中國海洋漁業(yè)保護管理制度評析

施俊杰

（崇明縣海洋管理事務所，上海 202150）

中國海洋漁業(yè)保護管理制度評析

施俊杰

（崇明縣海洋管理事務所，上海 202150）

中國是世界上最大的漁業(yè)生產國，但我國的海洋漁業(yè)保護管理制度起步比較晚，直到20世紀90年代中期之后才得以有所增強。漁業(yè)管理部門制定的保護和管理制度、措施，在漁業(yè)管理中也確實起到了一些定的作用，不過仍存在一些問題。本文對中國現(xiàn)有海洋漁業(yè)保護管理制度進行梳理、歸納，對中國海洋漁業(yè)保護管理制度的完善提出一些建議。

海洋漁業(yè)保護 管理制度 評析

1 緒論

我國是海洋大國，黨的十八大提出建設海洋強國的戰(zhàn)略目標。發(fā)達的海洋經濟是建設海洋強國的重要支撐，而近海捕撈、遠洋漁業(yè)等海洋傳統(tǒng)產業(yè)是海洋經濟的重要組成部分。但隨著海洋捕撈能力不斷提高，近海的很多重要魚類資源開始不斷衰退有些甚至即將枯竭。為能促進海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展，漁業(yè)行政管理部門陸續(xù)頒布并制定了大量的管理制度、措施，然而并沒有取得很好的效果。所以對于上述問題如何進行有效解決，進而使?jié)O業(yè)得以可持續(xù)發(fā)展，已成為我國向海洋強國發(fā)展路上的當務之急。

2 中國海洋漁業(yè)保護管理制度的發(fā)展歷程

中國的海洋漁業(yè)保護管理制度建設最早可追溯到20世紀50年代，國家開始頒布一些漁業(yè)法規(guī)，其中比較有代表性的是在1955年頒布的《關于渤海、黃海和東海機輪拖網漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》等。

1966年以后，因為國內特殊的政治環(huán)境的影響，中國的海洋漁業(yè)保護管理幾乎處于停留甚至后退的狀態(tài)。直至1979年《水產資源繁殖保護條例》的頒布，中國的漁業(yè)管理體系步入了一個新的發(fā)展階段。之后隨著1986年《漁業(yè)法》的制定，80年代末《漁業(yè)捕撈許可證管理辦法》、《漁業(yè)法實施細則》和《漁業(yè)資源增殖保護費征收使用辦法》等法規(guī)的頒布，明確了中國漁業(yè)保護管理的基本原則，并建立、實施了捕撈許可制度、禁漁期和禁漁區(qū)制度、漁業(yè)增殖保護費制度等一系列的漁業(yè)保護管理制度和措施，中國的漁業(yè)保護管理體系得以初步建立，此階段捕撈生產能力得到很大提高，1985年全國的捕撈總產量從1951年的130.3萬噸上升至439.1萬噸。然而一些重要的傳統(tǒng)漁業(yè)資源衰退嚴重的狀況仍未得到控制，像東海區(qū)的大黃魚從20世紀50年代到70年代的平均年產量都超過10萬噸，然而從20世紀80年代后，捕撈能力過大使資源的衰退更加嚴重，1987年的產量居然下降到0.2萬噸。［1］

為了更好地適應新時期中國的漁業(yè)保護發(fā)展形勢，促進對漁業(yè)資源的養(yǎng)護及管理，中國在1995年開始陸續(xù)實施海洋伏季休漁制度、海洋捕撈產量“零增長”、“負增長”政策、海洋漁船“雙控”制度等管理措施，這些制度、措施也成為目前中國海洋漁業(yè)保護管理制度的主要內容。另在2000年修訂的《漁業(yè)法》中對內水和近海漁業(yè)保護管理的基本原則進行修改，需要在可捕撈量的控制下去安排內水和近海捕撈力量，并提出新的管理措施：對我國的海洋漁業(yè)保護實施捕撈限額制度。

3 現(xiàn)有保護制度及存在問題

目前中國實施的漁業(yè)保護管理制度主要是從20世紀80年代開始形成，到了20世紀90年代中后期，由于大規(guī)模的漁船經營制度的改革，中國的捕撈能力迅速增強，因此，對漁業(yè)保護管理的要求也變得更高，中國也形成了較為完善的漁業(yè)保護管理制度，但也存在一定問題。

3.1 漁業(yè)捕撈許可制度

漁業(yè)捕撈許可制度是為了漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，養(yǎng)護和合理開發(fā)利用漁業(yè)資源，控制總的捕撈努力量，使?jié)O業(yè)生產結構合理化，漁業(yè)生產秩序保持高效，同時對漁民和生產組織的合法權益進行保障，由滿足條件的公民、法人或其他組織自行申請，漁業(yè)行政主管機構對符合法定條件的申請者賦予從事捕撈的權利和資格的許可制度。

在中國正式建立捕撈許可制度之前，漁業(yè)保護管理一直屬于自由入漁狀態(tài)。1986年頒布實施的《漁業(yè)法》中規(guī)定：“任何打算從事內陸或近海漁業(yè)的單位或個人都必須先向漁業(yè)行政主管部門申請捕撈許可證。”這也意味著中國正式制定了漁業(yè)捕撈許可制度。1989年農業(yè)部下發(fā)了《捕撈許可證條例》，并在1997年進行修訂，制定了捕撈許可制度的實施措施。2002年，為了加強對漁業(yè)捕撈許可制度的管理，農業(yè)部發(fā)布了《漁業(yè)捕撈許可證管理條例》，這個條例對取得捕撈許可證的資格、捕撈區(qū)域、允許的漁具數(shù)量等做出了具體規(guī)定，并規(guī)定了相應的違反條例行為的處罰辦法。

存在問題：中國的捕撈許可制度規(guī)定在捕撈許可證上只標明漁船的漁具數(shù)量、漁船主機功率大小、作業(yè)區(qū)域、作業(yè)類型、捕撈品種等內容，并沒有明確規(guī)定允許捕撈的總量。這種狀況下，雖然沒有捕撈許可證的人被有效排除在外了，但是，由于存在大量的持證人，漁業(yè)資源對他們而言，仍然是事實上的自由準入，很多漁民和生產單位在經濟利益的驅使下，開始鉆政策的漏洞，通過延長生產時間、改進捕撈生產的技術等，進行長時間的捕撈來實現(xiàn)產量的增加，甚至有些漁船可能一年都在海上捕撈作業(yè)，增加了中國的捕撈努力量，進一步導致資源枯竭。

3.2 海洋捕撈漁船控制制度

海洋捕撈漁船控制制度即對海洋捕撈漁船的數(shù)量和主機功率實施總量控制制度，也可以簡稱為“雙控”制度，是為有效緩解持續(xù)衰退的海洋漁業(yè)資源和日益增強的海洋捕撈強度之間的矛盾而產生的。中國在1987年頒布的《關于近海捕撈機動漁船控制指標的意見》，標志著正式開始實施漁船“雙控”制度。

存在問題：從“雙控”制度實施以來，中國雖然不斷頒布措施進行管理，但總體來說，“雙控”制度還沒有達到它的目標。有些當?shù)卣疄榱税l(fā)展地方經濟和保障漁民的收入，對于漁船和主機功率的檢查都不嚴格，尤其是主機功率。有時小功率發(fā)動機已被替換成大功率發(fā)動機，然而為了船廠和發(fā)動機制造商的共同利益，銘牌卻顯示出較小的功率，這種現(xiàn)象已成為行業(yè)內公開的秘密。從1986年到2002年海洋捕撈漁船的數(shù)量增長超過6萬艘，他們的主機功率增加了一倍多。

另外目前我國存在大量的非法漁船，增加了執(zhí)法部門實施“雙控”制度的難度。在2000-2003年，中國在全國范圍內開展海洋漁船的普查，2001年時對“三無”漁船和“三證不齊”漁船進行整頓，全部都登記上報，并納入正常管理。這項非法漁船合法化措施過后，“三無”漁船和“三證不齊”漁船基本沒有了。但之后，政府漁業(yè)主管部門并沒有對新增的“三無”漁船進行違法捕撈作業(yè)的行為加以嚴格管控，一些漁民或者漁業(yè)組織，自行非法造小船，而有些造船廠為了經濟利益，擅自幫助這些人承造未經批準的船舶，還幫助他們逃避執(zhí)法部門的檢查，導致“三無”漁船的數(shù)量快速增長，加大了海洋捕撈強度。

3.3 禁漁區(qū)和禁漁期制度

禁漁區(qū)和禁漁期制度是根據(jù)海洋漁業(yè)資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、魚類繁殖、生長發(fā)育的規(guī)律等，設定一定范圍的海域、規(guī)定某個時間段，全面或者部分禁止某些漁具進行生產作業(yè)的一系列規(guī)章制度和措施。

為了保護海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)性發(fā)展，早在1955年中國就頒布了《關于渤海、黃海及東海機輪拖網漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》，這意味著我國正式開始實施禁漁區(qū)制度。1979年，國務院頒布了《水產資源繁殖保護條例》，當中明確規(guī)定了禁漁期和禁漁區(qū)。

存在問題：制度在實施的二十年來，無論是休漁范圍、時間安排還是作業(yè)類型上都是逐步進行完善的，在休漁期間保護海洋漁業(yè)資源的效果是很好的，但這樣的效果卻是短暫的。每年休漁成效總是在短時間內消耗殆盡，一般在2-3個月就會消失，導致休漁的養(yǎng)護效果不能持久。另外，由于海洋物種在中國的高度多樣性，不同品種的產卵時間和產卵期不同，一年四季都有魚類進行產卵，而且產卵場的分布也是錯綜復雜。但現(xiàn)行的伏季休漁制度缺乏特異性，未能充分覆蓋不同種類的產卵季節(jié)。

3.4 最小網目尺寸制度

在中國，最小網目尺寸的研究開始于20世紀七十年代，這個概念的初次提出是在1986年制定的《漁業(yè)法》，然而，對最小網目尺寸的管理到很久以后才實施。2000年修訂的《漁業(yè)法》制定規(guī)定，同時明確了違反該項規(guī)定的法律責任。2003年，農業(yè)部發(fā)布《關于實施海洋捕撈網具最小網目尺寸制度的通告》，開始貫徹落實最小網目尺寸的管理，其中網目尺寸的最小值取決于漁具類型和捕撈海域。

存在問題：最小網目尺寸的管理對于中國漁業(yè)資源的保護具有重要意義。但由于在中國海域至少有40種主要的經濟魚種和超過10種的漁具，現(xiàn)有的最小網目尺寸標準使很多漁具和魚種都在監(jiān)管之外。另外目前最小網目尺寸的管理基本是建立在20世紀80年代的漁業(yè)調查基礎之上，但是，中國漁業(yè)資源的狀況在過去的30年里已經發(fā)生了巨大的變化，所以現(xiàn)行的標準需要進行更新。

3.5 捕撈限額制度

20世紀90年代末中國政府為了減輕捕撈努力量給漁業(yè)保護帶來的壓力，開始考慮使用漁獲量限制制度來控制海洋漁業(yè)的總漁獲量，不再將高漁獲量作為地方政府的政績。1999年農業(yè)部提出了“零增長”的政策，也就是1999年海洋捕撈總量應不高于1998年的海洋捕撈總量。在2000年，農業(yè)部提出了“負增長”的政策?！傲阍鲩L”和“負增長”的政策是有一定效果的，我國海洋捕撈總產量從1999年開始結束了長期持續(xù)且快速的增長，出現(xiàn)下降并趨于穩(wěn)定，基本維持在1400萬噸的水平［2］。

存在問題：未形成可靠的捕撈統(tǒng)計制度。目前我國尚缺乏專門針對捕撈數(shù)據(jù)統(tǒng)計的立法，主要依靠傳統(tǒng)的報表統(tǒng)計法，統(tǒng)計指標主要是宏觀數(shù)據(jù)，側重于產量。而像一些基本數(shù)據(jù)如具體的作業(yè)天數(shù)、船位、捕撈努力量、實時漁獲量等統(tǒng)計缺乏，導致統(tǒng)計數(shù)據(jù)為分析捕撈生產和漁業(yè)資源狀況提供不了特別有效的依據(jù)。而且我國沒有數(shù)據(jù)監(jiān)督與核實制度，導致無法確保我國漁業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性和準確性［3］，也讓我國的捕撈統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能夠成為漁業(yè)資源評估和管理決策的依據(jù)，從而無法支撐漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法。因此，鑒于缺乏制度上的規(guī)定性、約束性，我國漁業(yè)保護管理實際上還是缺乏捕撈產出控制。

4 對中國海洋漁業(yè)保護管理制度的建議

4.1 改進現(xiàn)有的捕撈許可制度

首先應在該制度的基礎上建立起明晰的捕撈權制度，切實保護漁民的權力，保護漁業(yè)資源。否則漁業(yè)作為一種公共資源，其資源共享性的特點容易導致惡性競爭，最終產生“公地的悲劇”式結局。其次，還需要更加科學細致地對捕撈許可證進行分類，并在許可證上規(guī)定總的漁獲量，預防因此產生額外的捕撈努力量。最后我們可以結合實際，通過試點實施可流轉的捕撈許可證制度，在試點實施期間針對存在的問題要及時總結、改進，希望能讓市場這只“ 看不見的手” 來幫助我國實現(xiàn)漁業(yè)的現(xiàn)代化及捕撈權人進人或者退出漁業(yè)。但因為壟斷、經濟的負外部性等原因也許會造成市場失靈，所以應提前針對捕撈權的流轉設置前置性的審批制度，以防因交易而造成捕撈權過分集中，而損害漁民利益［4］。

4.2 完善我國漁業(yè)保護主要管理制度的配套立法

我國漁業(yè)保護主要管理制度的配套立法一直都做的不好，其中有些配套立法可能是隨著時間的流逝已經不適用于目前的管理狀況，甚至有的根本就沒有設置相應的配套立法。針對這種情況，我國的漁業(yè)保護管理部門應與時俱進的改進那些落后的配套立法，比如更新《漁業(yè)法》的配套實施細則。同時也可以借鑒國外發(fā)達漁業(yè)國家的經驗，盡快完善中國目前漁業(yè)保護主要管理制度的配套立法，使各項制度措施能夠得到有效實施，切實對我國的漁業(yè)保護管理起到應有的作用。

4.3 針對“三無”漁船的綜合治理

首先用正確的輿論作為引導，合理制定網絡輿論的應對預案，用正確的輿論使廣大民眾都了解到“三無”漁船對海洋資源、環(huán)境及社會的穩(wěn)定所帶來的危害。

其次要發(fā)揮海防監(jiān)控系統(tǒng)的作用，加強信息資源的共享。通過海防基礎設施，海事、海關等部門對監(jiān)管水域進行監(jiān)控，掌握“三無”漁船的流動情況，各部門之間應進行信息交流，做好實行資源的共享，聯(lián)合執(zhí)法加以取締，更好地發(fā)揮監(jiān)控系統(tǒng)的作用。［5］

4.4 建立可靠的捕撈統(tǒng)計制度，嚴格漁獲量的統(tǒng)計

成立一支高效、專業(yè)的統(tǒng)計隊伍，改革現(xiàn)有的依靠傳統(tǒng)的報表統(tǒng)計法，通過捕撈日志、漁船信息傳輸系統(tǒng)、上岸的漁獲量登記等方式，將漁業(yè)生產者船位、捕撈努力量、具體的作業(yè)天數(shù)、實時漁獲量等基本數(shù)據(jù)進行歸納總結。同時建立起數(shù)據(jù)監(jiān)督和核實制度，相關的一些數(shù)據(jù)，尤其是漁獲量數(shù)據(jù)要細分到各漁村和漁業(yè)公司，對于大型漁船的漁獲量數(shù)據(jù)進行單獨的統(tǒng)計。這一過程至少要持續(xù)三至五年，通過每年的實際實施效果對數(shù)據(jù)加以調整，終會得到一個比較準確的漁獲量數(shù)據(jù)，統(tǒng)計出來的漁獲量數(shù)據(jù)與將來實施捕撈限額制度時各自配額持有量息息相關，也可以為我國實施的捕撈限額制度提供科學的依據(jù)［6］。

4.5 貫徹落實捕撈限額制度

結合目前我國漁業(yè)生產的現(xiàn)狀及各方學者的研究結果，我國的海洋漁業(yè)保護實施的捕撈限額管理制度可以采用如下模式［7］。該模式的基本思路為：在國家確定總可捕量后，根據(jù)一定的標準將其分為黃渤海區(qū)、東海區(qū)和黃海區(qū)的可捕量，再讓各自海區(qū)結合自己當?shù)貪O業(yè)的實際情況，將海區(qū)的總可捕量配額向下分成個別市縣的配額及商業(yè)捕撈配額。當?shù)貪O業(yè)行政主管部門可以讓有條件的一些市縣將自身所得的配額再細分成為個別漁村可捕量和總休閑漁業(yè)可捕量；而針對總商業(yè)可捕量和總休閑漁業(yè)可捕量，政府可以通過競拍的方式確定歸屬權，并且規(guī)定這些配額是可以進行流轉的。最終可形成三種可轉讓配額制度，分別是個別漁村可轉讓配額、個別商業(yè)可轉讓配額和個別休閑漁業(yè)公司配額。

5 結語

我國的漁業(yè)保護管理制度建設起步較晚，政策實施效果也不明顯，這對我國在目前該如何科學、合理的維持和保護漁業(yè)資源更是提出了很大的挑戰(zhàn)。我國現(xiàn)在在建設海洋強國，就必須讓海洋漁業(yè)資源得到有效的保護和管理，進而逐步走上可持續(xù)的發(fā)展之路，但是任何的漁業(yè)保護管理制度的發(fā)展和逐步完善都需要一個漫長的過程，我國在這方面要走的路還很長。我們需要在不斷總結過往經驗的基礎上，與時俱進的調整或者改變當前的一些漁業(yè)保護管理制度。

［1］程家驊，張秋華，李圣法等.東黃海漁業(yè)資源利用［M］.上海：上海科學技術出版社，2006.

［2］唐議，鄒偉紅，胡振明.基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的中國海洋漁業(yè)資源利用狀況及管理分析［J］.資源科學，2009（6）：1061-1068.

［3］高宏泉.從近二十年數(shù)據(jù)談漁業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確性［J］.中國漁業(yè)經濟，2005（2）：30-31.

［4］劉新山，楊子江，劉聰.論捕撈業(yè)法律制度和政策問題［J］.中國漁業(yè)經濟，2011，（6）：22-29.

［5］何立居.“三無”船舶綜合治理對策研究［J］.廣州航海學院學報，2014（1）：1-4.

［6］慕永通.我國海洋捕撈業(yè)的困境與出路［J］.中國海洋大學學報（社會科學版），2005（2）：4-8.

［7］慕永通，馬林娜.我國捕撈限額制度的性質與路徑選擇［J］.中國漁業(yè)經濟，2004（3）：4-6.