鄂爾多斯市實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策效益分析

薩格薩，馬劍波，斯日古楞，高秀芳，蘇 秦

(1.鄂爾多斯市草原工作站,內(nèi)蒙古鄂爾多斯 017000；2.鄂爾多斯市水產(chǎn)管理站,內(nèi)蒙古鄂爾多斯 017000；3.伊金霍洛旗農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，內(nèi)蒙古伊金霍洛旗 017200)

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鄂爾多斯市實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策效益分析

薩格薩1，馬劍波2，斯日古楞3，高秀芳1，蘇 秦1

(1.鄂爾多斯市草原工作站,內(nèi)蒙古鄂爾多斯 017000；2.鄂爾多斯市水產(chǎn)管理站,內(nèi)蒙古鄂爾多斯 017000；3.伊金霍洛旗農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，內(nèi)蒙古伊金霍洛旗 017200)

鄂爾多斯市自2011年實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策以來，草原生態(tài)得到明顯改善，農(nóng)牧民收入穩(wěn)定增長，同時也加快了草原畜牧業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變。本文對鄂爾多斯市實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策以來取得的成效進(jìn)行了分析，并提出了對策建議，為草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制的研究與實(shí)踐提供科學(xué)依據(jù)。

草原；補(bǔ)助獎勵機(jī)制；效益；建議

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策是國家實(shí)施退牧還草工程和京津風(fēng)沙源治理工程之后，國家做出的又一保護(hù)草原生態(tài)的重大戰(zhàn)略決策，也是廣大農(nóng)牧民期盼已久的普惠工程〔1〕。為了能夠全面貫徹落實(shí)好這一惠民政策，鄂爾多斯市高度重視，積極落實(shí)各項(xiàng)工作內(nèi)容，認(rèn)真開展草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制工作，圓滿完成各項(xiàng)工作任務(wù)的同時也取得了一些成效。為了進(jìn)一步落實(shí)好草原補(bǔ)獎?wù)?，我們對鄂爾多斯市五年來?shí)施草原補(bǔ)獎?wù)呷〉玫纳鷳B(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益進(jìn)行了分析并提出建議，對于進(jìn)一步制定和實(shí)施草原補(bǔ)獎?wù)呔哂幸欢ㄒ饬x。

1 鄂爾多斯市草原補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施情況

草原是農(nóng)牧民賴以生存的生產(chǎn)生活資料。鄂爾多斯市國土總面積1.3億畝，其中草原面積9785.21萬畝，占到75.3%?？梢哉f，草原在我市生態(tài)系統(tǒng)中占據(jù)主體地位。長期以來，鄂爾多斯市高度重視草原生態(tài)保護(hù)。特別是2011年國家啟動補(bǔ)獎機(jī)制后，我市嚴(yán)格按照國家和自治區(qū)有關(guān)決策部署，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化工作措施，保障資金投入，推動各項(xiàng)補(bǔ)獎?wù)哂行鋵?shí)，有力促進(jìn)了地區(qū)生態(tài)持續(xù)改善。2011年-2015年，鄂爾多斯市每年落實(shí)草原生態(tài)補(bǔ)獎任務(wù)10068萬畝，其中：禁牧5465萬畝、草畜平衡4603萬畝。此外，還有生產(chǎn)資料補(bǔ)貼7.1萬戶，草原管護(hù)員1440人，以及面積不等的牧草良種補(bǔ)貼和部分牧民轉(zhuǎn)移安置任務(wù)，從政策覆蓋范圍看，基本覆蓋了鄂爾多斯市全部草原，惠及全市55個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、640個嘎查村、20多萬戶農(nóng)牧民，成為草原方面惠及農(nóng)牧民的一項(xiàng)最大普惠性政策。

2 草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策落實(shí)成效

草原補(bǔ)獎?wù)叩纳钊肼鋵?shí)，改變了農(nóng)牧民畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營理念和草原保護(hù)意識，提高了農(nóng)牧民的收入，政策落實(shí)成效日益顯著。

2.1 生態(tài)效益

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制實(shí)施以來，鄂爾多斯市草原生態(tài)狀況總體上得到進(jìn)一步改善。據(jù)草原監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，2011年至2015年植被蓋度、高度、干草產(chǎn)量五年平均值為52.7%、31.3厘米、816.3公斤/公頃。近五年平均值與2011年相比，分別提高了10.6個百分點(diǎn)、0.1厘米、247.8公斤/公頃。具體見表1。

表1 草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制項(xiàng)目工程年間對比分析表

在植被蓋度、高度、干草產(chǎn)量增加的同時〔2〕，全市沙化和荒漠化土地面積持續(xù)減少。庫布齊沙漠治理率達(dá)到25%，基本趨于穩(wěn)定，毛烏素沙地治理率達(dá)到70%，沙害基本消失，丘陵水蝕明顯減弱，草原生態(tài)環(huán)境得到逐步恢復(fù)和改善，這與五年來草原補(bǔ)獎?wù)呱钊胪七M(jìn)密不可分。

2.2 經(jīng)濟(jì)效益

自2011年中央和自治區(qū)累計(jì)下?lián)芏鯛柖嗨故醒a(bǔ)獎資金近23億元，鄂爾多斯市配套投入3.5億元，包括草原補(bǔ)獎?wù)擢剟钛a(bǔ)貼資金、管護(hù)員工資、燃油補(bǔ)貼等。這些補(bǔ)貼獎勵資金已經(jīng)成為促進(jìn)農(nóng)牧民持續(xù)增收的主要動力。全市地方生產(chǎn)總值由2011年的3218.54億元增長到2015年的4226.13億元，增長了23.8%；農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)總值由2011年的140.95億元增長到2015年的169.96億元，增長了17.1%。隨著生活質(zhì)量的逐步提高以及物價(jià)水平不斷上漲，農(nóng)牧民生活消費(fèi)支出呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。全市農(nóng)牧民人均純收入由2011年的10047元增加到了2015年的14420元，增長了30.3%；人均生活消費(fèi)支出由2011年的9613元增加到了2015年的14224元，增長了32.4%。農(nóng)牧民生活消費(fèi)支出仍以食品支出為主，農(nóng)牧民家庭食品消費(fèi)支出占家庭消費(fèi)總支出的比重為22.6%(見表2)。

表2 鄂爾多斯市草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施期間農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)情況

機(jī)械是畜牧業(yè)生產(chǎn)的重要工具，是發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)力重要因素之一〔3〕。據(jù)調(diào)查，補(bǔ)獎區(qū)農(nóng)牧民畜牧業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平呈明顯上升趨勢，從圖1到圖4可以看出，2015年禁牧區(qū)62.6%農(nóng)牧戶擁有1臺以上的四輪交通工具(拖拉機(jī)、卡車、轎車等)，草畜平衡區(qū)94.4%農(nóng)牧戶擁有1臺以上的四輪交通工具，比2011年分別提高了12.6個百分點(diǎn)和6.9個百分點(diǎn)，同時具備2臺以上的農(nóng)牧戶所占比重也分別比2011年提高了4.3個百分點(diǎn)和33.6個百分點(diǎn)。禁牧區(qū)29.2%農(nóng)牧戶擁有1臺以上的生產(chǎn)性機(jī)械(摟草機(jī)、打草機(jī)等)，草畜平衡區(qū)58.3%農(nóng)牧戶擁有1臺以上生產(chǎn)性機(jī)械，比2011年分別提高了12.5個百分點(diǎn)和17.7個百分點(diǎn)，擁有2臺以上的農(nóng)牧戶所占比重也分別比2011年提高了4.2個百分點(diǎn)和6.6個百分點(diǎn)。

圖1 禁牧區(qū)四輪交通工具數(shù)量對比圖

圖3 禁牧區(qū)生產(chǎn)性機(jī)械數(shù)量對比圖

圖4 草畜平衡區(qū)生產(chǎn)性機(jī)械數(shù)量對比圖

內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制實(shí)施方案規(guī)定，從2011年起，禁牧區(qū)按照4：3：3的比例分3年完成減畜。草畜平衡區(qū)原則上按照4：3：3的比例分3年完成減畜〔1〕。從表3可以看出，根據(jù)2015年補(bǔ)獎項(xiàng)目區(qū)被調(diào)查農(nóng)牧戶天然草原、人工草地和其它飼草料計(jì)算，草畜平衡區(qū)理論載畜量為359.7個羊單位，實(shí)際載畜量為336.0個羊單位。禁牧區(qū)理論載畜量為81.7個羊單位，實(shí)際載畜量為52.9個羊單位，均未超載。

表3 被調(diào)查農(nóng)牧戶平均草場及載畜量統(tǒng)計(jì)表

2.3 社會效益

實(shí)施草原補(bǔ)獎?wù)吆笊鐣б媸置黠@。一是草原補(bǔ)獎機(jī)制實(shí)行后，不斷加強(qiáng)牲畜棚圈、貯草棚以及圍欄等畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)〔4〕，逐步轉(zhuǎn)變了農(nóng)牧民的傳統(tǒng)思想觀念和畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，有力地促進(jìn)了生產(chǎn)經(jīng)營方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由草原畜牧業(yè)向設(shè)施畜牧業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變，由單一的牧業(yè)經(jīng)濟(jì)向復(fù)合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。二是通過政策宣傳、實(shí)施體驗(yàn)、參與監(jiān)管，廣大基層干部群眾在領(lǐng)會政策的同時，草原保護(hù)意識正在發(fā)生改變。尤其是禁牧、草畜平衡責(zé)任書的層層簽訂，有效促進(jìn)了鄉(xiāng)、村干部及農(nóng)牧民群眾落實(shí)禁牧、休牧和草畜平衡制度的主動性，正在從被動減畜向主動減畜、責(zé)任減畜、科學(xué)減畜方向轉(zhuǎn)變，同時增強(qiáng)了種草、貯草、減畜及設(shè)施維護(hù)、管理和保護(hù)草原的自覺性。三是加速推進(jìn)了牧區(qū)牲畜品種改良和標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖。在草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩膸酉?，越來越多的農(nóng)牧民重視牲畜品種的改良和標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖，擺脫了傳統(tǒng)的只增頭數(shù)的單一獲利模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣呱髠€體生產(chǎn)性能上來，進(jìn)一步提高了草原畜牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力〔5〕。四是農(nóng)牧民傳統(tǒng)的放牧觀念逐步轉(zhuǎn)變，各地出現(xiàn)了一些牛羊短期肥育、轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的典型，冬羔、早春羔肥育出欄規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。

3 完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制政策的幾點(diǎn)建議

3.1 制定科學(xué)合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

由于鄂爾多斯市氣候條件所限，常年干旱少雨，草場植被恢復(fù)較慢，農(nóng)牧民飼養(yǎng)成本逐年增加，按現(xiàn)行飼草料價(jià)格初步測算，實(shí)施禁牧和草畜平衡后每只羊僅飼草料成本至少增加400元和100元，而按照西部牧區(qū)平均載畜量30畝/羊單位計(jì)算，每年的禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎勵僅有180元和45元，均不足增加養(yǎng)殖成本的一半。現(xiàn)有補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)已難以彌補(bǔ)農(nóng)牧民因飼草料成本提高而增加的支出。為此，應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)獎?wù)哐a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，且應(yīng)形成逐年提高的動態(tài)補(bǔ)助機(jī)制，以保障牧民的收入水平不降低并有所提高〔7〕。

3.2 進(jìn)一步完善政策內(nèi)容

由于牧草良種補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，多年生牧草種植當(dāng)年又沒有收入，很多農(nóng)牧民種草積極性不是很高，牧草良種補(bǔ)貼政策效益逐年遞減。禁牧補(bǔ)貼、草畜平衡獎勵政策在半農(nóng)半牧區(qū)，人均草原面積小的地區(qū)效益不明顯，僅僅依靠每戶不到幾百元的政策補(bǔ)貼，無法解決草原生態(tài)和牧民生產(chǎn)生活協(xié)調(diào)發(fā)展的難題。為此，應(yīng)著重發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化棚圈、青貯窖、貯草棚、人工飼草料地等草原畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步完善政策措施。同時，加大優(yōu)質(zhì)苜蓿種植等項(xiàng)目扶持力度，大力發(fā)展飼草企業(yè)和種草合作社，為當(dāng)?shù)啬撩裉峁┫迌r(jià)優(yōu)質(zhì)飼草，進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)禁牧不減畜，增加農(nóng)牧民收入。

3.3 在完善政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上，建立草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制

草原生態(tài)的脆弱性以及草原畜牧業(yè)的特殊性使每一項(xiàng)草地生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目都不可能在短期內(nèi)取得很好的工程效益，草原補(bǔ)獎?wù)咭彩且粯印?〕。五年的周期，對于生態(tài)退化草原尤其荒漠化嚴(yán)重的地區(qū)難以取得實(shí)質(zhì)性恢復(fù)，因此草原補(bǔ)獎?wù)邞?yīng)作為一項(xiàng)長期惠牧強(qiáng)牧政策持續(xù)下去。一個周期結(jié)束之后對草原生態(tài)恢復(fù)情況、政策實(shí)施成效進(jìn)行全面評估，以評估結(jié)果為依據(jù)，適時調(diào)整政策措施，形成穩(wěn)定健全的草原生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制〔3〕。

〔1〕陳永泉等.內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制典型牧戶調(diào)查報(bào)告〔J〕.內(nèi)蒙古草業(yè)，2013(3):15-18.

〔2〕楊軒等.草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制實(shí)施過程中存在的問題及對策研究〔J〕.當(dāng)代畜禽養(yǎng)殖業(yè)，2013(12):39-42.

〔3〕于萍.呼倫貝爾草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制效益評價(jià)〔D〕.內(nèi)蒙古：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)，2015:24-27.

〔4〕草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎機(jī)制實(shí)施三年成效明顯〔J〕.青海農(nóng)牧業(yè)，2013(4):42-43.

〔5〕朝克圖等.淺談呼倫貝爾市草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制實(shí)施情況〔J〕.草原與草業(yè)，2015(4):13-15.

〔6〕楊波等.我國草地生態(tài)補(bǔ)償對農(nóng)牧戶的影響〔J〕.草業(yè)科學(xué)，2015(11):1921-1926.

S812.5

A

2095—5952(2016)01—0003—03

2016-01-20

薩格薩(1983-)，女，蒙古族，內(nèi)蒙古伊金霍洛旗人，主要從事草原建設(shè)保護(hù)以及草原技術(shù)推廣工作。