中美洲：治理欠缺、犯罪猖獗與非法移民潮

王鵬

在今年的美國大選中，非法移民問題是最引人關(guān)注的熱點之一。作為美國主要的非法移民來源地之一的中美洲地區(qū)也因而進入了人們的視野。由于治理欠缺，中美洲目前是全世界犯罪最為猖獗的地區(qū)之一。社會發(fā)展的滯后無疑是中美洲國家暴力犯罪橫行的“溫床”。在這些國家的城市中高失業(yè)率、過度擁擠和缺少管控的生活往往與高犯罪率相聯(lián)系。傳統(tǒng)上，中美洲地區(qū)被認為是美國的“勢力范圍”。在過去20年間，大約有300萬來自中美洲的移民涌入美國，其中包含規(guī)模龐大的非法移民群體。

犯罪猖獗：中美洲國家面臨的最嚴(yán)重挑戰(zhàn)

按照美國軍方的看法，在當(dāng)今世界的非戰(zhàn)爭地區(qū)中，洪都拉斯這樣的中美洲國家可能是最危險的地方。統(tǒng)計結(jié)果表明，該國每7名成年死者就會有1人死于暴力。事實上，整個中美洲都屬于犯罪高發(fā)地區(qū)，敲詐勒索、販毒、販賣人口、組織非法移民偷渡等惡性犯罪現(xiàn)象普遍存在。按照聯(lián)合國下屬機構(gòu)的統(tǒng)計，薩爾瓦多、洪都拉斯和危地馬拉的兇殺率處于世界最高之列。其中，洪都拉斯2011年的兇殺率竟然高達90.4/100 000。 在中美洲，各種犯罪行徑、尤其是暴力犯罪行為破壞社會穩(wěn)定，阻礙經(jīng)濟活動，惡化投資環(huán)境，迫使政府把更多的資金用于執(zhí)法而非經(jīng)濟生產(chǎn)。2010年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署估計，中美洲每年用于社會治安和司法的資金接近40億美元，相當(dāng)于該地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.66%。

嚴(yán)峻的犯罪形勢充分折射出了中美洲國家虛弱的現(xiàn)狀。就整體而言，它們對國土和人口的控制力很弱。這種狀況在中美洲北部三國——危地馬拉、薩爾瓦多和洪都拉斯尤為突出。由于政府對邊境的控制十分松懈，犯罪團伙可以輕易地轉(zhuǎn)運毒品或軍火。大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束以來，據(jù)估計有約200多萬件輕武器流入中美洲的黑市，成為犯罪團伙行兇作惡的工具。在當(dāng)?shù)氐脑S多城市，政府的權(quán)力未能有效覆蓋邊緣群體聚居的區(qū)域。有組織犯罪團伙控制了這些區(qū)域，負責(zé)建立和維持基本秩序，向每一個居民收取“保護費”，事實上制造了一個又一個微型“國中之國”。許多出身下層的青年人無法找到一份正當(dāng)營生，就轉(zhuǎn)而加入犯罪團伙，通過參與各類違法犯罪活動得到一份報酬。危地馬拉內(nèi)政部曾在2012年宣布，該國的58個城市是“不可治理的”，因為它們實際上已經(jīng)被犯罪團伙“接管”;洪都拉斯的圣佩德羅蘇拉每天至少發(fā)生3起兇殺案，因而被列為“全球最暴力城市”。

暴力犯罪猖獗是表象，國家治理能力存在重大欠缺是癥結(jié)。進入21世紀(jì)后，中美洲國家的新興政治力量積極推動針對高層官員、政治人物的反腐敗調(diào)查，掀開了掩蓋在猖獗腐敗行徑之上的“面紗”。腐敗正在損害政府部門的效用，并嚴(yán)重地損害了中美洲國家新建立的民主體制的聲譽。無疑，腐敗也對打擊有組織犯罪形成了掣肘。中美洲國家的民眾普遍缺少對警察的信任。幾乎一半的薩爾瓦多人和洪都拉斯人認為，當(dāng)?shù)鼐炀砣敕缸锘顒?每三個危地馬拉人之中有兩人認為，當(dāng)?shù)鼐炀砣敕缸锘顒?。要想形成制度性的反腐、實現(xiàn)政治的清廉以及對犯罪活動的有效打擊，中美洲國家仍然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

實現(xiàn)有效治理仍任重道遠

中美洲國家的治理缺失是該地區(qū)歷史進程的直接產(chǎn)物。在西班牙殖民統(tǒng)治時期，中美洲的全部制度完全服務(wù)于宗主國的利益，沒有形成適應(yīng)本土需求、具有內(nèi)生性質(zhì)的政治體制、經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)。贏得獨立后，中美洲國家也沒有一套開辟新秩序所需的政治方案，也就遲遲無法實現(xiàn)政治穩(wěn)定。來自美國、蘇聯(lián)等外部勢力的介入則起到了推波助瀾的作用。由于社會矛盾的激化，該地區(qū)在20世紀(jì)下半期爆發(fā)了大范圍的血腥內(nèi)戰(zhàn)。三場慘烈的內(nèi)戰(zhàn)——危地馬拉內(nèi)戰(zhàn)（1960?1996年）、薩爾瓦多內(nèi)戰(zhàn)（1980?1992年）和尼加拉瓜內(nèi)戰(zhàn)（1972?1990年）——導(dǎo)致數(shù)十萬人死亡。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，中美洲在20世紀(jì)90年代邁入一個和平發(fā)展的新階段。進入21世紀(jì)之后，中美洲國家在政治上迎來一輪重大變動，一批非傳統(tǒng)政治力量通過選舉贏得執(zhí)政權(quán)。

時至今日，中美洲國家仍然具有很高的社會財富集中程度。在危地馬拉，2%的農(nóng)場主控制著全國80%的可耕地;在洪都拉斯，5%的農(nóng)場主控制全國60%的可耕地;在薩爾瓦多，2%的農(nóng)場主控制全國60%的可耕地，幾乎三分之二的農(nóng)民沒有土地或幾乎沒有土地;在哥斯達黎加，3%的農(nóng)場主控制全國54%的可耕地。中美洲國家的基尼系數(shù)普遍很高。即便是哥斯達黎加這種整體經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相對較好的國家，它在2013年的基尼系數(shù)仍然為0.512。洪都拉斯2010年的極端貧困率則高達45.6%，換言之，該國近一半人口處于日均生活費不足1.25美元的窮困生活之中。以上事實意味著，中美洲走上社會凝聚之路、實現(xiàn)整體協(xié)調(diào)向前發(fā)展仍任重而道遠。

進入21世紀(jì)，在實現(xiàn)初步政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，中美洲各國開始實行全面的宏觀經(jīng)濟調(diào)整和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革，注重推進貿(mào)易自由化、參與世界市場的競爭，謀求建立出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟發(fā)展模式。2004年，美國與哥斯達黎加、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯和尼加拉瓜簽訂《中美洲自由貿(mào)易協(xié)定》。2013年，上述五國與歐盟簽訂的《經(jīng)濟伙伴協(xié)議》正式生效。2015年，中美洲六國啟動與韓國的自由貿(mào)易協(xié)定談判。然而，加強對外開放、推進貿(mào)易自由化也使得經(jīng)濟規(guī)模較小、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的中美洲愈加暴露在了世界市場劇烈波動所產(chǎn)生的沖擊面前。獨立之后長期以來，中美洲國家經(jīng)濟主要依靠初級產(chǎn)品出口，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)具有極高的單一性。除哥斯達黎加外，大多數(shù)中美洲國家的出口仍然高度依賴于某一種或某幾種初級產(chǎn)品（例如咖啡、香蕉和肉類），高度依賴于單一市場（美國）。這就意味著外部市場的變化很容易傳導(dǎo)給中美洲國家。2009年，美國陷入經(jīng)濟衰退就使它們感到沉重的出口壓力。作為能源進口國，它們對國際能源市場的價格波動極為敏感，原油價格在2008年的飆升一度使它們陷入能源危機。2014年以來的經(jīng)濟增長則得益于大宗商品、能源產(chǎn)品價格的暴跌和美國經(jīng)濟的復(fù)蘇。

經(jīng)濟的脆弱性導(dǎo)致中美洲國家財政的脆弱性。它們不得不在經(jīng)濟形勢惡化時大量舉借外債來維持國家的運轉(zhuǎn)，因而普遍有著較大的債務(wù)規(guī)模，還本付息的壓力巨大，患上了所謂的“債務(wù)疲勞癥”。這種狀況使中美洲國家普遍缺乏國際信譽。2016年，哥斯達黎加、薩爾瓦多等國保持經(jīng)濟增長，卻仍然因為不穩(wěn)定的財政狀況而被國際評級機構(gòu)下調(diào)信用等級。較低的國際評級拉高了它們的外部融資成本。更值得關(guān)注之處是，財政脆弱性對中美洲國家的治理能力形成了嚴(yán)重的制約。這些國家的政府很難實施強有力的再分配措施，以便縮小收入差距和加速社會發(fā)展。

低下的收入、惡劣的治安狀況正在迫使很多中美洲人遷居美國。在經(jīng)濟欠發(fā)達的中美洲北部國家——薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯，“逃往美國”的現(xiàn)象尤為突出。據(jù)美國智庫估計，2014年以來，來自中美洲的非法移民數(shù)量呈現(xiàn)急劇攀升之勢。為遏制這股勢頭，奧巴馬政府試圖在2016年把他們強行驅(qū)逐。但是，這一決定引發(fā)巨大的爭議。多名民主黨眾議員認為，遣返等于讓這些非法移民回去送死。在20世紀(jì)90年代，美國曾遣送一批中美洲國家的非法移民。他們在返回危地馬拉、薩爾瓦多和洪都拉斯之后無法謀生，紛紛加入團伙幫派，一度導(dǎo)致當(dāng)?shù)刂伟残蝿菁眲夯?/p>

有鑒于此，中美洲國家的長期目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是大力增強國家治理能力、消除犯罪組織的生存空間和犯罪行為的滋生土壤。各國應(yīng)當(dāng)把工作重點放在縮小貧富分化、推動社會公正的實現(xiàn)。為實現(xiàn)這一宏大目標(biāo)，它們需要獨立自主地進行各種嘗試和探索，以便找到一條符合本國國情的解決途徑。在這一過程中，那個北方的強大鄰國應(yīng)當(dāng)予以尊重和支持。歷史上的無數(shù)次干涉行徑意味著，美國應(yīng)當(dāng)為中美洲今天的困境負有相當(dāng)?shù)呢?zé)任。這種困境引發(fā)的惡劣后果正在通過非法移民潮向美國傳導(dǎo)——這大概是那些當(dāng)初下令干涉中美洲的美國總統(tǒng)們未曾料及的。

（作者為中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所副研究員、中美洲和加勒比研究中心秘書長）