dá)，經(jīng)常有難民和偷渡客翻越邊境上的鐵絲網(wǎng)與高墻，進(jìn)入非洲大陸上的歐洲領(lǐng)土。在一定程度上，這些國(guó)家對(duì)非法移民既不放縱也不死打，而是有意將其作為與歐洲討價(jià)還價(jià)的籌碼。

利比亞的情況則要更加復(fù)雜一些?？ㄔ圃c西方長(zhǎng)期敵對(duì)，自然不會(huì)有心情賣力阻止撒哈拉以南的非洲兄弟們借道利比亞奔向歐洲。但在本世紀(jì)初通過放棄開發(fā)大規(guī)模殺傷性武器、賠償洛克比空難家屬，主動(dòng)與歐洲改善關(guān)系后，出于更進(jìn)一步“證明自己”的考慮，卡扎菲政權(quán)曾在幫助歐洲控制非法入境方面出了大力。2009年，利比亞在與意大利達(dá)成協(xié)議后，收緊邊防，并且允許意大利將其截獲的遷徙者遣返回利比亞。結(jié)果，2010年到達(dá)意大利蘭佩杜薩島（距非洲大陸最短距離僅110公里）的非法入境者直接從上年的3.7萬銳減到400人，效果可謂立竿見影。在北非五國(guó)中，利比亞的國(guó)家機(jī)器和軍警能力可能是最弱的一個(gè)，尚能取得如此成就，可見即便非法出境問題難以禁絕，但其規(guī)模主要取決于北非各國(guó)政府的政策及其實(shí)施水平，或者干脆說就是其打擊的意愿和能力。

“阿拉伯之春”后的兩次危機(jī)

2011年，北非各國(guó)政府普遍在“阿拉伯之春”中受到了巨大沖擊。阿爾及利亞、摩洛哥兩國(guó)并未發(fā)生政權(quán)更迭，政府較快站穩(wěn)了腳跟，埃及在穆巴拉克被迫和平交權(quán)后，局勢(shì)也逐漸恢復(fù)了平靜，這三國(guó)沒有爆發(fā)太大規(guī)模的難民和非法移民危機(jī)。但突尼斯和利比亞的亂局，引爆了近年來北非的第一次難民和非法移民危機(jī)。2011年1月至3月，有32000名來自突尼斯的“經(jīng)濟(jì)移民”趁亂從海路逃至意大利，不過隨著該國(guó)政治過渡有序展開，國(guó)民外逃問題很快得到了控制。利比亞則毫無懸念地成為了難民和非法移民最大規(guī)模的輸出地。首先，忠于和反對(duì)卡扎菲的武裝爆發(fā)了激烈武裝沖突，北約還以空襲進(jìn)行了軍事干預(yù)，使大量平民困于戰(zhàn)火，有強(qiáng)烈逃往安全地帶的沖動(dòng)。其次，卡扎菲政權(quán)在意大利參與空襲后，自然就停止履行邊境控制義務(wù)，大量原本在利比亞工作的外勞逃往歐洲。2011年，有超過4萬名撒哈拉以南非洲國(guó)家的公民從利比亞去往歐洲。至于利比亞本國(guó)公民，少數(shù)外逃者一般都選擇在鄰國(guó)突尼斯落腳，許多人可以租房甚至在酒店長(zhǎng)期居住，也就沒有成為問題的一部分。

卡扎菲政權(quán)在2011年8月土崩瓦解后，利比亞全國(guó)過渡委員會(huì)接管政權(quán)，并且在歐洲的幫助下很快遏制了非法移民的勢(shì)頭。2012年，從利比亞逃至歐洲的人員數(shù)量很少——這一年也是“革命”后的利比亞看上去最有希望的一年。到了2013年，由于利比亞一直沒有統(tǒng)一的政府軍和警察部隊(duì)，國(guó)家的邊境控制能力大打折扣，且活躍在利比亞的各種武裝力量開始依靠人口走私牟利，該國(guó)的難民與非法移民問題重新抬頭。2014年，先是利比亞軍閥哈夫塔爾發(fā)起“尊嚴(yán)行動(dòng)”，在班加西與伊斯蘭武裝分子大打出手，隨后利比亞又陷入東西分裂，出現(xiàn)“兩個(gè)政府、兩個(gè)議會(huì)”的局面，“伊斯蘭國(guó)”也在同年10月占領(lǐng)該國(guó)海濱城市德爾納，取得伊拉克、敘利亞以外的第三據(jù)點(diǎn)。在一片混亂中，北非爆發(fā)了2011年后第二次也是規(guī)模最大的一次難民與非法移民危機(jī)，其影響一直持續(xù)至今。根據(jù)歐洲邊境管理部門的統(tǒng)計(jì)，2014年有超過17萬人次通過“中地中海路線”（主要就是從利比亞到南歐）非法入境歐洲，比2013年的4萬人次翻了兩番不止。2015年，從“中地中海路線”非法入境歐洲的人員也超過了15萬人次，略微有所減少的主要原因是歐盟同時(shí)向利比亞的兩個(gè)政府許以援助，換取他們稍微打擊了一下國(guó)內(nèi)的蛇頭集團(tuán)。

與“東地中海路線”相互交織

2015年后，“中地中海路線”變得更為兇險(xiǎn)。特別是在2015年4月，短時(shí)間內(nèi)近千名遷移者死于從利比亞前往歐洲的海路，引發(fā)極大的輿論關(guān)注。從那時(shí)起，移民和難民危機(jī)才正式隨著地中海“死亡之?！钡拿^，一躍成為歐洲的頭號(hào)威脅。然而，多少令歐洲人措手不及的是，“東地中海路線”（主要是從土耳其到希臘）的非法入境問題又突然升溫。土耳其對(duì)其境內(nèi)的400萬敘利亞難民不堪重負(fù)，又惱怒歐洲和國(guó)際社會(huì)援手不足，有意無意開閘放水。于是從2015年夏天起，大量敘利亞難民借助“蛇頭”的幫助，穿過了土耳其和希臘之間的狹窄水域。這一年，從這條線路到達(dá)歐洲的難民和非法移民人數(shù)超過了88萬，比2014年同比增長(zhǎng)了17倍。在這個(gè)數(shù)字之下，從利比亞出發(fā)的10多萬人就顯得蒼白了。2015年9月，一名三歲敘利亞兒童的尸體被沖上土耳其海岸，引爆國(guó)際輿論。今年3月，歐盟與土耳其就應(yīng)對(duì)難民潮達(dá)成原則協(xié)議，前者同意加倍提供難民援助資金、對(duì)土耳其公民入歐免簽和加速土耳其加入歐盟的談判進(jìn)程，換取后者出手控制邊境、承諾接收從希臘遣返的“不正當(dāng)移民”。根據(jù)歐盟的數(shù)據(jù)，今年二季度從土耳其方向入境的難民和偷渡者比一季度少了96%。

這樣一來，一直“表現(xiàn)穩(wěn)定”的“中地中海路線”又再次成為了關(guān)注焦點(diǎn)。然而利比亞不是土耳其，即便歐盟愿意提供援助，它也沒有一個(gè)有控制力的中央政府去打擊“蛇頭”、管控邊境和接收從歐洲遣返的非法移民。至于埃及為何會(huì)成為新的熱點(diǎn)，主要就是因?yàn)槔葋喌耐刀山M織生意已經(jīng)過于飽和。今年9月的沉船事件發(fā)生后，塞西總統(tǒng)很快發(fā)表講話，呼吁年輕人留下來參與國(guó)家建設(shè)。埃及議會(huì)也很快通過“反非法移民法”，規(guī)定對(duì)偷渡組織者施以重刑。但在埃及為獲得國(guó)際貨幣基金組織的120億美元貸款，實(shí)行自由匯率、埃鎊大幅貶值的背景下，其通貨膨脹和青年失業(yè)問題在短時(shí)期內(nèi)很難緩解。至于整個(gè)非洲大陸，由于大量飽經(jīng)創(chuàng)傷的難民和急于改善自身命運(yùn)的經(jīng)濟(jì)移民的存在，遍布非洲的“蛇頭”們自然不缺客源。

歐洲“不可能完成的任務(wù)”

2011年以來，歐盟在處理難民和移民危機(jī)時(shí)，基本上是“按下葫蘆浮起瓢”，疲于奔命、左支右絀。在應(yīng)對(duì)利比亞這一方向的挑戰(zhàn)時(shí)，歐盟的種種努力盡管起到一定作用，但又往往引發(fā)事與愿違的副作用。在2013年，“革命”后的利比亞形勢(shì)開始惡化之際，意大利政府率先在歐盟支持下啟動(dòng)了“我們的海行動(dòng)”，用于搜索和救援在海上遇險(xiǎn)的偷渡者，第一年就救起了15萬人。但很快偷渡組織者就將意大利方面的搜救船當(dāng)作登陸歐洲的“免費(fèi)渡輪”，有的偷渡船根本沒有能力或者足夠燃料登陸歐洲，其目的就是開到公海上漂泊，等著被救至歐洲。2015年5月，歐盟被迫調(diào)整政策，在繼續(xù)實(shí)施搜救的同時(shí)啟動(dòng)“索菲亞行動(dòng)”，將主要精力放在打擊偷渡組織者，特別是摧毀利比亞海岸上可能用于偷渡的船只。但是無論北非各國(guó)逮捕了多少偷渡組織者，總是很快就有新的取而代之，而且摧毀偷渡船只的行動(dòng)，恰恰促使“中地中海路線”變得更為血腥——當(dāng)較為堅(jiān)固的船只被摧毀后，“蛇頭”們往往使用充氣橡皮筏運(yùn)送偷渡者，安全系數(shù)差了很多。以救人或助人為目的的行動(dòng)，最終在客觀上造成了消極的后果，可謂是歐盟人道主義救援和努力的一大陰影。

歐盟特別是德國(guó)等難民接受大戶，正面臨著現(xiàn)實(shí)主義中的經(jīng)典處境，即舍己為人就個(gè)人道德而言值得贊美，但對(duì)國(guó)家而言就不可接受了。出于人道主義的考慮，歐盟只能繼續(xù)安置難民甚至是偷渡者，因?yàn)殍b于利比亞等國(guó)目前的境況，許多避難申請(qǐng)被駁回或被認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)移民的人，也沒有辦法被遣返。同時(shí)為了自救，歐盟只能繼續(xù)在搜救、毀船和打擊“蛇頭”等治標(biāo)之策上下功夫。而歐盟既沒有方法也沒有能力去治本。在東地中海方向，歐盟無力實(shí)質(zhì)性推動(dòng)敘利亞問題的和平解決。在中地中海方向，盡管在歐盟的大力扶持下，利比亞名義上有了一個(gè)聯(lián)合政府，但實(shí)際上還是被無數(shù)支軍閥和地方武裝控制。而且利比亞也只是整個(gè)非洲大陸問題的一個(gè)縮影——無論是逃避兵役的厄立特里亞人，還是從尼日爾阿加德茲這一號(hào)稱“偷渡之城”出逃的西非人，他們對(duì)歐洲或者說更好生活的渴望都是真實(shí)而迫切的。2015年，歐盟設(shè)立了18億歐元的基金，希望在23個(gè)非洲國(guó)家促進(jìn)教育、創(chuàng)造就業(yè)崗位，力爭(zhēng)讓當(dāng)?shù)厝肆粼诋?dāng)?shù)?，試圖超越頭痛醫(yī)頭的困局，著手于根本與長(zhǎng)遠(yuǎn)。但這些錢與它試圖解決的問題相比，實(shí)在是太杯水車薪了。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院中東所助理研究員）