“特別 301條款”運(yùn)行機(jī)制研究?

陳 羽中

(福建對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)貿(mào)系,福建福州 350016)

1 “特別 301條款”的歷史演變

“特別 301條款”起源于 1794年的美國。當(dāng)時(shí)美國的立法體制是:憲法賦予國會貿(mào)易方面的決定權(quán),如果總統(tǒng)要涉足外貿(mào),就需要通過國會立法授權(quán)。因此,美國國會做出決定,授權(quán)總統(tǒng)華盛頓,對于歧視美國商品的外國,由其決定實(shí)施禁運(yùn)以及進(jìn)口限制。1892年,聯(lián)邦最高法院通過判決認(rèn)可了國會的此項(xiàng)授權(quán)①Bart S.Fisher,Ralph G.Steinhardt,section 301 of the trade act of 1974:protection for U.S.exporters of goods,services,and capital,14 Law&Pol'y Int'l Bus.569 1982－1983,at 573.,奠定了美國總統(tǒng)在不公平貿(mào)易問題上有權(quán)采取單方行動(dòng)的法律基礎(chǔ)。此后,美國在貿(mào)易領(lǐng)域的立法,都或多或少地增加了單邊主義色彩。如《1930年關(guān)稅法》增加總統(tǒng)開征高關(guān)稅的權(quán)力;《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》將征稅權(quán)完全授權(quán)給總統(tǒng)行使;《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第252條被認(rèn)為是301條款的前身,是美國“第一個(gè)報(bào)復(fù)法”[1]4。它授權(quán)美國總統(tǒng)可以自由裁量、中止與那些采取進(jìn)口限制措施,從而“直接或間接大幅給美國商業(yè)造成負(fù)擔(dān)”的國家之間的貿(mào)易協(xié)定②K.Blake Thatcher,section 301 of the trade act of 1974:its utility against alleged unfair trade practices by the Japanese government,81 Nw.U.L.Rev.492 1987,at 495.,以此迫使他國開放市場。在貿(mào)易保護(hù)主義抬頭等諸多因素的相互作用下,《1974年貿(mào)易法》第301條取代了《貿(mào)易擴(kuò)展法》第 252條,這就是通常所稱的“301條款”。它授權(quán)美國總統(tǒng)對“不公平”或“不合理”且對美國商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或限制的外國措施采取報(bào)復(fù)行動(dòng),反映出其向單邊主義發(fā)展而忽視國際規(guī)則的趨勢。《1988年綜合貿(mào)易競爭法》大幅擴(kuò)展了301條款的范疇,創(chuàng)造出兩個(gè)衍生條款“特別 301條款”和“超級 301條款”,將 301條款的調(diào)查權(quán)正式轉(zhuǎn)移給美國貿(mào)易代表,對“不公正”貿(mào)易行為作出明確列舉,給 301條款程序定出嚴(yán)格的時(shí)間限制,并從結(jié)構(gòu)上建立了兩種針對“不公平貿(mào)易”的措施,一是“強(qiáng)制性”措施,二是“自由裁量”措施。進(jìn)入 WTO時(shí)代后,多邊爭端解決機(jī)制(DSU)給 301條款造成很大沖擊,尤其是通過 TRIPS協(xié)議,使很大一部分原先屬于“特別 301條款”所指的“不合理”案件納入了WTO“違法之訴”的管轄范圍。因而《烏拉圭回合協(xié)議法》對 301條款進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整,以符合WTO規(guī)則,但明確保留了在WTO協(xié)議未涵蓋事項(xiàng)上處理相關(guān)貿(mào)易問題的權(quán)力。這些內(nèi)容,加上近年來的一些修訂,都被《1974年貿(mào)易法》吸收,編入《美國法典》第 19編。

從 301條款的歷史演變可以看出,其制定與修改總是隨著國內(nèi)或國際局勢的變化而進(jìn)行,其單邊性與報(bào)復(fù)性與“國際貿(mào)易多邊協(xié)議”精神背道而馳,遭到世界各國的不斷反對。美國憑借自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和龐大市場,以及強(qiáng)大的國家影響力,仍在一如既往地使用這件有力武器,試圖長期扮演國際貿(mào)易的主導(dǎo)角色?？梢灶A(yù)見的是,在未來幾年甚至更長時(shí)間內(nèi),世界各國特別是包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家仍會受到“特別 301條款”的不斷干擾。對其運(yùn)行機(jī)制深入研究,達(dá)到知己知彼,是當(dāng)前中國亟需進(jìn)行的一件大事。

2 “特別 301條款”運(yùn)行機(jī)制

“特別 301條款”不是一個(gè)獨(dú)立條款,而是與若干個(gè)具有相似功能的條款一起,共同構(gòu)成美國貿(mào)易法的“301條款”體系。這個(gè)體系可分為三部分理解:①“一般 301條款”,就是美國《1974年貿(mào)易法》的第 301條,該條規(guī)定總體性、根本性內(nèi)容,屬于“實(shí)質(zhì)性”條款,為其它 301條款構(gòu)建了一個(gè)框架,“301條款”也因其最早制定而命名;②“超級301條款”,即美國貿(mào)易法第 310條,其作用是解決貿(mào)易自由化問題;③“特別 301條款”,系美國貿(mào)易法第182條,專為知識產(chǎn)權(quán)問題而制定。從結(jié)構(gòu)上看,一般 301條款是其它兩個(gè) 301條款的“基本條款”,“超級 301條款”和“特別 301條款”各自獨(dú)立,屬于一般 301條款的“特別條款”。適用時(shí),應(yīng)優(yōu)先適用“特別 301條款”和“超級 301條款”,在其無法適用或適用有困難時(shí),才適用一般 301條款。由此看來,“特別301條款”并非解決知識產(chǎn)權(quán)問題單獨(dú)、唯一的依據(jù),而是與一般301條款相互融合、無法剝離、不可分割的運(yùn)行機(jī)制。

在特別301調(diào)查程序正式啟動(dòng)前,美國貿(mào)易法第181條要求美國貿(mào)易代表(USTR)在每年的 3月31日之前,先向有關(guān)部門提交《國家貿(mào)易評估報(bào)告》(N TE),并在 NTE提交后的 30天內(nèi)再提交“特別301報(bào)告”(一般在每年的4月30日左右),指出在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和市場準(zhǔn)入方面存在問題的國家,再從中按照兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)確定“重點(diǎn)國家”:①這些國家的法律、政策或慣例極為繁苛或惡劣;②這些國家的法律、政策或慣例實(shí)際上或潛在地對相關(guān)的美國產(chǎn)品有最為不利的影響,且它們并無誠意進(jìn)行談判或者未在雙邊或多邊談判中取得顯著進(jìn)展,以對知識產(chǎn)權(quán)提供充分有效的保護(hù)。“重點(diǎn)國家”一旦確定,特別301程序就正式啟動(dòng),具體步驟如下:

1)調(diào)查啟動(dòng)。美國貿(mào)易代表在確定“重點(diǎn)國家”后的 30天內(nèi)可以自行發(fā)起調(diào)查,也可由利害關(guān)系人提出申請,貿(mào)易代表在收到申請的45天之內(nèi)做出決定并公布。

2)磋商。在發(fā)起調(diào)查的當(dāng)天,貿(mào)易代表便可以與被調(diào)查的外國就相關(guān)問題進(jìn)行磋商。如果調(diào)查涉及貿(mào)易協(xié)議,而雙方?jīng)]有在協(xié)議規(guī)定的磋商期內(nèi),或者在協(xié)議沒有規(guī)定調(diào)查期限的情況下,于磋商發(fā)起后的 150天內(nèi)沒有達(dá)成彼此都能接受的解決方案,則貿(mào)易代表應(yīng)立刻啟動(dòng)該貿(mào)易協(xié)議規(guī)定的正式爭端解決程序。貿(mào)易代表可以將磋商期最長推遲到90天。

3)采取措施的決定。這是最為關(guān)鍵的一步。在調(diào)查和磋商基礎(chǔ)上,貿(mào)易代表應(yīng)確認(rèn)是否存在 301條款相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)中所規(guī)定的情形,如果是肯定的,就應(yīng)決定采取措施。

首先,關(guān)于采取措施的標(biāo)準(zhǔn)。一般 301條款是其它 301條款的基本條款,其制裁標(biāo)準(zhǔn)有兩項(xiàng),即“強(qiáng)制性”標(biāo)準(zhǔn)和“自由裁量”標(biāo)準(zhǔn)。所謂強(qiáng)制性,是指出現(xiàn)了法律規(guī)定的情形后,美國貿(mào)易代表有義務(wù)作出決定并采取報(bào)復(fù)措施;所謂自由裁量,是指符合法定情形時(shí),如果美國貿(mào)易代表認(rèn)為采取相應(yīng)措施是適當(dāng)?shù)?就可經(jīng)裁量作出相應(yīng)決定和措施。

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)共有 3種情形:①有貿(mào)易協(xié)議時(shí),美國在貿(mào)易協(xié)議下的權(quán)利被否定。②外國法律、政策和慣例違背了有關(guān)的貿(mào)易協(xié)議或與貿(mào)易協(xié)議的規(guī)定不一致,或否定了美國根據(jù)該協(xié)議享有的權(quán)利。③外國的法律、政策和慣例不正當(dāng),對美國商業(yè)造成了負(fù)擔(dān)或限制,并且美國采取的措施是適當(dāng)?shù)?。這 3種情形按是否涉及貿(mào)易協(xié)議可以分為 2類:①和②涉及貿(mào)易協(xié)議,③不涉及貿(mào)易協(xié)議。當(dāng)符合這些標(biāo)準(zhǔn),且不存在法定的例外情形時(shí),美國貿(mào)易代表就要采取措施,來消除外國方面的上述做法。

所謂自由裁量標(biāo)準(zhǔn),是指某一外國的法律、政策和慣例是不合理的或歧視性的,對美國商業(yè)造成了負(fù)擔(dān)或限制,并且美國的行動(dòng)是適當(dāng)?shù)?。“不合理”是指外國的某一法律、政策和慣例,盡管沒有違反美國的國際權(quán)利,也沒有與美國的國際權(quán)利不一致,但只要它不公平,就是不合理的。③參見 19 U.S.C.§2411(d)(3)(A)(2012).可見,這個(gè)定義存在很大的自由裁量空間,即使一個(gè)國家的做法合“法”,貿(mào)易代表仍可認(rèn)為其不合“理”而采取行動(dòng)?！胺ā钡姆秶^大,一般是指WTO等國際貿(mào)易多邊協(xié)議,這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出美國為自己保留“法”外特權(quán)的意圖。

“特別301條款”采取制裁措施的標(biāo)準(zhǔn)是對上述標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步突出與具體化:一是拒絕充分并有效地保護(hù)知識產(chǎn)權(quán),二是對有賴于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的美國人拒絕公平公正的市場準(zhǔn)入。有學(xué)者認(rèn)為,“特別301條款”的標(biāo)準(zhǔn)與一般301條款的“強(qiáng)制性”標(biāo)準(zhǔn)一致,“完全是在‘一般 301條款’所規(guī)定的第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的范圍之內(nèi)。外國的法律、政策和做法否定了對知識產(chǎn)權(quán)的足夠而有效的保護(hù),可以看作是外國的法律、政策和做法是不公正的”[2]63－64。筆者認(rèn)為這一說法有待商榷。因?yàn)椤安徽?dāng)”屬于強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn),“不合理”則屬于自由裁量標(biāo)準(zhǔn),從名稱上看,“強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)”似乎較為嚴(yán)厲,應(yīng)無條件執(zhí)行,但這僅針對貿(mào)易代表是否有權(quán)做出制裁決定而言,除此之外,做出決定的時(shí)限可達(dá)到12個(gè)月,最長 18個(gè)月,而且還有例外情形的規(guī)定,從而使其具有了“自由裁量”的性質(zhì);“自由裁量”標(biāo)準(zhǔn)雖賦予貿(mào)易代表更大的裁量權(quán),可以由其決定是否采取措施,但一旦做出決定,時(shí)間只有短短的 6個(gè)月,最長也不超過9個(gè)月。對相關(guān)問題的時(shí)限要求不同,則表明美國對這一產(chǎn)業(yè)的重視程度。對于被調(diào)查國家來說,適用何種時(shí)限更具有重要意義,因此這個(gè)問題需要澄清。實(shí)際上,“特別 301條款”的制裁標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該屬于“自由裁量”范圍:①根據(jù)條文本身的定義,“自由裁量”標(biāo)準(zhǔn)的“不合理”包括(又不限于)幾種情形:否定了公平和公正地(I)設(shè)立企業(yè)的機(jī)會;(II)對知識產(chǎn)權(quán)提供足夠而有效的保護(hù);(III)依賴于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的美國人的非歧視性市場準(zhǔn)入機(jī)會;(IV)市場機(jī)會?！疤貏e 301條款”的制裁標(biāo)準(zhǔn),與 (II)、(III)相符。②“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”的“不正當(dāng)”,與自由裁量標(biāo)準(zhǔn)“不合理”的定義中的“inequitable”意思相近,均有“不公正”之義。結(jié)果似乎就是“‘不合理’的法律、政策和做法也包容了‘不公正’④該書原文如此,即美國法典中的“unjustifiable”一詞,筆者將其翻譯為“不正當(dāng)”。的法律、政策和做法”[2]24。 然而 ,“不正當(dāng)”與“inequitable”用詞不一致,涵義也不同,這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并不是包容的,如果不加區(qū)分,將造成理論與適用上的混亂。③實(shí)踐中,凡是涉及知識產(chǎn)權(quán)的案件,大都根據(jù)自由裁量標(biāo)準(zhǔn),比如美國在 1995年 2月 4日確定,中國關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的某些法律、政策和慣例是不合理的,具有歧視性,對美國的商業(yè)造成了負(fù)擔(dān)或限制,采取措施的依據(jù)是貿(mào)易法第 301條的(b)和(c)⑤參見 Section 301 Table of Cases(Initiated Cases),China Intellectual Property Rights(301－92).,即自由裁量標(biāo)準(zhǔn)。 1991年的“泰國版權(quán)案”⑥參見 Section 301 Table of Cases(Initiated Cases),Thailand Copyright Enforcement(301－82).、1992年的“印度知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)案”⑦參見 Section 301 Table of Cases(Initiated Cases),India Intellectual Property Protection(301－85).也均如此。

其次,關(guān)于作出采取措施的決定。一旦被確定存在“強(qiáng)制性”或“自由裁量”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的情形,美國貿(mào)易代表就要在規(guī)定期限內(nèi)做出制裁決定。

這一步驟原先的問題是,“特別301條款”與世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制的期限不一致,會造成 WTO爭端解決程序尚未結(jié)束,美國就能依據(jù)“特別301條款”發(fā)動(dòng)單方制裁,從而將國內(nèi)法凌駕于國際貿(mào)易多邊規(guī)則之上。因此,《美國法典》在2004年的修訂中進(jìn)一步細(xì)化:①如果貿(mào)易代表認(rèn)為涉及貿(mào)易協(xié)議,但與 TRIPS協(xié)議或與 1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定有關(guān)受知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)產(chǎn)品的規(guī)定無關(guān),其應(yīng)在爭端解決程序終結(jié)之日起 30天內(nèi)或調(diào)查發(fā)起之日的18個(gè)月內(nèi)做出決定;②如果根據(jù)“特別 301條款”確定了重點(diǎn)國家,并且貿(mào)易代表認(rèn)為調(diào)查與TRIPS協(xié)議或與1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定關(guān)于受知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)產(chǎn)品的規(guī)定有關(guān),應(yīng)在爭端解決程序終結(jié)之日起30天內(nèi)做出決定;假如貿(mào)易代表認(rèn)為與 T RIPS協(xié)議無關(guān),也沒有特殊情形的,應(yīng)在調(diào)查發(fā)起的6個(gè)月內(nèi)做出決定,有特殊情形的,最長不超過 9個(gè)月;③除以上兩種情形外,應(yīng)于調(diào)查發(fā)起的 12個(gè)月內(nèi)做出決定。這樣,涉及WTO協(xié)議的知識產(chǎn)權(quán)案件與其他案件區(qū)別對待,避免了上述問題。

4)實(shí)施制裁措施。除另有規(guī)定外,貿(mào)易代表在做出采取措施的決定后,應(yīng)在30天內(nèi)付諸實(shí)施。在符合法定條件時(shí),最長可以推遲 180天實(shí)施措施。對涉及復(fù)雜繁難問題的調(diào)查,貿(mào)易代表最多可以推遲 90天實(shí)施措施。這些措施包括終止貿(mào)易優(yōu)惠條件、征收關(guān)稅、施加進(jìn)口限制,與外國政府訂立協(xié)議迫使改變其做法等等。值得注意的是,在采取制裁方面,301條款也與“眾”不同。其報(bào)復(fù)對象是任何商品或經(jīng)濟(jì)部門,均一視同仁,也可單獨(dú)針對某個(gè)國家,而不論這些商品或經(jīng)濟(jì)部門是否涉及有關(guān)的法律、政策和慣例,這顯然違背了WTO規(guī)則。

5)監(jiān)督。貿(mào)易代表應(yīng)監(jiān)督所采取措施的實(shí)施、與外國簽訂的協(xié)議、某爭端解決程序,以實(shí)現(xiàn)美國的權(quán)利。如果貿(mào)易代表認(rèn)為某外國執(zhí)行的一項(xiàng)措施或協(xié)議不令人滿意,則可認(rèn)為其符合 301條款的強(qiáng)制性措施標(biāo)準(zhǔn),具有采取進(jìn)一步措施的決定權(quán)。這些決定都應(yīng)被視為在調(diào)查和磋商基礎(chǔ)上所做出的決定。也就是說,美國貿(mào)易代表可以直接采取制裁措施,而無須重新發(fā)起調(diào)查、磋商、再做出決定。

6)措施的變更與終止。貿(mào)易代表在法定情形下可以變更或終止已經(jīng)采取的措施,但應(yīng)服從總統(tǒng)的特別指示。除此以外,如果某項(xiàng)措施已經(jīng)實(shí)施了4年,而且沒有人在最后 60天內(nèi)以書面方式向貿(mào)易代表提出延期,則該措施在 4年期滿時(shí)終止(圖 1為 301條款程序)。

圖1 301條款程序

3 “特別 301條款”運(yùn)行機(jī)制評析

3.1 不斷發(fā)展變化,只為實(shí)現(xiàn)國家利益

美國處于國際貿(mào)易產(chǎn)業(yè)分工的高端,實(shí)體經(jīng)濟(jì)衰落而虛擬經(jīng)濟(jì)繁榮,雖然科技水平世界領(lǐng)先,卻極為依賴進(jìn)口,這是導(dǎo)致傳統(tǒng)貿(mào)易逆差連年升高,知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域卻是順差的重要原因。然而,美國國內(nèi)卻普遍認(rèn)為出現(xiàn)這一巨額赤字的很大一部分原因是所謂“不公平貿(mào)易”[3],這一觀念使利益集團(tuán)向政府施壓,不斷強(qiáng)化“特別 301條款”擴(kuò)展海外市場。早期,美國以GAT T存在諸多不完善規(guī)則為由實(shí)施301條款,依其國內(nèi)法強(qiáng)迫他國與其談判,要求對方遵守貿(mào)易規(guī)則,這實(shí)際上就已經(jīng)違反了國家主權(quán)原則。[4]固然,WTO、 T RIPS、 DSU等有利于國際貿(mào)易發(fā)展的國際規(guī)則的建立,美國的作用不可抹煞,但也有許多內(nèi)容與美國國內(nèi)法極為相似,代表著美國的利益。因此可見,建立多邊機(jī)制只是其手段,實(shí)現(xiàn)國家利益才是美國的最終目的。進(jìn)入WTO時(shí)代后,已獲得諸多利益的美國無意放棄“特別 301條款”,仍將其作為制裁他國的重要手段,要求他國按美國標(biāo)準(zhǔn)改變法律、政策或慣例。這一時(shí)期的“特別301條款”表面上效力減弱,只起著威懾作用,實(shí)際上卻以更加“高級”的形態(tài),顯示著美國的霸權(quán)與野心。對于發(fā)展中國家來說,這樣的變化既有利也有弊。有利的一面是可以使很大一部分知識產(chǎn)權(quán)爭端納入WTO軌道,否則如果一律按照發(fā)達(dá)國家的要求建立知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),不符合發(fā)展中國家的實(shí)際,最終將使發(fā)展中國家“喪失按社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立自己的知識產(chǎn)權(quán)制度的權(quán)利”[5];不利的一面是WTO規(guī)則仍不可避免地存在缺陷,未來的爭端可能更為復(fù)雜,一旦爆發(fā)將面臨更大挑戰(zhàn),如果發(fā)展中國家不加快增強(qiáng)國力,將喪失與強(qiáng)國對話的資本。

3.2 設(shè)計(jì)上的特點(diǎn)使其具有巨大威力

“特別 301條款”運(yùn)作的成功,很大程度上歸因于其剛?cè)岵?jì)的運(yùn)行機(jī)制。首先,從本質(zhì)上來說,其所確立的采取措施的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn),均是從美國自己的利益出發(fā)來審查他國,即使為了符合WTO的規(guī)定進(jìn)行了修改,也未改變這一性質(zhì)。其次,每一步驟都有明確的時(shí)間限制,美國貿(mào)易代表必須嚴(yán)格遵守,在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成相應(yīng)任務(wù),如果被調(diào)查國家不積極配合,沒有及時(shí)作出反應(yīng),就會導(dǎo)致調(diào)查進(jìn)入下一環(huán)節(jié),而陷入被動(dòng)局面,挽回或補(bǔ)救的成本也隨之增加。另一方面,雖然存在諸多彈性規(guī)定,但“特別 301條款”主要也是為單邊主義服務(wù)的。比如在整個(gè)程序中,磋商作為一個(gè)重要的手段,至少有兩個(gè)目的:一是有利于進(jìn)一步弄清事件的具體情況,為后續(xù)的調(diào)查進(jìn)行鋪墊,二是盡量不傷和氣,爭取在正式采取制裁行動(dòng)之前將問題解決好。許多關(guān)鍵步驟,也都規(guī)定可由 UST R決定延長時(shí)間,這表明不到萬不得已的時(shí)刻,美國不會輕易采取制裁措施。這樣的好處是可以最大限度地保持“特別 301條款”的威懾力,雙管齊下,增強(qiáng)攻擊力。在實(shí)踐中被證明行之有效的例子很多,如巴西、韓國、希臘、泰國等許多國家都被迫不斷提高知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù),開放相關(guān)領(lǐng)域的國內(nèi)市場。20世紀(jì) 80年代到 90年代,中美之間也發(fā)生過多次知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易摩擦,美國根據(jù)“特別 301條款”,以發(fā)動(dòng)制裁相威脅,與中國進(jìn)行過三次緊張的談判,迫使中國做出妥協(xié),改善立法,提高知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平。然而,自 2005年起,在中國即將度過WTO過渡期之際,美國又開始詰難,并于 2007年向WTO提起訴訟。此后,在歷年的《特別 301報(bào)告》“重點(diǎn)觀察國家”名單上,中國均榜上有名。2013年5月1日,中國繼續(xù)留在“重點(diǎn)觀察國家”以及“306條款監(jiān)督國”名單之列。這已是中國連續(xù)第 9年獲此“殊榮”,距“特別 301條款”將要采取制裁措施的“重點(diǎn)國家”僅一步之遙。

3.3 “特別 301條款”與 WTO規(guī)則

《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(簡稱為 T RIPS)建立了對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn),并要求必須依據(jù)《關(guān)于爭端解決規(guī)則和程序的諒解》(簡稱為 DSU)來尋求救濟(jì)。DSU第23條明確禁止包括美國在內(nèi)的成員方,就他方是否違反WTO下各協(xié)定義務(wù)或者減損本方應(yīng)享有的權(quán)益,尋求 DSU以外的確認(rèn)或救濟(jì)。這使得美國不得不修改301條款以符合WTO規(guī)則。經(jīng)過修改,“特別301條款”與DSU存在許多相似之處,既受 DSU的限制又與其在一定程度上相互協(xié)調(diào)運(yùn)作。這并不意味著“特別301條款”就此納入多邊貿(mào)易機(jī)制的軌道,甚至壽終正寢。恰恰相反,美國不僅公開表明不放棄301條款,而且不斷加以實(shí)施。WTO時(shí)代的“特別301條款”仍保留了相當(dāng)大的運(yùn)作空間,它與 T RIPS、DSU的關(guān)系,可以反映出現(xiàn)在及將來的世界貿(mào)易布局,其戰(zhàn)略意圖值得深思。

WTO在成員方違反貿(mào)易協(xié)議時(shí)提供了“違法之訴”的途徑,同時(shí)也規(guī)定了“不違法之訴”。按照美國貿(mào)易法第 303條,當(dāng)某國違背了 TRIPS協(xié)議,也就是“違法”時(shí),如果沒有在磋商期內(nèi)達(dá)成雙方都能接受的解決方案,應(yīng)立即訴諸正式的爭端解決程序 (即 DSU)。 T RIPS協(xié)議第 64條第 1款規(guī)定:“除有特殊規(guī)定,由 DSU詳述和適用的 GAT T 1994第22條和第 23條的規(guī)定,應(yīng)適用于本協(xié)議項(xiàng)下的磋商和爭端解決。”據(jù)此,美國可以提起 GAT T 1994第23條第 1款(a)規(guī)定的“違法之訴”,即“由于下列原因,它在本協(xié)定下直接或間接獲得的利益正在遭受抵銷或減損,或本協(xié)定任何目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)正在受到阻礙:(a)另一締約方未能實(shí)現(xiàn)其對本協(xié)定項(xiàng)下的義務(wù)。”美國也可以提起第 23條第1款(b)項(xiàng)和(c)項(xiàng)所規(guī)定的“不違法之訴”:“另一締約方實(shí)施任何措施,無論該措施是否與本協(xié)定的規(guī)定產(chǎn)生抵觸”或“存在著任何其他情況”。這樣,如何確定美國的“利益”在這兩種訴訟下“正在遭受抵銷或減損”就成為需要解決的問題。

3.3.1 違法之訴

如果美國提起違法之訴,以上問題可以忽略。因?yàn)榘凑?962年 GATT專家小組報(bào)告所確立的標(biāo)準(zhǔn),違反規(guī)則就等于對其他締約方產(chǎn)生不利影響,而不論該違反是否實(shí)際對其他締約方的利益產(chǎn)生抵銷或損害。美國僅須證明某一成員方違反了 TRIPS協(xié)議,就構(gòu)成了“初步證據(jù)”,即無須求證對實(shí)際“貿(mào)易量”的影響,而直接推定產(chǎn)生了利益的抵銷或減損。損害的程度可以根據(jù)事實(shí)本身請求,考慮情況是否嚴(yán)重到可以允許授權(quán)采取中止減讓和其他義務(wù)的報(bào)復(fù)性措施。⑧參見 Uruguayan recourse to Article XX III,案例編號 BISD 11S/95,http://www.wto.org/english/tratop_ e /dispu_e/62resmea.pdf那么違反規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)又是什么?T RIPS在序言中清楚地表明:要“促進(jìn)對知識產(chǎn)權(quán)有效和充分地保護(hù),以及確保實(shí)施保護(hù)產(chǎn)權(quán)的措施及程序本身不致成為合法貿(mào)易的障礙”,正文第3條、第 4條分別要求成員方承擔(dān)國民待遇和最惠國待遇原則的義務(wù)。前文已述,“特別 301條款”依據(jù)“自由裁量”標(biāo)準(zhǔn),即某外國的法律、政策或慣例不合理,或具有歧視性?！安缓侠怼钡亩x之一就是“拒絕充分而有效地保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)”。“歧視性”則是指任何否定美國貨物、服務(wù)或投資的國民待遇或最惠國待遇的法律、政策或慣例。因此,在違法之訴中,“特別 301條款”的“違法”標(biāo)準(zhǔn)與 TRIPS存在相當(dāng)程度上的一致性。這使得美國貿(mào)易代表能夠依據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則來評估其貿(mào)易對手,具體來說,外國的法律、政策或慣例凡是符合“拒絕公平和公正給予知識產(chǎn)權(quán)足夠而有效的保護(hù)”或者是“歧視性”的,也必然違反 T RIPS協(xié)議,美國就可以提起違法之訴,適用WTO爭端解決機(jī)制。其后果是,DSU要求爭議國談判,尋求令雙方滿意的解決辦法,或者撤銷違反協(xié)議的措施,直至最終授權(quán)采取報(bào)復(fù)措施。

3.3.2 不違法之訴

所謂不違法之訴,就是對不違反條約義務(wù)的行為也可起訴。其產(chǎn)生的原因是:由降低關(guān)稅所創(chuàng)設(shè)的進(jìn)入進(jìn)口國市場的有利競爭條件,完全可能因該進(jìn)口國的政策措施而抵消,這類措施很多,很難都預(yù)料到。因此,在實(shí)體法無法作出規(guī)定的條件下,只能求助程序法來填補(bǔ)這類缺口或漏洞。[6]180立法本意是將其作為對“違法之訴”的有效補(bǔ)充,二者的結(jié)合可以涵蓋大部分的國際貿(mào)易爭端。從理論上講,“不違法之訴”可以適用于各類貿(mào)易糾紛。而在實(shí)踐中,“不違法之訴”已適用于貨物貿(mào)易,但在與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域能否適用卻極具爭議。其關(guān)鍵問題是“利益”在“不違法之訴”下“正在遭受抵銷或減損”難以被證明,將“不違法之訴”適用于TRIPS的主張也被許多國家強(qiáng)烈反對。因爭議極大,T RIPS第 64條給“不違法之訴”制定了自WTO協(xié)議成立起5年的延緩期,在此期間要求 TRIPS理事會審議“不違法之訴”的范圍與模式,并作出建議提交部長會議通過,但時(shí)至今日,這個(gè)問題仍未解決,而是處在不斷延長中止適用的狀態(tài)。由于這樣的僵局,加上TRIPS只是建立保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)最低標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議,必然無法滿足美國作為一個(gè)知識產(chǎn)權(quán)大國的要求。反觀“特別301條款”對知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn),要比 TRIPS協(xié)議高,加上貿(mào)易赤字與利益集團(tuán)的雙重壓力,美國都有足夠的理由給自己保留特權(quán),即使 301條款在WTO下的合法性遭到質(zhì)疑也在所不惜。于是,按照“自由裁量”標(biāo)準(zhǔn),即使某國完全遵守TRIPS協(xié)議,但只要美國貿(mào)易代表認(rèn)為其做法“不合理”,給美國商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或限制,美國又無法提起“不違法之訴”,可以直接越過WTO規(guī)則,依據(jù)國內(nèi)法將其確定為“重點(diǎn)國家”,開始“特別301調(diào)查程序”。

總之,在WTO成員方違反 T RIPS協(xié)議時(shí),美國貿(mào)易代表將提起“違法之訴”,請求 DSB處理,當(dāng)某國的舉措沒有給予知識產(chǎn)權(quán)充分有效的保護(hù)或拒絕公平公正的市場準(zhǔn)入,對美國貿(mào)易造成負(fù)面影響,使美國認(rèn)為在 T RIPS下的利益被抵消或減損時(shí),就成為“特別 301條款”所確定的“重點(diǎn)國家”。

4 “特別 301條款”未來的應(yīng)用及應(yīng)對策略

4.1 未來的發(fā)展

從美國的角度來看,將來應(yīng)用“特別 301條款”的可能性不外乎下列 3種情形:①以“足夠而有效”這一標(biāo)準(zhǔn),要求非WTO成員方保護(hù)知識產(chǎn)權(quán);②以T RIPS協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)督 WTO成員方履行義務(wù);③以美國自己高于 TRIPS協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)要求WTO成員方。關(guān)于第①種情形,美國的行為并不妥當(dāng)。因?yàn)橛蓡畏絹砼卸ㄆ渌麌覍τ谥R產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是否達(dá)到美國所期待的標(biāo)準(zhǔn),有悖于國際法精神,這種做法已被摒棄。第②種情形下,“特別 301條款”具有一種美國可以按照自己的貿(mào)易政策和價(jià)值理念審查他國貿(mào)易政策的功能。[7]因?yàn)?TRIPS只是要求WTO成員方建立保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的最低標(biāo)準(zhǔn),實(shí)際效果只是讓成員方了解什么是必須采取的最低限度的行動(dòng)或措施,以完成 TRIPS協(xié)議所設(shè)定的目標(biāo),美國當(dāng)然不會就此滿足,只要有合適機(jī)會,必然不放過尋求第③種情形的可能性。關(guān)于第③種情形,美國目前不太可能以 TRIPS為基礎(chǔ)提起“不違法之訴”。原因在于:首先,“不違法之訴”要具備三要素:措施、利益和因果關(guān)系?！袄妗敝傅氖怯蒅AT T1994第2條關(guān)稅減讓而享有的改善的市場準(zhǔn)入機(jī)遇和由此而來的競爭機(jī)會的合法預(yù)期,但是,T RIPS并沒有像 GAT T關(guān)稅減讓和 GATS具體承諾,沒有給合法措施起訴的空間[8],也沒有市場準(zhǔn)入的概念,因此僅從成立要件來看,就存在很大困難。其次,即使此類訴訟成立,按照DSU第26條第1款(b)項(xiàng)的規(guī)定,WTO也無權(quán)要求被申訴方取消那些不利于美國的行為或措施,而僅是建議雙方完成一個(gè)互相“滿意的調(diào)整”。如何與對手達(dá)成“調(diào)整”,也是美國面臨的一個(gè)棘手問題。所以,美國提起“不違法之訴”的可能性不大,但這個(gè)難題卻正是美國要超越的目標(biāo)。美國一邊充當(dāng)世界警察,一邊卻置身“法”外,目的仍是要利用自己的“違法”,促成知識產(chǎn)權(quán)國際貿(mào)易的新秩序。在這方面,GATT和WTO的建立已有先例,故伎重施之下重演歷史也并非完全不可能。所不同的是,現(xiàn)今的“特別 301條款”立足點(diǎn)更高,隱蔽性更強(qiáng),表面上“呈式微之勢”[9],但在對知識產(chǎn)權(quán)新形式保護(hù)的多邊協(xié)定達(dá)成之前將是美國保護(hù)其新型知識產(chǎn)權(quán)最得力的工具和手段。[5]

4.2 中國的應(yīng)對策略

中國在應(yīng)對“特別 301條款”時(shí),目前需要解決的重大問題就是如何擺脫被動(dòng)局面,不再受制于美國。筆者認(rèn)為,中國首先應(yīng)認(rèn)清局勢?，F(xiàn)階段的世界貿(mào)易,國家間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,既相互競爭,又互相依賴,任何制裁都會造成“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的后果。中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居世界第二,有能力與美國抗衡,美國不得不考慮這一事實(shí),因此目前美國對中國動(dòng)用“特別 301條款”,很多情況下只是作為威脅武器,并不會真正實(shí)施。同時(shí),國際貿(mào)易保護(hù)主義日益盛行,雖然美國外貿(mào)政策仍以自由貿(mào)易為主導(dǎo),但又有條件地背離 WTO規(guī)則,呈現(xiàn)出兩面性,因此在判斷“特別 301條款”是否會實(shí)施時(shí),可從美國的經(jīng)濟(jì)狀況及周期影響,開展國際政治的需要等因素來考慮。[10]其次,既要治標(biāo)又要治本,將各項(xiàng)措施落實(shí)。WTO所確立的爭端解決機(jī)制,已為各國解決知識產(chǎn)權(quán)爭端提供了一個(gè)有效平臺,我國應(yīng)盡量利用WTO規(guī)則爭取有利條件,也帶動(dòng)其他發(fā)展中國家形成牽制力量,在國際社會為自己爭取話語權(quán),拖延美國的戰(zhàn)略意圖,為提高自身知識產(chǎn)權(quán)水平爭取時(shí)間。在必要的時(shí)候,我國應(yīng)效仿美國及歐盟,進(jìn)一步建立與完善自己的對外貿(mào)易壁壘調(diào)查制度,轉(zhuǎn)守為攻[11],與之抗衡。若要達(dá)到真正“治本”的效果,中國只能靠增強(qiáng)自身實(shí)力。這方面可采取的手段有很多:①加大宣傳引導(dǎo),改變長期以來許多人不勞而獲知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品的習(xí)慣,培養(yǎng)等價(jià)有償?shù)慕灰子^念;②加強(qiáng)法治建設(shè),加強(qiáng)理論研究,多訓(xùn)練法律專業(yè)人才,達(dá)到知己知彼的目的;③與發(fā)達(dá)國家合作,共同生產(chǎn)或創(chuàng)作知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品,提高國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場競爭力,提高知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn);④引進(jìn)科技人才,協(xié)助中國知識產(chǎn)權(quán)的研究開發(fā)與管理,這是邁向知識產(chǎn)權(quán)大國的有效途徑;⑤借鑒美國的成功經(jīng)驗(yàn),鼓勵(lì)并推動(dòng)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建立,以團(tuán)體的力量提升知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平,并有效對抗外來壓力。

總之,中國應(yīng)盡快拉近或趕上發(fā)達(dá)國家的知識產(chǎn)權(quán)水準(zhǔn),當(dāng)與美國的知識產(chǎn)權(quán)水平接近或達(dá)到相當(dāng)程度時(shí),將迫使其不得不放棄“特別 301條款”,轉(zhuǎn)而尋求更高標(biāo)準(zhǔn)。這或許正是美國愿意見到的一種結(jié)果,但就中國而言,不能僅滿足于不敗之地,還要盡快扭轉(zhuǎn)局勢,尋求公正、合理的世界知識產(chǎn)權(quán)新秩序。

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