政府行為偏好與環(huán)境規(guī)制效果*
——基于利益激勵(lì)的治理邏輯

彭文斌 李昊匡

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政府行為偏好與環(huán)境規(guī)制效果*
——基于利益激勵(lì)的治理邏輯

彭文斌 李昊匡

基于熵權(quán)客觀評(píng)價(jià)法，選用環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度、環(huán)境損失程度、資源豐富度和環(huán)境支撐力作為權(quán)重指標(biāo)，綜合測度不同地區(qū)的環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)，深入剖析政府行為偏好差異的制度原因，通過面板數(shù)據(jù)回歸檢驗(yàn)政府行為偏好對(duì)環(huán)境規(guī)制效果的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：全國環(huán)境規(guī)制效果從2001年至2013年呈現(xiàn)逐漸改善特點(diǎn)，且不同區(qū)域環(huán)境規(guī)制效果表現(xiàn)出從東部、中部向西部梯度遞增趨勢(shì)，政府行為偏好對(duì)環(huán)境規(guī)制效果有顯著正向作用。因而，對(duì)于利益激勵(lì)的環(huán)境規(guī)制治理，應(yīng)充分發(fā)揮公眾、媒體等利益相關(guān)者的執(zhí)法監(jiān)督作用，避免政府行為被利益集團(tuán)“俘獲”，并要完善政府內(nèi)部協(xié)調(diào)和利益約束機(jī)制，使環(huán)境規(guī)制效果與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相容共生。

政府行為偏好；環(huán)境規(guī)制效果；利益激勵(lì)；治理邏輯

引 言

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，黨的十八屆五中全會(huì)提出“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境”的基本國策*參見《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》。，如何“堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)美麗中國建設(shè)”成為社會(huì)各界關(guān)注的話題?！睹绹鴩铱茖W(xué)院院刊》一份研究報(bào)告表明，中國的空氣污染問題將縮短北方居民平均壽命5.5年，“環(huán)境移民”正在不斷遠(yuǎn)離生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)遭到破壞的地區(qū)*Kishore Gawande, Alok K. Bohara, Robert P. Berrens and Pingo Wang, “Internal Migration and the Environmental Kuznets Curve for U.S. Hazardous Waste Sites”, Ecological Economics, 33, 2000, pp.151-166.。按照新古典主義劍橋?qū)W派的觀點(diǎn)，如果產(chǎn)權(quán)是明晰的，那么企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)所產(chǎn)生的環(huán)境污染負(fù)外部性能夠得到解決。如果產(chǎn)權(quán)不明晰，那么環(huán)境污染問題將難以解決。此時(shí)，政府環(huán)境規(guī)制手段將成為行之有效的政策工具，使得廠商在進(jìn)行利益最大化決策時(shí)，不得不將外部性和風(fēng)險(xiǎn)考慮在內(nèi)。從近期環(huán)保部督查河北霧霾污染的結(jié)果來看，企業(yè)污染偷排、濫排現(xiàn)象嚴(yán)重，除塵設(shè)備沒有安裝，脫硫裝置也形同虛設(shè)。出現(xiàn)這種情況的原因，一方面是由于在信息不完全對(duì)稱條件下企業(yè)處于信息優(yōu)勢(shì)方，完全有理由對(duì)環(huán)境治理設(shè)施采取停止或間斷運(yùn)行以實(shí)現(xiàn)自身利潤最大化，從而對(duì)地方政府產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)約束；另一方面是由于地方政府破解環(huán)境污染問題存在結(jié)構(gòu)性失衡*吳衛(wèi)星：《論環(huán)境規(guī)制中的結(jié)構(gòu)性失衡:對(duì)中國環(huán)境規(guī)制失靈的一種理論解釋》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期。，出于政治晉升需要以及內(nèi)部利益沖突，環(huán)境規(guī)制執(zhí)行均衡與制定均衡的偏離在所難免*潘峰、西寶、王琳：《中國式分權(quán)下的地方政府環(huán)境規(guī)制均衡模型》，《財(cái)經(jīng)縱論》2015年第3期。。因而，在信息不完全對(duì)稱的情況下，中央政府環(huán)境規(guī)制政策與地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行存在偏差，而且地方政府內(nèi)部各利益集團(tuán)出現(xiàn)“沖突-均衡-分歧”現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制政策無法有效執(zhí)行?；诖?，本文采用熵權(quán)客觀評(píng)價(jià)法，選用環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度、環(huán)境損失程度、資源豐富度和環(huán)境支撐力作為權(quán)重指標(biāo)，測度不同區(qū)域環(huán)境規(guī)制效果，通過面板數(shù)據(jù)回歸分析政府行為偏好對(duì)環(huán)境規(guī)制效果的影響，為優(yōu)化現(xiàn)行環(huán)境規(guī)制提供參考依據(jù)。

一、 環(huán)境規(guī)制效果的演變特征

環(huán)境規(guī)制是對(duì)地區(qū)環(huán)境污染程度和環(huán)境承載能力的綜合表現(xiàn)，反映出政府對(duì)環(huán)境治理的行政干預(yù)以及公眾對(duì)環(huán)境問題的參與程度。然而，政府會(huì)尋找實(shí)現(xiàn)效用最優(yōu)的行為路徑推行環(huán)境規(guī)制決策，在一定程度上體現(xiàn)政府行為對(duì)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、政治文化和生態(tài)環(huán)境等多方面的影響，從而造成環(huán)境規(guī)制的區(qū)域差異性。因此，測度環(huán)境規(guī)制效果既要考慮政府行為對(duì)規(guī)制效果的作用，也要衡量區(qū)域差異對(duì)規(guī)制效果的影響，本文借鑒原毅軍*原毅軍、謝榮輝：《環(huán)境規(guī)制的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)研究:基于中國省際面板數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2014年第8期。和張燕*張燕、徐建華、曾剛、胡青：《中國區(qū)域發(fā)展?jié)摿εc資源環(huán)境承載力的空間關(guān)系分析》，《資源科學(xué)》2009年第8期。的指標(biāo)選取方法，采用環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度、環(huán)境損失程度、資源豐富度和環(huán)境支撐力作為權(quán)重指標(biāo)衡量環(huán)境規(guī)制效果。其中，環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度指標(biāo)用工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率(%)、工業(yè)固體廢物綜合利用率(%)和工業(yè)SO2去除率(%)度量；環(huán)境污染程度指標(biāo)用單位面積的工業(yè)廢氣排放量、工業(yè)廢水排放量和工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量度量；資源豐富度指標(biāo)用人均耕地面積、森林覆蓋率和自然保護(hù)區(qū)占轄區(qū)面積比重度量；環(huán)境支撐力指標(biāo)用人均水資源量、生活垃圾無害化處理率和人均環(huán)保投資完成額度量。所有指標(biāo)的數(shù)據(jù)均為全國2001年至2013年31個(gè)省、市和自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于相應(yīng)年份《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于國泰安數(shù)據(jù)服務(wù)中心“中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究數(shù)據(jù)庫”以及各地區(qū)《統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表1 環(huán)境規(guī)制效果測度指標(biāo)及權(quán)重

圖1 環(huán)境規(guī)制效果時(shí)空演變特征

從整體來看，全國環(huán)境規(guī)制效果表現(xiàn)為逐漸改善、梯度遞增特點(diǎn)?！爸饾u改善”是指2013年與2001年相比較，北京、甘肅、陜西和四川等13個(gè)省、市和自治區(qū)環(huán)境規(guī)制效果得到改善，生態(tài)環(huán)境治理能力不斷加強(qiáng)，與此同時(shí)，天津市、河北省環(huán)境規(guī)制效果欠佳，生態(tài)環(huán)境承載情況明顯惡化，其余地區(qū)環(huán)境規(guī)制效果變化不大?！疤荻冗f增”是指環(huán)境規(guī)制效果沿東部沿海與較發(fā)達(dá)地區(qū)向西部內(nèi)陸與欠發(fā)達(dá)地區(qū)遞增，沿北方及環(huán)境資源惡劣地區(qū)向南方及生態(tài)條件優(yōu)良地區(qū)遞增，并形成環(huán)境規(guī)制效果洼地：京津冀城市群為代表的華北地區(qū)，以洼地為核心向其他地區(qū)遞增。

從不同區(qū)域來看，東部地區(qū)環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)偏低，尤其在河北、天津、山東和江蘇等環(huán)境資源欠缺的地區(qū)，極佳的自然資源稟賦和區(qū)位地理優(yōu)勢(shì)為高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)提供充足發(fā)展空間，長期的污染累積使得政府行為偏好改變對(duì)環(huán)境規(guī)制效果的影響微乎其微。隨著北京治理霧霾行動(dòng)的加強(qiáng)，污染產(chǎn)業(yè)遷移至鄰近的河北、天津成為必然趨勢(shì)，兩地的生態(tài)環(huán)境將繼續(xù)惡化；中部地區(qū)作為產(chǎn)業(yè)承接地，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，產(chǎn)業(yè)體系尚未完全建立，加快承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成為政府行為的主要選擇，尤其自“中部崛起”戰(zhàn)略實(shí)施以來，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策力度空前加強(qiáng)，環(huán)境規(guī)制效果變化呈現(xiàn)區(qū)域差異，對(duì)于環(huán)境資源惡劣的山西、河南而言，環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)偏低，對(duì)于生態(tài)條件優(yōu)良的湖北、湖南、江西和安徽，環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)則較高；西部地區(qū)作為另一個(gè)產(chǎn)業(yè)承接地，其地域遼闊，人口稀疏，面臨氣候條件惡劣、生態(tài)系統(tǒng)脆弱等問題，對(duì)于政府環(huán)境決策而言，實(shí)現(xiàn)地區(qū)可持續(xù)健康發(fā)展將置于首要位置，環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)持續(xù)處在上升區(qū)間。

在圖1中，2009年到2013年共有6個(gè)省、市和自治區(qū)環(huán)境規(guī)制效果得到改善，占到總數(shù)的近一半。究其原因，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下的財(cái)政刺激政策嚴(yán)重滯緩產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移速率，造成污染物排放的轉(zhuǎn)移也相對(duì)延滯，從而表現(xiàn)出環(huán)境規(guī)制效果整體優(yōu)化的現(xiàn)象。當(dāng)然，另一個(gè)難以忽略的原因是，2008年中央政府要求地方政府深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀*參見《關(guān)于在全黨開展深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)的意見》。，促使其治理決策更加突出全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和統(tǒng)籌兼顧原則，考核體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)逐漸弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展所占份額，強(qiáng)化環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)所占比重，更加注重協(xié)調(diào)局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益。尤其在環(huán)境保護(hù)部成立之后，監(jiān)督和管理體制的完善使地方政府更為注重當(dāng)?shù)丨h(huán)境規(guī)制效果，避免環(huán)保事件問責(zé)的可能發(fā)生。如此看來，經(jīng)濟(jì)溢出效應(yīng)與政府治理能力確實(shí)能夠影響環(huán)境規(guī)制效果，而且政府行為的變化對(duì)社會(huì)福利函數(shù)決定起到至關(guān)重要的作用。正是由于地方政府決策過程中會(huì)選擇自身效用最大化以及利于晉升的行為方式來制定環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，才會(huì)造成不同地區(qū)環(huán)境規(guī)制效果存在變化。

二、 政府行為偏好的利益激勵(lì)

現(xiàn)行政府治理結(jié)構(gòu)是中央政府作為委托人和地方政府作為代理人的“委托-代理”關(guān)系結(jié)構(gòu)。按照委托代理理論，委托人通過與代理人達(dá)成契約合同，并制定有效的激勵(lì)機(jī)制約束代理人的機(jī)會(huì)主義行為，實(shí)現(xiàn)交易效率的最大化和成本的最小化。中央政府作為委托人將全局利益最大化目標(biāo)劃分為若干任務(wù)，憑借已經(jīng)或者即將達(dá)成的不完全契約合同，逐級(jí)下發(fā)到各層政府，與此同時(shí)，建立相應(yīng)的利益激勵(lì)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)“委托-代理”關(guān)系運(yùn)轉(zhuǎn)的高效性。然而，Olson*M. Olson, The Logic of Collective Action, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1965.在《集體行動(dòng)的邏輯》中認(rèn)為，團(tuán)體中成員差異性會(huì)成為影響集體行動(dòng)結(jié)果的重要因素，也就是說個(gè)體利益難以合成集體理性。

(一) 不完全契約下偏好差異的產(chǎn)生

由于雙方當(dāng)事人的有限理性和締結(jié)契約過程中“討價(jià)還價(jià)”的高昂成本，具有較強(qiáng)談判力的中央政府無法用共同認(rèn)知的語言表述未來發(fā)生事件，以及缺乏公正第三方監(jiān)督合同條款中的關(guān)鍵事項(xiàng)，因此與地方政府達(dá)成的契約合同屬于不完全契約合同*聶輝華：《對(duì)中國深層次改革的思考：不完全契約的視角》，《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2011年第1期。?！胺豪浴敝醒胝畯娜掷娉霭l(fā)，將完善社會(huì)治理機(jī)制、改善人民生活水平、保證社會(huì)整體穩(wěn)定、保護(hù)法律公平正義等方面細(xì)化為各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)層層下放，交由地方政府完成，而“私利性”地方政府更多追求地區(qū)利益、部門利益甚至個(gè)人利益，在具體執(zhí)行過程中有較大自由裁量權(quán)。主要體現(xiàn)在：第一，地方政府雙重角色。中央政府作為最高委托人將環(huán)境治理目標(biāo)任務(wù)給下級(jí)政府，同時(shí)下級(jí)政府結(jié)合地區(qū)實(shí)際和利益分配將中央政府的目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)化為本級(jí)政府的工作目標(biāo)給更低級(jí)政府，直到鄉(xiāng)級(jí)政府劃分。也就是說，除去中央政府和鄉(xiāng)級(jí)政府具有單一委托人和代理人角色，其余層級(jí)政府都兼顧委托人和代理人雙重角色，政府環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度選擇自主性得以加強(qiáng)。此外，在信息不對(duì)稱條件下，多級(jí)政府治理結(jié)構(gòu)將傾向于噪音信號(hào)干擾，對(duì)環(huán)境規(guī)制執(zhí)行效率產(chǎn)生影響。第二，契約條款可合約性差。地方政府相比于中央政府而言能夠以低成本的方式獲取隱藏信息，在自身特殊利益激勵(lì)下存在隱蔽行為的潛在動(dòng)機(jī)。然而，中央政府的目標(biāo)任務(wù)多維且模糊，任務(wù)之間又有替代或互補(bǔ)關(guān)系，導(dǎo)致對(duì)地方政府的努力程度和實(shí)際產(chǎn)出的度量形成阻礙，顯性目標(biāo)和隱性目標(biāo)并存于地方政府的目標(biāo)束中，以致于地方政府在行為決策時(shí)可以結(jié)合自身利益需要，確定不同目標(biāo)的輕重緩急、執(zhí)行的先后次序。比如，地方政府面臨環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益沖突時(shí)，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展符合中央政府和地方政府共同利益，在對(duì)兩者權(quán)衡取舍中，多數(shù)地方政府會(huì)犧牲生態(tài)環(huán)境以換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的福利。第三，“委托-代理”關(guān)系衍生。中央政府與地方政府的“委托-代理”關(guān)系結(jié)構(gòu)在任務(wù)執(zhí)行過程中可以衍生為“單委托-多代理”關(guān)系，例如，環(huán)境治理的目標(biāo)任務(wù)需要環(huán)保部門與經(jīng)濟(jì)部門合作完成，如果決策制定與實(shí)施過程中牽涉部門利益，則部門利益受損的一方或者多方將在具體執(zhí)行過程中“拖沓進(jìn)度”、“偷工減料”。當(dāng)然，也存在“多委托-單代理”關(guān)系，例如，環(huán)保局隸屬于上級(jí)環(huán)保廳、國家環(huán)保部行政管理，但其經(jīng)費(fèi)預(yù)算開支又由地方政府財(cái)政部門撥付，在環(huán)境治理任務(wù)目標(biāo)的執(zhí)行中既要兼顧上級(jí)政府利益又要考慮本級(jí)政府利益?？傮w而言，這種目標(biāo)函數(shù)的非一致性與雙方信息的非對(duì)稱性為政府行為偏好在環(huán)境規(guī)制效果上的差異化提供實(shí)際發(fā)生的必然性。

(二) “晉升錦標(biāo)賽”下激勵(lì)機(jī)制的扭曲

中央政府面臨的重要問題之一是如何監(jiān)督約束地方政府的隱蔽行為，設(shè)計(jì)政府治理機(jī)制使上級(jí)政府與下級(jí)政府間實(shí)現(xiàn)共同利益最大化。周黎安*周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。認(rèn)為“晉升錦標(biāo)賽”(上級(jí)政府依據(jù)目標(biāo)任務(wù)制定競賽優(yōu)勝標(biāo)準(zhǔn)，多個(gè)下級(jí)政府和部門的競賽優(yōu)勝者晉升)作為一種激勵(lì)和治理機(jī)制：其一，可以引入地方政府之間競爭，地方政府和部門的壟斷租金被消減；其二，與政府官員政治利益掛鉤，限制官員被固定或?yàn)楠M隘利益集團(tuán)俘獲；其三，解決監(jiān)督激勵(lì)依次遞減問題，效果在行政級(jí)別中逐級(jí)放大。“晉升錦標(biāo)賽”在當(dāng)前政治體制下，能夠鞭策地方政府通過完成上級(jí)政府目標(biāo)任務(wù)來獲取政治權(quán)威，減緩非有效監(jiān)督、權(quán)利腐敗對(duì)政權(quán)合法性的負(fù)面影響*羅黨論、佘國滿、陳杰：《經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績與地方官員晉升的關(guān)聯(lián)性再審視——新理論和基于地級(jí)市數(shù)據(jù)的新證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2015年第3期。。不過，“晉升錦標(biāo)賽”式治理機(jī)制在環(huán)境規(guī)制上依然尚有不足：第一，標(biāo)尺競爭下環(huán)境規(guī)制水平的趨同性。如果決策環(huán)境充滿不確定性，當(dāng)行為主體理性能力趨于無限時(shí)，可以利用不確定沖擊來優(yōu)化自己行為*Ronald A. Heiner, “The Origin of Predictable Behavior”, The American Economic Review, 4, 1983, pp.560-595.?！皶x升錦標(biāo)賽”下的地方政府作為有限理性的行為主體，無法完全利用不確定沖擊(包括上級(jí)政府偏好變化、績效考核標(biāo)準(zhǔn)改變和地區(qū)突發(fā)事件等)來優(yōu)化自身環(huán)境規(guī)制決策行為以獲取更有利于晉升的條件。因此，由于信息溢出效應(yīng)作用，地方政府會(huì)以相鄰地區(qū)環(huán)境規(guī)制決策作為施政參照，通過抱團(tuán)行為來降低決策變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，使得政府之間產(chǎn)生環(huán)境規(guī)制策略互動(dòng)。第二，逐底競爭下環(huán)境規(guī)制效果的負(fù)循環(huán)。地方政府享有區(qū)域內(nèi)行政資源分配的決定權(quán)，其規(guī)制決策直接影響到地區(qū)利益最大化程度。如果上級(jí)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為偏好被下級(jí)政府獲取，則下級(jí)政府將犧牲其他任務(wù)目標(biāo)的行動(dòng)能力來努力取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效，比如，相鄰政府用較低的環(huán)境規(guī)制水平換取較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，本地政府出于在競賽優(yōu)勝標(biāo)準(zhǔn)中勝出的考量，也會(huì)緊盯相鄰政府規(guī)制政策來制定更低標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制強(qiáng)度以博取政治利益提升。由于遞減規(guī)律的作用，其他任務(wù)目標(biāo)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為方式成本越來越大，以致環(huán)境凈化能力越弱的地區(qū)，逐底競爭現(xiàn)象越為明顯*盛巧燕、周勤：《地方政府存在環(huán)境“逐底”行為嗎?——來自環(huán)保部“環(huán)評(píng)”數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究》2015年第4期。。第三，交流任期制下的短視行為?！皶x升錦標(biāo)賽”式治理機(jī)制帶來地方政府官員特有的政治生命周期，由此產(chǎn)生屆際機(jī)會(huì)主義行為與短期利益替代長期利益現(xiàn)象，“倒計(jì)時(shí)執(zhí)政”氛圍為短視行為提供利益激勵(lì)。在預(yù)算軟約束下，地方政府利用行政手段參與市場資源配置，出現(xiàn)地方保護(hù)主義和市場分割行為，注重近期收益的政績工程、顯性成果，忽視中長期的公共服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)品，扶持具有收益遞增機(jī)制的重大項(xiàng)目、耗能產(chǎn)業(yè)和稅基企業(yè)，造成區(qū)域性環(huán)境污染問題、供給側(cè)產(chǎn)能過剩問題?？傮w而言，“晉升錦標(biāo)賽”式治理機(jī)制為政府之間的“委托-代理”關(guān)系提供一種有效激勵(lì)手段，但也影響到環(huán)境治理任務(wù)目標(biāo)的產(chǎn)出與效果。

(三) 利益激勵(lì)下政府行為的抉擇

根據(jù)不完全合同與新產(chǎn)權(quán)理論，契約權(quán)利配置將影響激勵(lì)效率。地方政府行為受到政治利益、直接經(jīng)濟(jì)利益和間接經(jīng)濟(jì)利益三大激勵(lì)因素作用，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)產(chǎn)生較大影響*李猛、沈坤榮：《地方政府行為對(duì)中國經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第12期。，在環(huán)境規(guī)制政策決定和執(zhí)行過程中偏向于選擇自身利益最大化路徑。中央政府為約束地方政府代理人的機(jī)會(huì)主義行為和防范道德風(fēng)險(xiǎn)，需要結(jié)合地方政府三種利益激勵(lì)因素來設(shè)計(jì)滿足參與條件和相容條件的利益激勵(lì)機(jī)制。其中，政治利益體現(xiàn)在“晉升錦標(biāo)賽”式治理機(jī)制中，地方政府會(huì)選擇最有利于晉升競賽勝出的行為路徑，對(duì)環(huán)境規(guī)制的資源配置進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)自身政治理想和權(quán)利威望；直接經(jīng)濟(jì)利益可以是利益集團(tuán)捆綁政府關(guān)聯(lián)決策后的擴(kuò)大再生產(chǎn)，也可以是利益集團(tuán)依附政府官員產(chǎn)生的政治獻(xiàn)金，前者轉(zhuǎn)化為財(cái)政稅收效益和政治晉升前途，后者出現(xiàn)政府權(quán)力尋租、官員金錢腐敗問題。中央政府設(shè)計(jì)的激勵(lì)機(jī)制需要在最大化程度上使官員選拔合理化，限制甚至杜絕直接經(jīng)濟(jì)利益出現(xiàn)，調(diào)節(jié)剩余控制權(quán)歸屬來刺激地方政府事前專用性投資積極性。剩余控制權(quán)緣于不完全契約合同中未能明示的所有可能條款，對(duì)于地方政府而言主要是相機(jī)抉擇的決策權(quán)及事后收益的剩余索取權(quán)，作為財(cái)政收入成為間接經(jīng)濟(jì)利益。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中央政府對(duì)地方政府剩余控制權(quán)全部收回，造成地方政府完成目標(biāo)任務(wù)的積極性大為受挫，1994年分稅制改革以后，地方政府獲得部分剩余控制權(quán)，穩(wěn)固稅基、增加稅源和保障稅收成為地方政府行為偏好的間接利益激勵(lì)?？傮w而言，地方政府在政治利益、直接經(jīng)濟(jì)利益和間接經(jīng)濟(jì)利益之間的權(quán)衡結(jié)果成為影響環(huán)境規(guī)制效果的重要因素。已有的研究發(fā)現(xiàn)，政府通過運(yùn)用環(huán)境規(guī)制政策手段(如排污費(fèi)、污染處罰和限期整改等)，促使環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度增加，導(dǎo)致污染企業(yè)生產(chǎn)成本不斷遞增，污染企業(yè)主動(dòng)選擇向環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度較弱的空間集聚*M. T. Quiroga and Sterner M. Persson,“Have Countries with Lax Environmental Regulations a Comparative Advantage in Polluting Industries”, Discussion Papers, 2007, pp.1-8；彭文斌、吳偉平、鄺嫦娥：《環(huán)境規(guī)制對(duì)污染產(chǎn)業(yè)空間演變的影響研究：基于空間面板杜賓模型》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2014年第6期。，發(fā)達(dá)地區(qū)憑借較高環(huán)境規(guī)制水平可以倒逼企業(yè)不斷加強(qiáng)技術(shù)改造和創(chuàng)新力度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的更新?lián)Q代和優(yōu)化升級(jí)，提升企業(yè)TFP及TFP貢獻(xiàn)率*張三峰、卜茂亮：《環(huán)境規(guī)制、環(huán)保投入與中國企業(yè)生產(chǎn)率：基于中國企業(yè)問卷數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《南開經(jīng)濟(jì)研究》2011年第2期。。所以，政府行為偏好對(duì)環(huán)境規(guī)制效果影響主要有兩個(gè)方面：放松對(duì)污染企業(yè)的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境執(zhí)行效率，從而降低生產(chǎn)成本吸引企業(yè)落戶，但是會(huì)造成環(huán)境規(guī)制效果惡化；或者提高對(duì)污染企業(yè)處罰力度以及嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后生產(chǎn)能力的同時(shí)促進(jìn)企業(yè)在減排和治污環(huán)節(jié)的技術(shù)創(chuàng)新，使環(huán)境規(guī)制效果改善。

三、 政府行為偏好與環(huán)境規(guī)制效果的實(shí)證檢驗(yàn)

為進(jìn)一步研究政府行為偏好選擇對(duì)環(huán)境規(guī)制效果的影響，本文以環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)作為被解釋變量，并以政府行為偏好作為解釋變量，參考黃亮雄*黃亮雄、王賢彬、劉淑琳、韓永輝：《中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的區(qū)域互動(dòng)——橫向省際競爭和縱向地方跟進(jìn)》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2015年第8期。的方法，采用政府工作報(bào)告中環(huán)境治理語句字?jǐn)?shù)占報(bào)告總字?jǐn)?shù)的比例來衡量政府行為偏好(gbp)，同時(shí)，分別選用國內(nèi)發(fā)明專利申請(qǐng)授權(quán)量(rd)、第二產(chǎn)業(yè)比重(ind)、城市化率(rate)、單位面積晴雨通車?yán)锍?road)、貨物進(jìn)出口總額占生產(chǎn)總值比重(open)以及人均生產(chǎn)總值(pgdp)作為控制變量，來解釋技術(shù)創(chuàng)新能力、工業(yè)化水平、交通運(yùn)輸狀況、對(duì)外開放程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)環(huán)境規(guī)制效果的影響。除環(huán)境規(guī)制效果指數(shù)的數(shù)據(jù)由上文注明外，面板回歸方程中政府行為偏好數(shù)據(jù)來源于政府工作網(wǎng)站和中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)相應(yīng)年份的政府工作報(bào)告，控制變量的數(shù)據(jù)均由相應(yīng)年份《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國經(jīng)濟(jì)區(qū)域統(tǒng)計(jì)年鑒》整理計(jì)算而得，部分缺失數(shù)據(jù)由國泰安數(shù)據(jù)服務(wù)中心的“中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究數(shù)據(jù)庫”以及各地區(qū)《統(tǒng)計(jì)年鑒》補(bǔ)充。所有數(shù)據(jù)均為2001年至2013年各個(gè)省、市和自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)。

表2 回歸估計(jì)結(jié)果

注：***、**、*分別表示在0.01、0.05、0.1水平上顯著。

表2得出了政府行為偏好對(duì)環(huán)境規(guī)制效果影響的回歸估計(jì)結(jié)果。結(jié)果顯示：第一，政府行為偏好對(duì)環(huán)境規(guī)制效果有顯著正向作用，環(huán)境治理語句占政府工作報(bào)告總字?jǐn)?shù)的比例越高，即政府行為越偏好環(huán)境治理，更多地考慮公眾在環(huán)境方面的訴求，則環(huán)境規(guī)制效果越好。雖然地方政府受到企業(yè)直接經(jīng)濟(jì)利益和間接財(cái)稅激勵(lì)的雙重引誘，但在中央政府能夠干預(yù)和控制的情況下，關(guān)心仕途的地方政府官員更愿意在政治利益追求中參與“晉升錦標(biāo)賽”，憑借優(yōu)秀考核成績實(shí)現(xiàn)職務(wù)晉升，行為偏好也會(huì)更加貼合中央的要求。因此，在中央政府對(duì)環(huán)境問題日益重視的前提下，地方政府迫于生態(tài)環(huán)境不可逆轉(zhuǎn)的擔(dān)憂和提高公眾生活質(zhì)量的需要，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制力度和注重環(huán)保技術(shù)研發(fā)成為主要行為選擇。第二，城市化率、單位面積晴雨通車?yán)锍毯拓浳镞M(jìn)出口總額占生產(chǎn)總值比重都對(duì)環(huán)境規(guī)制效果有顯著的作用，其中，城市化率和對(duì)外開放程度與環(huán)境規(guī)制效果呈現(xiàn)正相關(guān)性，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和加大對(duì)外開放都有利于實(shí)現(xiàn)污染減排，從而提高環(huán)境規(guī)制效果；交通運(yùn)輸狀況與環(huán)境規(guī)制效果呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)性，因而，交通運(yùn)輸狀況的改善不利于提高環(huán)境規(guī)制效果。第三，國內(nèi)發(fā)明專利申請(qǐng)授權(quán)量、人均生產(chǎn)總值和第二產(chǎn)業(yè)比重與環(huán)境規(guī)制效果不存在顯著相關(guān)性，原因在于沒有區(qū)分清潔技術(shù)創(chuàng)新與非清潔技術(shù)創(chuàng)新，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化水平對(duì)環(huán)境規(guī)制效果存在的非線性關(guān)系。

四、 研究啟示

上述分析可知，政府行為偏好對(duì)環(huán)境規(guī)制效果具有正相關(guān)性，然而政府行為本身卻根源于其決策部門和決策機(jī)制。布坎南(Buchanan)認(rèn)為，政治決策完全體現(xiàn)不同利益群體之間博弈的過程，全體一致通過決策成為最優(yōu)策略，然而，全體一致通過的決策規(guī)則需要付出高昂的代價(jià)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中總有部分的利益群體必須承擔(dān)決策帶來的成本和損失。規(guī)制政策的決定亦或制定過程并非如此簡單，而是中央政府環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與地方政府經(jīng)濟(jì)利益維護(hù)，政府內(nèi)部環(huán)保部門與經(jīng)濟(jì)部門沖突以及滲透于政治、經(jīng)濟(jì)各方面的公眾訴求與企業(yè)效益均衡。所以，依據(jù)環(huán)境規(guī)制政策決定以及執(zhí)行地點(diǎn)不同，可以將政府行為的偏好模式分為地方政府行為偏好模式和政府部門行為偏好模式(見圖2、3)。

圖2 地方政府行為偏好模式

圖3 政府部門行為偏好模式

第一，地方政府行為偏好模式與環(huán)境規(guī)制效果。即中央政府根據(jù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益狀況和公眾訴求意愿，結(jié)合全國不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境情況，決定(制定)地方政府環(huán)境規(guī)制考核體系和評(píng)價(jià)指標(biāo)，與此同時(shí)，地方政府決策過程中會(huì)選擇自身效用最大化以及利于晉升的行為方式來制定環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。此時(shí)，地方政府的行為準(zhǔn)則是：界定地區(qū)環(huán)境污染權(quán)結(jié)構(gòu)競爭與合作的基本規(guī)則以使經(jīng)濟(jì)利益最大化，提高晉升機(jī)會(huì)，降低地區(qū)環(huán)境污染成本以使環(huán)境利益最大化，避免問責(zé)可能。依據(jù)芝加哥學(xué)派規(guī)制俘獲理論，政府強(qiáng)制效力和效用最大化行為準(zhǔn)則迫使利益沖突雙方試圖憑借游說、賄賂等手段促使環(huán)境規(guī)制政策偏向能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益最大化的方向。對(duì)于政府而言，環(huán)境規(guī)制政策制定產(chǎn)生的邊際凈損失為正或增加，無論利益集團(tuán)如何俘獲，政府環(huán)境規(guī)制活動(dòng)程度將不再增加或直接減少。地方政府環(huán)境規(guī)制的行為偏好由此可以分為三種：環(huán)境偏好型、經(jīng)濟(jì)偏好型和復(fù)合偏好型，對(duì)應(yīng)環(huán)境規(guī)制效果為變好、變差和不變。因此，必須創(chuàng)新社會(huì)治理體系，在法制保障的前提下，充分發(fā)揮公眾、媒體等利益相關(guān)者對(duì)環(huán)境治理和執(zhí)法的監(jiān)督作用，構(gòu)建共同治理的規(guī)制模式，避免政府行為被利益集團(tuán)“俘獲”。

第二，政府部門行為偏好模式與環(huán)境規(guī)制效果。即地方政府已經(jīng)制定環(huán)境規(guī)制相關(guān)政策，監(jiān)管部門根據(jù)地區(qū)企業(yè)效益和公眾訴求對(duì)環(huán)境部門和經(jīng)濟(jì)部門政策執(zhí)行狀況進(jìn)行監(jiān)督和管理，同樣，環(huán)境部門和經(jīng)濟(jì)部門會(huì)成為相應(yīng)利益集團(tuán)代理人來確定環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行效率。此時(shí)，政府部門的行為準(zhǔn)則是：環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度增加(減少)所帶來的凈收益或者凈損失與其他政策減少(增加)所帶來的凈收益或者凈損失比較。依據(jù)公共選擇學(xué)派政府尋租理論，任何政府(部門)都遵循經(jīng)濟(jì)理性人假設(shè)來追求自身利益最大化，但是受限于理性程度，不同政府(部門)利益最大化目標(biāo)難以保持一致，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中的沖突時(shí)有發(fā)生，同時(shí)，“新經(jīng)濟(jì)人”觀點(diǎn)告訴我們，出于感性因素產(chǎn)生的利他主義可以化解政府(部門)的利益沖突。換言之，環(huán)境部門和經(jīng)濟(jì)部門的利益沖突不一定會(huì)產(chǎn)生，而是完全取決于政府環(huán)境規(guī)制政策代表的公共利益在部門之間理解是否存在偏差，以及政府對(duì)于部門“不牟取私利”的約束機(jī)制完善程度。因此，環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不具有天生的矛盾，而需要憑借完善政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制和利益約束機(jī)制，建立相對(duì)獨(dú)立的環(huán)境治理垂直監(jiān)管體制，環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)施行分級(jí)管理，促使環(huán)境規(guī)制效果和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相容共生。

(責(zé)任編輯：瀟湘子)

Government Behavior Preference and Environmental Regulation Effect：The Governance Logic under the Interest Incentive

Peng Wenbin Li Haokuang

This paper used entropy weight method that is based on environmental regulation intensity, environmental pollution degree, resource abundance situation and environmental support power as weight indicator, to measure different regional environmental regulation effect index. At the same time, we analyze the systematic reason of government behavior preference difference in-depth, and test the relation between government behavior preference and environmental regulation effect through panel data regression. The results showed: environmental regulation effect of the country has improved from 2001 to 2013 and different regions present gradient increasing tendency: eastern areas, central hinterland to western region. In addition to, the choice of government behavior preference has significant positive impact on environmental regulation effect. Thus, to the governance logic under the interest incentive, give full play to the public, media and other stakeholders who are involved in environmental management and law enforcement supervision, we will prevent the government behavior from being “captured” by interest group, then improve the internal coordination mechanism and interest constraint mechanism of government, we can make the compatible symbiotic of environment regulation effect and economic development level.

Government Behavior Preference; Environmental Regulation Effect; Interest Incentive; Governance Logic

2016-01-15

* 本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“基于CGE模型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整污染減排效應(yīng)和政策研究”(項(xiàng)目編號(hào)：11&ZD043)、國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“環(huán)境規(guī)制作用下污染密集型產(chǎn)業(yè)空間演變的動(dòng)力機(jī)制與調(diào)控模式研究”(項(xiàng)目編號(hào)：41271140)、國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城市再生資源規(guī)范回收行為及其空間演化研究”(項(xiàng)目編號(hào)：13BJY058)的階段性成果。

F062

A

0257-5833(2016)05-0033-09

彭文斌，湖南科技大學(xué)商學(xué)院副院長、副教授；李昊匡，湖南科技大學(xué)商學(xué)院研究生 (湖南 湘潭 411201)