水產(chǎn)品質(zhì)量安全行政執(zhí)法中有關(guān)問(wèn)題的探討

文/曹成易

水產(chǎn)品質(zhì)量安全行政執(zhí)法中有關(guān)問(wèn)題的探討

文/曹成易

“民以食為天，食以安為先”，水產(chǎn)品質(zhì)量安全是保障人民群眾身體安康、關(guān)乎水產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵?！吧钊胪七M(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要任務(wù)，因此，保障水產(chǎn)品質(zhì)量，就是要加強(qiáng)水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，就要做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”，不僅要對(duì)監(jiān)管對(duì)象做到依法管理、違法必究，還要做到規(guī)范執(zhí)法程序、嚴(yán)格執(zhí)法，做到公平、正義。

筆者在工作中接觸到一些水產(chǎn)品質(zhì)量安全行政案件，各地就同一性質(zhì)的問(wèn)題，在適用法律法規(guī)上存在不同偏差，導(dǎo)致處理結(jié)果迥異，有違法律公平原則和法律后果確定性原則，也不能達(dá)到通過(guò)案例警醒人、教育人的目的。此外，在水產(chǎn)品抽樣、立案、復(fù)檢、案件移送等方面，也存在一些誤區(qū)。為此，特就有關(guān)水產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法中的一些共性問(wèn)題進(jìn)行探討，以供參考。

一、抽樣的問(wèn)題

根據(jù)任務(wù)來(lái)源，抽樣分為農(nóng)業(yè)部抽樣和地方自行安排的抽樣；根據(jù)目的不同，抽樣分為監(jiān)督抽樣和評(píng)價(jià)性抽樣。不管任務(wù)來(lái)源如何，監(jiān)督抽樣都是行政執(zhí)法取證行為，必須履行嚴(yán)格的執(zhí)法程序。按照《行政處罰法》、《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》和《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)<產(chǎn)地水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查工作暫行規(guī)定>的通知》(農(nóng)辦漁〔2009〕18號(hào))，監(jiān)督抽樣的主體應(yīng)當(dāng)是主管漁業(yè)的行政機(jī)關(guān)及其所屬的行政執(zhí)法人員，人數(shù)應(yīng)當(dāng)不少于2名，現(xiàn)場(chǎng)檢查、抽樣文書(shū)填寫、張貼封簽等都應(yīng)當(dāng)由執(zhí)法人員完成。質(zhì)檢機(jī)構(gòu)及其所屬的技術(shù)人員只是在抽樣現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)制樣、封裝等技術(shù)支持和其它輔助工作。一些地方在抽樣工作中，不嚴(yán)格遵守規(guī)定，把監(jiān)督抽樣與評(píng)價(jià)性抽檢混同，單純理解為一般的取樣工作，消極對(duì)待，不安排或只安排1名執(zhí)法人員參加；或安排一般工作人員陪同質(zhì)檢單位取樣然后代簽名；甚至直接把抽樣、檢測(cè)一并列入委托合同，全部由質(zhì)檢單位承擔(dān)。有的監(jiān)督抽樣不在現(xiàn)場(chǎng)制樣，1條或幾條整魚(yú)封1個(gè)樣，再另取1條或幾條整魚(yú)封1個(gè)備樣，不能滿足樣品的一致性；有的因樣品昂貴或不易取得，甚至不留備樣，造成復(fù)檢困難。這些都是不符合法定程序的，或者是不嚴(yán)密的?！缎姓幜P法》第三條明確規(guī)定：“沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。”

二、立案的問(wèn)題

行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查。同時(shí)滿足下列條件的應(yīng)當(dāng)立案：有初步認(rèn)定的違法行為；該違法行為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰；該違法行為屬于本機(jī)關(guān)管轄。對(duì)于水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)，國(guó)家和地方都采取了監(jiān)督抽檢、評(píng)價(jià)性抽檢等多種方式，其中監(jiān)督抽檢不合格的檢測(cè)報(bào)告正本，是行政執(zhí)法的物證，應(yīng)當(dāng)作為立案的直接證據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、例行抽檢、衛(wèi)生評(píng)估等評(píng)價(jià)性抽檢對(duì)抽樣程序要求不高，其目的是對(duì)地方管理水平、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估，如果其抽樣過(guò)程未嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序要求進(jìn)行，則其不合格的檢測(cè)報(bào)告只能作為1個(gè)案件線索，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行核查、進(jìn)一步取證后才能立案，必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)督抽檢程序重新抽樣送檢。一些地方對(duì)監(jiān)督抽檢、評(píng)價(jià)性抽檢不作區(qū)分，一律直接立案進(jìn)行查處，這是有一些瑕疵的。

有的地方在接到監(jiān)督抽檢、評(píng)價(jià)性抽檢不合格報(bào)告后，立案不及時(shí)，反應(yīng)遲鈍，奉行文件旅行，違法行為遲遲得不到查處，助長(zhǎng)了不合格產(chǎn)品流入市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。也有的地方立案后工作拖沓，不遵守辦案期限的規(guī)定，久拖不決。根據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四十一條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)行政處罰案件自立案之日起，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)作出處理決定；特殊情況下三個(gè)月內(nèi)不能作出處理的，報(bào)經(jīng)上一級(jí)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)至一年?！币虼?，接到監(jiān)督抽檢、評(píng)價(jià)性抽檢不合格報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即核查，及時(shí)立案進(jìn)行查處，杜絕不合格水產(chǎn)品流入市場(chǎng)。

三、復(fù)檢的問(wèn)題

漁業(yè)主管部門收到質(zhì)檢機(jī)構(gòu)出具的不合格檢測(cè)報(bào)告后，一般應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)及時(shí)通知被抽查單位和個(gè)人，并依法控制被抽檢的同批次全部水產(chǎn)品。被抽查單位和個(gè)人可以自收到檢測(cè)結(jié)果通知后7個(gè)工作日內(nèi)向組織抽檢的漁業(yè)主管部門或其上級(jí)主管部門書(shū)面申請(qǐng)復(fù)檢。復(fù)檢由有關(guān)部門指定的復(fù)檢機(jī)構(gòu)承擔(dān)。被抽查單位和個(gè)人對(duì)檢測(cè)結(jié)果無(wú)異議、對(duì)檢測(cè)結(jié)果有異議但逾期不書(shū)面申請(qǐng)復(fù)檢或申請(qǐng)復(fù)檢但復(fù)檢結(jié)論仍為不合格的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案查處，涉嫌犯罪的還應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行司法銜接。有的地方在收到質(zhì)檢機(jī)構(gòu)出具的不合格檢測(cè)報(bào)告后，工作方法簡(jiǎn)單，不告知被抽檢人是否申請(qǐng)復(fù)檢，直接立案查處，封塘禁售，造成被抽檢人情緒抵觸。有的地方工作隨意，緊迫性不強(qiáng)，不及時(shí)通知被抽檢人是否申請(qǐng)復(fù)檢，也不及時(shí)控制不合格水產(chǎn)品，待立案查處時(shí)，魚(yú)塘內(nèi)已售賣一空，人為增加危害后果。還有的地方對(duì)復(fù)檢的概念理解錯(cuò)誤，在被抽檢人提出復(fù)檢申請(qǐng)時(shí)，不是將備樣送復(fù)檢機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)檢，而是錯(cuò)誤地重新啟動(dòng)抽樣程序?qū)Υ嫣留~(yú)進(jìn)行抽樣并送檢，有的復(fù)檢工作也因交通、信息等原因錯(cuò)誤地選擇仍在原質(zhì)檢機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

四、適用法律法規(guī)的問(wèn)題

在辦理水產(chǎn)品質(zhì)量安全行政執(zhí)法案件中，常見(jiàn)的就是水產(chǎn)苗種和產(chǎn)地水產(chǎn)品監(jiān)督抽檢不合格案件的查處。由于全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、執(zhí)法能力素質(zhì)、行業(yè)管理意識(shí)的不同，出現(xiàn)了多種查處結(jié)果，有的甚至出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤，受到責(zé)任追究。

有的抓小放大搞變通執(zhí)法，針對(duì)養(yǎng)殖戶多種違法行為，選擇處罰較輕的違法行為進(jìn)行查處并結(jié)案。如某地一水產(chǎn)養(yǎng)殖戶在農(nóng)業(yè)部產(chǎn)地監(jiān)督抽檢中養(yǎng)殖魚(yú)類檢出禁用物質(zhì)，當(dāng)?shù)貪O業(yè)主管部門在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該養(yǎng)殖戶未建立水產(chǎn)品生產(chǎn)記錄，遂依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第47條規(guī)定，責(zé)令限期改正，并對(duì)逾期沒(méi)有改正的，處以2000元以下罰款。對(duì)其養(yǎng)殖魚(yú)類檢出禁用物質(zhì)這一違法行為未按《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第46條和《獸藥管理?xiàng)l例》第62條的規(guī)定進(jìn)行處理。

有的認(rèn)定事實(shí)不準(zhǔn)確，導(dǎo)致適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，行政處罰失當(dāng)。如某地一個(gè)體水產(chǎn)養(yǎng)殖戶在農(nóng)業(yè)部產(chǎn)地監(jiān)督抽檢中養(yǎng)殖魚(yú)類檢出禁用物質(zhì)，當(dāng)?shù)貪O業(yè)主管部門在查處時(shí)，適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第50條：“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織銷售的農(nóng)產(chǎn)品有本法第三十三條第一項(xiàng)至第三項(xiàng)或者第五項(xiàng)所列情形之一的，責(zé)令停止銷售，追回已經(jīng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行無(wú)害化處理或者予以監(jiān)督銷毀；沒(méi)收違法所得，并處二千元以上二萬(wàn)元以下罰款?！本褪菍儆谡J(rèn)定事實(shí)不準(zhǔn)確，導(dǎo)致適用法律法規(guī)錯(cuò)誤。首先，本案違法主體是個(gè)體水產(chǎn)養(yǎng)殖戶，不是該條明確指向的“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織”；其次，在尚未銷售的魚(yú)塘內(nèi)抽檢的水產(chǎn)品，不是“銷售的農(nóng)產(chǎn)品”。因此，本案應(yīng)按《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第46條和《獸藥管理?xiàng)l例》第62條的規(guī)定進(jìn)行處理。

有的地方執(zhí)法立場(chǎng)偏離，不是考慮法律嚴(yán)肅性，而是考慮違法者接受程度，違反法律規(guī)定，人為減輕處罰或不處罰。如某地一水產(chǎn)養(yǎng)殖戶在農(nóng)業(yè)部產(chǎn)地監(jiān)督抽檢中養(yǎng)殖魚(yú)類檢出禁用物質(zhì)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第46條：“ 使用農(nóng)業(yè)投入品違反法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門的規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰”和《獸藥管理?xiàng)l例》第62條：“違反本條例規(guī)定，未按照國(guó)家有關(guān)獸藥安全使用規(guī)定使用獸藥的、未建立用藥記錄或者記錄不完整真實(shí)的，或者使用禁止使用的藥品和其他化合物的，或者將人用藥品用于動(dòng)物的，責(zé)令其立即改正，并對(duì)飼喂了違禁藥物及其他化合物的動(dòng)物及其產(chǎn)品進(jìn)行無(wú)害化處理;對(duì)違法單位處1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下罰款;給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任”之規(guī)定進(jìn)行查處。但當(dāng)?shù)貪O業(yè)主管部門在查處時(shí)考慮養(yǎng)殖戶文化水平不高、可能買到假藥、經(jīng)濟(jì)能力有限等原因，“法外容情”，僅對(duì)飼喂了違禁藥物養(yǎng)殖水產(chǎn)品“進(jìn)行無(wú)害化處理，并責(zé)令限期改正”的處理。

有的地方突破法律規(guī)定，在法律規(guī)定的幅度以外進(jìn)行處罰，這也是極端錯(cuò)誤的。如某地一水產(chǎn)養(yǎng)殖戶在農(nóng)業(yè)部產(chǎn)地監(jiān)督抽檢中養(yǎng)殖魚(yú)類檢出禁用物質(zhì)，當(dāng)?shù)貪O業(yè)主管部門在查處時(shí)考慮養(yǎng)殖戶經(jīng)濟(jì)條件差、執(zhí)行難等原因，根據(jù)《獸藥管理?xiàng)l例》第62條，做出“責(zé)令限期改正，對(duì)抽檢不合格水產(chǎn)品進(jìn)行無(wú)害化處理，并處罰款3000元”的決定。

有的地方提出，同樣是不合格水產(chǎn)品案，根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第50條、《獸藥管理?xiàng)l例》第62條和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第503號(hào)）第3條，可以得出不同的處理結(jié)果，存在法律沖突。細(xì)究上述3個(gè)條文，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第50條針對(duì)的是“銷售的農(nóng)產(chǎn)品”，《獸藥管理?xiàng)l例》第62條針對(duì)的是生產(chǎn)過(guò)程中違反獸藥使用規(guī)定的行為，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第503號(hào)）第3條針對(duì)的是“法律沒(méi)有規(guī)定或規(guī)定不明確的生產(chǎn)、銷售食品等產(chǎn)品的行為”，法律規(guī)定并不矛盾。

五、移送的問(wèn)題

產(chǎn)地水產(chǎn)品和水產(chǎn)苗種抽檢不合格行政執(zhí)法案件什么情況下需要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，各地認(rèn)識(shí)不一。有的認(rèn)為只要收到不合格水產(chǎn)品或不合格苗種檢驗(yàn)報(bào)告，就應(yīng)該按照刑事優(yōu)先原則，先行移送公安機(jī)關(guān)偵查，如公安機(jī)關(guān)不予立案，再由漁業(yè)行政主管部門查處；有的認(rèn)為漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)先調(diào)查取證，確有證據(jù)證明養(yǎng)殖者 在水產(chǎn)養(yǎng)殖過(guò)程中，使用禁用農(nóng)藥、獸藥等禁用物質(zhì)或者其他有毒、有害物質(zhì)的，才移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任；也有的認(rèn)為行政處罰依據(jù)的條文中沒(méi)有“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”這一表述的，就不需要移交；還有的認(rèn)為水產(chǎn)苗種不是食品，苗種不合格案不需要移交。

根據(jù)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第310號(hào)）第三條：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送”和《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)【2011】8號(hào)）：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)違法行為明顯涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)通報(bào)。接到通報(bào)后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即派人進(jìn)行調(diào)查，并依法作出立案或者不予立案的決定”。筆者認(rèn)為，由于水產(chǎn)苗種生產(chǎn)是水產(chǎn)養(yǎng)殖過(guò)程中的一個(gè)階段，因此水產(chǎn)苗種生產(chǎn)中使用禁用農(nóng)藥、獸藥等禁用物質(zhì)或者其他有毒、有害物質(zhì)的，與水產(chǎn)養(yǎng)殖過(guò)程中使用是一致的。收到產(chǎn)地水產(chǎn)品或水產(chǎn)苗種不合格檢驗(yàn)報(bào)告后，漁業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織調(diào)查，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和詢問(wèn)當(dāng)事人，收集有關(guān)證據(jù)，控制抽檢不合格水產(chǎn)品或苗種出塘，同時(shí)征求當(dāng)事人是否申請(qǐng)復(fù)檢的意見(jiàn)。被抽查單位和個(gè)人對(duì)檢測(cè)結(jié)果無(wú)異議、對(duì)檢測(cè)結(jié)果有異議但逾期不書(shū)面申請(qǐng)復(fù)檢或申請(qǐng)復(fù)檢但復(fù)檢結(jié)論仍為不合格的，應(yīng)當(dāng)立案查處。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人使用禁用農(nóng)藥、獸藥等禁用物質(zhì)或者其他有毒、有害物質(zhì)的，或者檢查發(fā)現(xiàn)漁場(chǎng)有庫(kù)存、殘留禁用農(nóng)藥、獸藥等禁用物質(zhì)或者其他有毒、有害物質(zhì)的，或者當(dāng)事人承認(rèn)使用過(guò)禁用農(nóng)藥、獸藥等禁用物質(zhì)或者其他有毒、有害物質(zhì)的，根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，涉嫌生產(chǎn)有毒、有害食品罪，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)通報(bào)案件情況。公安機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查決定立案的，漁業(yè)主管部門向公安機(jī)關(guān)移送案件材料，包括涉嫌犯罪案件移送書(shū)、案件調(diào)查報(bào)告、涉案物品清單、有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告或者鑒定結(jié)論和其他有關(guān)涉嫌犯罪的材料。公安機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查決定不予立案的，漁業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施行政處罰。

六、無(wú)害化處理的建議

在不合格水產(chǎn)品和水產(chǎn)苗種查處中，依法應(yīng)當(dāng)對(duì)不合格產(chǎn)品進(jìn)行無(wú)害化處理。怎樣進(jìn)行無(wú)害化處理，目前尚未發(fā)布強(qiáng)制性規(guī)范，各地自行其是，有的進(jìn)行捕撈、掩埋，有的進(jìn)行捕撈后集中到無(wú)害化處理場(chǎng)委托處理，有的限制上市銷售。筆者以為，根據(jù)檢出殘留數(shù)據(jù)、衰減周期、數(shù)量多少和涉及范圍，可在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測(cè)算后決定無(wú)害化處理方式。對(duì)苗種、殘留較少、無(wú)害化處理量大的，當(dāng)?shù)貪O業(yè)主管部門可以限制銷售，責(zé)令養(yǎng)殖者暫養(yǎng)在塘進(jìn)行生物降解，直到由養(yǎng)殖者重新提供有資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)合格報(bào)告后方可上市，應(yīng)當(dāng)是目前最經(jīng)濟(jì)合理的處理措施。

作者單位：四川省成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)