美澳兩國典型跨界流域管理的經(jīng)驗及啟示?

李 勝,黃 艷

(1.湖南大學(xué)低碳經(jīng)濟研究所,湖南長沙 410082;2.湖南大學(xué)工商管理學(xué)院,湖南長沙 410082)

流域往往具有跨區(qū)域的特征,如長江流經(jīng)11個省 (市、區(qū))級行政區(qū)、黃河流經(jīng) 9個省 (區(qū) )級行政區(qū)。因此,如何對跨界流域進行管理,以便科學(xué)、有效、可持續(xù)的利用流域資源顯得極其重要。美國田納西河流域和澳大利亞墨累－達令河流域性都是典型的跨界流域,且在流域管理方面取得了顯著的成效,積累了豐富的經(jīng)驗,這對我國的跨界流域管理具有重要的借鑒意義。

1 美國田納西河流域的管理

田納西河是美國第五大河流,全長 1 046公里,流域面積10.6萬平方公里。在 20世紀(jì) 30年代,美國經(jīng)歷了嚴(yán)重的經(jīng)濟危機,為擺脫經(jīng)濟危機的困擾,時任美國總統(tǒng)的羅斯福以凱恩斯理論為指導(dǎo),開始實施“新政”,試圖通過大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來擴大內(nèi)需,并以田納西河流域為試點。經(jīng)過幾十年的開發(fā)實踐,田納西河流域不僅擺脫了貧窮落后的面貌,而且改善了流域內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境,成為流域管理成功的典范。

1.1 通過《田納西流域管理局法》,成立田納西流域管理局,為流域統(tǒng)一開發(fā)和管理提供法律和組織保障

田納西河流域地跨美國的 7個州,如果不能在州與州之間達成共識,則難以對田納西河流域進行統(tǒng)一的開發(fā)管理。為了實現(xiàn)對田納西河流域的統(tǒng)一開發(fā),美國國會在 1933年通過了《田納西流域管理局法》,并成立了田納西流域管理局(Tennessee Valley Authority,簡稱 TVA)。根據(jù)該法,TV A被確定為聯(lián)邦政府一級機構(gòu),在行政上不受流域沿岸各州政府的管理,并賦予 TVA在田納西流域水利建設(shè)、發(fā)電、航運、漁業(yè)等廣泛的權(quán)力。[1－3]此后,隨著時代發(fā)展和流域開發(fā)管理的需要,《田納西流域管理局法》不斷得到修改和補充,使凡是涉及到流域開發(fā)管理的重大舉措都有相應(yīng)的法律支撐,奠定了田納西流域統(tǒng)一開發(fā)管理的法律基礎(chǔ)和體制機構(gòu)保障。

除《田納西流域管理局法》外,《流域保護與洪水防預(yù)法》、《國家環(huán)境政策法》、《森林和草原再生資源規(guī)劃法》和《國家森林管理法》等法律法規(guī)的頒布也對約束破壞流域生態(tài)的行為和協(xié)調(diào)各部門及各州間的利益關(guān)系起到了重要作用。

1.2 編制流域綜合規(guī)劃,為流域自然資源科學(xué)開發(fā)提供依據(jù)和原則

田納西流域管理作為流域管理的成功典型,其綜合開發(fā)管理的流域編制規(guī)劃也反映了當(dāng)時美國先進的流域管理思想。在20世紀(jì) 50年代,TVA在完成了初期的流域開發(fā)后,加強了對流域內(nèi)自然資源的保護工作,并將流域生態(tài)保護列入規(guī)劃編制。[4]在規(guī)劃啟動時,TVA首先組織各方專家進行實地考察,以診斷需要解決的問題,并在此基礎(chǔ)上確定規(guī)劃目標(biāo)和內(nèi)容;其次對流域范圍內(nèi)的資源進行調(diào)查,制定多種流域管理規(guī)劃方案,然后將這些方案送聯(lián)邦政府,并向其征求意見,進行民主決策。在經(jīng)過了以上程序后,規(guī)劃開始正式實施。

1.3 管理體制機制的設(shè)計同時具有權(quán)威性和靈活性等特性

羅斯福認(rèn)為 TVA應(yīng)既享有政府的權(quán)力,同時又具有企業(yè)的靈活性和主動性。因此,TV A在管理組織結(jié)構(gòu)設(shè)計上是由具有政府權(quán)力的 TV A董事會和具有咨詢性質(zhì)的地區(qū)資源管理理事會組成的(詳見圖 1)。董事會由 3人組成,行使 TVA的一切權(quán)力,成員由總統(tǒng)提名,經(jīng)國會通過后任命,直接向總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)。[2]董事會下設(shè)“執(zhí)行委員會”和“地區(qū)資源管理理事會”,其中“執(zhí)行委員會”的各成員分別主管某一方面的業(yè)務(wù);“地區(qū)資源管理理事會”則是根據(jù)《田納西流域管理局法》和《聯(lián)邦咨詢委員會法》建立的,對田納西流域的自然資源管理提供咨詢性意見。目前,理事會有包括流域內(nèi) 7個州的州長代表等 20名成員。

圖1 田納西河流域管理組織結(jié)構(gòu)圖

TVA執(zhí)行委員會的下設(shè)機構(gòu)由董事會根據(jù)業(yè)務(wù)需要自主設(shè)置和調(diào)整。地區(qū)資源管理理事會的成員構(gòu)成則體現(xiàn)了廣泛的代表性,有州長代表、社區(qū)代表、受益方代表和配電商代表等,其中“執(zhí)行委員會”中主管河流系統(tǒng)調(diào)度和環(huán)境的執(zhí)行副主席被指定為聯(lián)邦政府的代表參加理事會。理事會每屆任期2年,每年至少舉行兩次會議。每次會議的議程提前公告,并記錄在案,公眾可以列席會議。[2]會議的決議以民主投票的方式進行表決,獲得通過的決議和少數(shù)派的意見一起都被送交給 TVA“地區(qū)資源管理理事會”成員構(gòu)成的代表性為TVA與流域內(nèi)各地區(qū)提供了協(xié)調(diào)溝通的渠道,也促進了公眾參與流域管理的積極性。

2 澳大利亞的墨累－達令河流域

墨累－達令河(Murray－Darling River)是澳大利亞最大的流域,也是世界最大的流域之一,全長3 750公里,流域面積約 106萬平方公里,約占澳大利亞國土面積的 14%,地跨昆士蘭、新南威爾士、維多利亞、南澳大利亞四州和首都直轄區(qū),是澳大利亞主要的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)區(qū),流域內(nèi)人口達200萬,占全澳大利亞人口總數(shù)的11%。在近百年來,隨著人口增長和經(jīng)濟發(fā)展,墨累－達令河流域面臨著水量減少、水質(zhì)惡化和土地鹽堿化等一系列問題。為應(yīng)對和改善環(huán)境惡化趨勢,澳大利亞在流域管理方面不斷進行探索和改革,為世界流域管理提供了可供借鑒的經(jīng)驗。

2.1 流域管理立法與時俱進,根據(jù)現(xiàn)實需要不斷調(diào)整流域法律的內(nèi)容

澳大利亞對墨累一達令河流域的管理立法經(jīng)歷了一個逐漸演變的過程。早在1914年,澳大利亞聯(lián)邦就與沿岸的新南威爾士州、維多利亞州和南澳大利亞州共同簽署了《墨累河水協(xié)議》,以協(xié)調(diào)墨累河水資源在各州之間的分配。1917年,聯(lián)邦政府和以上 3個州根據(jù)《墨累河水協(xié)議》成立了墨累河委員會,委員會成員由聯(lián)邦政府和州政府中負(fù)責(zé)水資源管理的官員組成,每個委員都擁有否決權(quán),決策須由委員會成員協(xié)商一致才可獲得通過,初步開始了對流域內(nèi)的合作管理。[3]然而,委員會的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào),并無實際上的職權(quán),具體事務(wù)仍由州政府負(fù)責(zé),州政府起主導(dǎo)作用。

這一狀況一直到了 20世紀(jì) 80年代末才得到了改變。1987年,聯(lián)邦政府和沿岸三州共同簽署了《墨累－達令流域協(xié)議》,取代之前的《墨累河水協(xié)議》,加強了流域上下游的合作,以共同應(yīng)對流域水質(zhì)惡化的挑戰(zhàn)。1996年和 1998年,流域上游的昆士蘭州以及首都直轄區(qū)政府也正式加入該協(xié)議。根據(jù)協(xié)議,以上各方成立了部長理事會、流域委員會和社區(qū)咨詢委員會,以實現(xiàn)對墨累－達令河流域的管理。

2007年,澳大利亞聯(lián)邦對墨累－達令河流域進行了新一輪的立法和機構(gòu)調(diào)整。澳大利亞聯(lián)邦和流域沿岸政府,以及社會各方在 2007年頒布了《聯(lián)邦水法》,并于 2008年出臺了《聯(lián)邦水法修正案》,從法律層面加強了對全流域的綜合管理。根據(jù)該法案,聯(lián)邦政府組建了墨累－達令河流域管理局,管理局直接對聯(lián)邦政府負(fù)責(zé),局長由聯(lián)邦政府總理在征求各州意見后由總理直接任命,同時保留部長理事會、流域委員會和社區(qū)咨詢委員會,但是部長理事會改由聯(lián)邦政府主導(dǎo),決策權(quán)也移交聯(lián)邦政府,委員會沒有了否決權(quán),聯(lián)邦政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)流域水權(quán)分配和水資源管理,并設(shè)立水質(zhì)目標(biāo),建立水權(quán)交易制度。[5]

2.2 流域管理體制與機構(gòu)設(shè)置權(quán)責(zé)明確,民主協(xié)商機制完備

在 2008年以前,墨累－達令河流域的管理體制與機構(gòu)設(shè)置主要是根據(jù)《墨累－達令流域協(xié)議》設(shè)立的,負(fù)責(zé)流域管理的機構(gòu)有 3個:墨累－達令河流域部級理事會、流域委員會和社區(qū)咨詢委員會;2008年之后則根據(jù)新的《聯(lián)邦水法》和《聯(lián)邦水法修正案》成立了墨累－達令河流域管理局(詳見圖 2)。

圖2 墨累－達令河流域管理組織結(jié)構(gòu)圖

2.2.1 墨累－達令河流域部級理事會

2008年以前,部級理事會是墨累－達令河流域管理的最高決策機構(gòu),由流域沿岸四州中負(fù)責(zé)水、土地和環(huán)境事務(wù)的部長等12名成員組成,負(fù)責(zé)制定有關(guān)流域的重大決策并采取統(tǒng)一行動。理事會至少每年召開一次會議,理事會的決議代表著流域內(nèi)各州政府的意志。[6]首都直轄區(qū)的官員以觀察員的身份列席會議,社區(qū)咨詢委員會主席可以參加部級理事會召開的全部會議。

2.2.2 墨累－達令河流域委員會

流域委員會是部級理事會的執(zhí)行機構(gòu),其成員由來自流域沿岸四州政府中負(fù)責(zé)土地、水利及環(huán)境的高級官員擔(dān)任,每州2名;流域委員會主席通常是由部級理事會指派,持中立態(tài)度的大學(xué)教授擔(dān)任。流域委員會的職責(zé)由流域管理協(xié)議規(guī)定,通常包括分配流域水資源、向部級理事會提供流域自然資源管理咨詢意見、實施資源管理策略、提供資金和框架性文件。[5]另外,流域委員會下設(shè)置了一個由40名工作人員組成的辦公室負(fù)責(zé)日常事務(wù),這些人員來自政府、大學(xué)、企業(yè)及社區(qū)的有關(guān)自然資源管理專家。

2.2.3 社區(qū)咨詢委員會

社區(qū)咨詢委員會是部級理事會的咨詢協(xié)調(diào)機構(gòu),由來自 4個州、12個地方流域機構(gòu)(根據(jù)墨累－達令流域的特點,該流域分成12個單元,并相應(yīng)成立了 12個地方流域機構(gòu),每個流域機構(gòu)派1名代表加入社區(qū)咨詢委員會)和4個特殊利益群體(全國農(nóng)民聯(lián)合會、澳大利亞自然保護基金會、澳大利亞地方政府協(xié)會、澳大利亞工會理事會)的21名代表組成,體現(xiàn)了廣泛的代表性。[7]社區(qū)咨詢委員會主要負(fù)責(zé)流域委員會和社區(qū)之間的雙向溝通,確保社區(qū)有效參與流域問題的解決,并向部級理事會和流域委員會提供管理咨詢,同時向委員會反映社區(qū)的觀點和意見,保證各方面的信息交流。

2.3 通過“土地關(guān)愛計劃”等一系列具體的政策和措施發(fā)動公民參與流域管理的積極性

為提高聯(lián)邦公民對流域生態(tài)環(huán)境保護的意識和調(diào)動公民參與的積極性,聯(lián)邦政府和州政府不僅在機構(gòu)設(shè)置上成立社區(qū)咨詢委員會以協(xié)調(diào)政府、流域機構(gòu)與社區(qū)的關(guān)系,保障多方之間充分的信息交流和意見探討,還與流域管理機構(gòu)一起制定了諸如“土地關(guān)愛計劃”、“墨累－達令流域行動”等具體的政策措施,發(fā)動公民參與流域管理的積極性?！巴恋仃P(guān)愛計劃”是墨累－達令河流域管理機構(gòu) 1987年開展的土地關(guān)愛計劃是公民參與流域管理的典范。該計劃以社區(qū)為基礎(chǔ),直接面向農(nóng)民成立土地關(guān)愛小組。據(jù)統(tǒng)計,全澳大利亞有 4 000個以上的土地關(guān)愛小組從事生態(tài)修復(fù)計劃,其資金的 50%由聯(lián)邦政府提供,另外 50%的資金由農(nóng)戶自籌(多以農(nóng)戶的勞動投入折算)。澳大利亞土地關(guān)愛理事會、澳大利亞土地關(guān)愛有限公司、全國土地關(guān)愛協(xié)調(diào)人等作為聯(lián)系政府、公司與社區(qū)公眾的紐帶,也積極參與土地關(guān)愛計劃。澳大利亞農(nóng)林漁業(yè)部國際農(nóng)墾局、學(xué)校與研究機構(gòu)和一些慈善機構(gòu)也積極參與土地關(guān)愛計劃。[8]

3 經(jīng)驗和啟示

2011年出臺的《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》指出:“當(dāng)前,我國環(huán)境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制,環(huán)境矛盾凸顯,壓力繼續(xù)加大。一些重點流域、海域水污染嚴(yán)重…… 環(huán)境問題已成為威脅人體健康、公共安全和社會穩(wěn)定的重要因素之一?！笨梢?在今后的想當(dāng)長一段時期內(nèi),如何處理環(huán)境污染給我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化帶來的挑戰(zhàn)仍是我國需要面臨的重要問題。如何吸取別國的成功經(jīng)驗或者教訓(xùn),也是我國在發(fā)展過程中要做的重要功課。也許我國并沒有一個“放之四海而皆準(zhǔn)”的管理經(jīng)驗與模式,但認(rèn)真地研究和總結(jié)他國流域管理的經(jīng)驗教訓(xùn)仍能給我國提供不無裨益的啟示。

3.1 加強流域管理立法,明確和提高流域管理機構(gòu)的職權(quán)和法律地位

流域管理立法是流域管理機構(gòu)對流域進行管理的法律依據(jù),專門的流域立法能夠明確流域管理機構(gòu)的法律地位和職責(zé)范圍?！短锛{西流域管理局法》、《墨累－達令流域協(xié)議》,以及修訂后的澳大利亞《聯(lián)邦水法》分別都對田納西流域管理局和墨累－達令河流域管理局的法律地位和職責(zé)范圍進行了明確的規(guī)定。國家以法律的形式賦予流域管理機構(gòu)充分的管理權(quán)力,以便使其能夠?qū)α饔蜻M行統(tǒng)一綜合管理。

依據(jù)我國現(xiàn)行《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)第12條規(guī)定:“國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu),在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)”,把流域管理機構(gòu)定位于水利行政部門的下屬部門,主要是提供技術(shù)服務(wù)的事業(yè)單位,不具備相應(yīng)的協(xié)調(diào)管理權(quán)限。為加強流域管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)管理能力,我國有必要修改《水法》,把流域管理機構(gòu)從水行政主管部門中獨立出來。另外,要加快制定專門的流域法,以法律的形式確定流域委員會的法律地位、職能范圍、組織結(jié)構(gòu)和運行機制等內(nèi)容[9],為解決流域委員會協(xié)調(diào)相關(guān)事宜提供法律依據(jù)。

3.2 加強流域管理機構(gòu)與流域政府以及社會公眾之間的協(xié)調(diào)、溝通與合作,增強流域管理中的民主性和科學(xué)性

跨區(qū)域性和流動性是流域的基本特征,因此在流域管理過程中必須注重不同區(qū)域和部門間的協(xié)調(diào),充分尊重彼此的權(quán)益和訴求,加強工作之間的溝通與合作。美國田納西流域管理局中的“地區(qū)資源理事會”包括7個州的州長代表、配電商代表、社區(qū)代表和受益方代表;澳大利亞墨累－達令河流域的管理則更加體現(xiàn)了民主協(xié)商的精神,不僅部級理事會的成員由沿岸各州的相關(guān)部長組成,而且流域委員會的主席也通常由持中立態(tài)度的大學(xué)教授擔(dān)任,社區(qū)咨詢委員會則更是由相關(guān)機構(gòu)和利益群體的代表組成,使各方的訴求都能通過各自的代表進行反映。這充分體現(xiàn)了流域管理中的民主性,而且也使有關(guān)流域管理的決策在獲得通過后更容易得到各方的執(zhí)行。

我國一般采用流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制。在實際工作中,流域委員會只是作為水利部的下屬機構(gòu),而沒有流域沿岸政府,以及環(huán)保、國土等管理機構(gòu)的代表,使得流域委員會很難協(xié)調(diào)流域各地區(qū)和各部門之間的矛盾。參考田納西河流域和墨累－達令河流域的管理經(jīng)驗,結(jié)合我國的國情,筆者以為我國的各大流域委員會可改水利部領(lǐng)導(dǎo)為國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo),直接負(fù)責(zé)各大流域的管理,委員會的成員則由沿岸各省(區(qū)、市)以及水利、環(huán)保、國土和林業(yè)等部門的代表組成,以充分聽取各方意見和協(xié)調(diào)各方利益。此外,還可參考墨累－達令河的經(jīng)驗成立咨詢委員會[10],委員會的成員則由各省(區(qū)、市)相關(guān)部門的代表,以及相關(guān)研究機構(gòu)、非政府組織和利益群體的代表組成,以保證相關(guān)決策的科學(xué)性和民主性。

3.3 完善流域規(guī)劃編制,制定具體的行動方案,提高公眾參與流域環(huán)境保護的認(rèn)知和實踐的積極性

流域生態(tài)保護是一個系統(tǒng)工程,流域水資源不僅具有經(jīng)濟價值,還具有生態(tài)價值和文化審美價值。因此,在編制流域規(guī)劃時要充分尊重水資源的各種屬性,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各屬性之間對水量水質(zhì)的要求,在保證社會生產(chǎn)生活對水資源經(jīng)濟價值利用的同時,也要保障自然環(huán)境和社會公眾對水資源生態(tài)價值和文化審美價值的權(quán)益。美國田納西河流域管理局在編制流域規(guī)劃時就不僅考慮了流域水資源的發(fā)電、航運等經(jīng)濟價值,也考慮到對流域內(nèi)自然環(huán)境的保護。澳大利亞墨累－達令河則通過大量公眾可以直接參與的行動,發(fā)動學(xué)校、非政府組織、社區(qū)和農(nóng)戶,以及其他用水戶參與流域環(huán)境保護行動,不僅增強了流域管理主體之間的協(xié)調(diào)與配合,而且提高了社會公眾對流域環(huán)境保護的認(rèn)知和實踐積極性。

在近年中,我國雖然也開展了一些如“保護母親河行動”等大型群眾性公益活動,爭取了大量社會公眾尤其是青年參與到流域環(huán)境保護的實踐中來,但是從整體上說,公眾參與的規(guī)模和密度都還滿足不了流域環(huán)境保護的要求。也有大量公眾雖有參與的意愿,但對參與的途徑不熟或參與的成本太高而未能實現(xiàn)真正的參與。因此,政府有必要開放流域開發(fā)管理中的一些權(quán)限,吸收非政府組織等多種社會公益組織或利益相關(guān)者的參與,提高流域管理的效率和民主性。

4 結(jié) 語

流域管理涉及的因素是多方面的,它除與各流域本身自然特點有關(guān)外,還與整個國家的政治經(jīng)濟體制以及水資源的管理傳統(tǒng)等諸多因素相關(guān)。由于歐美自古就有自由主義的傳統(tǒng),從自然法演繹出來的人性自由和對政府權(quán)力的限制一直占據(jù)著歐美主流意識形態(tài)的地位,因此美、澳兩國在流域管理體制和制度的設(shè)計上也體現(xiàn)了這樣一種思想。我國自秦漢以來一直是崇尚中央集權(quán)的國家,雖然其間也閃耀著一些尊重民權(quán)和人性解放的思想,卻也只是中華燦爛文化中的點點星火,始終沒有上升到國家指導(dǎo)思想的地位,長期的計劃經(jīng)濟更使公民參與的權(quán)利受到限制,這在流域管理實踐上也可以體現(xiàn)出政府主導(dǎo)體制下公民參與的缺乏。在未來,如何建立一個更科學(xué)、合理、有效,更能發(fā)揮市場和公民參與優(yōu)勢的流域管理體制,形成政府、市場和公民社會協(xié)同治理的流域管理框架,無疑是擺在我們面前的一項重要任務(wù)和挑戰(zhàn)。

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