縣級黨政部門間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與協(xié)調(diào)機(jī)制——基于浙江省D縣127個“領(lǐng)導(dǎo)小組”的社會網(wǎng)絡(luò)分析

□黃紅華　宋思揚(yáng)

縣級黨政部門間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與協(xié)調(diào)機(jī)制——基于浙江省D縣127個“領(lǐng)導(dǎo)小組”的社會網(wǎng)絡(luò)分析

□黃紅華宋思揚(yáng)

針對不同的場景和任務(wù)，官僚組織會形成不同的協(xié)調(diào)機(jī)制。本文以D縣為例，通過分析同一時期127個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)各部門間的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)在廣域部門協(xié)調(diào)時，當(dāng)前縣級黨政各部門主要圍繞社會管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和組織建設(shè)三方面的職能建立組織協(xié)作網(wǎng)絡(luò)；各部門在這個網(wǎng)絡(luò)中形成了“核心-邊緣”的圈層結(jié)構(gòu)而不是適于大部制改革的“簇狀結(jié)構(gòu)”；這種協(xié)作網(wǎng)絡(luò)以官階為基礎(chǔ)實現(xiàn)多部門間大跨度的協(xié)作，建立以垂直監(jiān)督為主，授權(quán)部門協(xié)調(diào)為輔的協(xié)調(diào)機(jī)制。由此看來，大部制改革重在整合與協(xié)調(diào)職能相關(guān)的少數(shù)部門間關(guān)系，而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則重在解決廣域部門間的協(xié)調(diào)問題。在廣域部門間合作時，建立基于各部門法定職能基礎(chǔ)之上的自主協(xié)調(diào)機(jī)制是必要和可能的，但這一改革任重而道遠(yuǎn)。

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) 大部門制度 社會網(wǎng)絡(luò)分析 組織協(xié)調(diào)

一、現(xiàn)象與問題的提出

自1982年起，國務(wù)院約每5年開展一次機(jī)構(gòu)改革，除了職能調(diào)整外，機(jī)構(gòu)改革的對象主要包含兩個部分：政府部門改革和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革。在已經(jīng)進(jìn)行的7次改革中，通過合并、撤銷和轉(zhuǎn)制等形式，6次減少了部門數(shù)量，1次持平；總體而言，部門數(shù)量下降的幅度在持續(xù)縮小。［1］繼中央的大部制改革后，湖北隨州、廣東順德和深圳、浙江富陽都進(jìn)行了不同模式的地方政府大部制改革。改革的推進(jìn)使得職能相似的部門不斷得到整合，因而從中央到地方都將大部制視為一種有效的部門間協(xié)調(diào)模式。同步進(jìn)行的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革情況卻極為不同，1988年開始的5次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)調(diào)整，有4次變動數(shù)量都超過20個，［2］波動十分顯著。即便如此，同樣作為組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制，以部門重組與合并為主要形式的大部制改革廣受熱議，而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則顯得關(guān)注度不夠。從地方政府層面來看，一個縣級政府一般設(shè)置30多個下屬部門，而存續(xù)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)多于部門數(shù)量。那么，是什么促使議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的大量存在，造成如此懸殊的數(shù)量對比？

若以組織的視角去看待政府，政府的組織結(jié)構(gòu)變化就是相似任務(wù)模塊化以及不同任務(wù)分離重組的一個動態(tài)過程，內(nèi)含的原則是使組織的總協(xié)調(diào)成本最低。［3］（P3）為此，在運(yùn)行過程中政府采用了一系列協(xié)調(diào)機(jī)制，最為突出的是大部門制度、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及各種會議。從運(yùn)行結(jié)果來看，一方面，大力推進(jìn)的大部制改革由于部門之間缺乏實際融合，沒能達(dá)到統(tǒng)一決策、獨立執(zhí)行和監(jiān)督的預(yù)期整合效果；［4］另一方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和各類會議的數(shù)量卻持續(xù)增加。有研究顯示，記入日程安排的會議占據(jù)了某縣部分黨政領(lǐng)導(dǎo)工作時間的43．44%，［5］在另一研究中，某區(qū)政府2007年的各種工作會議786個，由于逐年遞增，到2010年已多達(dá)1304個，平均每個工作日召開會議5．46個。［6］（P1）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和各類會議數(shù)量的激增，反映出部門間協(xié)調(diào)的壓力并未隨著大部制改革的推進(jìn)而有所降低，從而不得不通過另外兩個渠道來緩解。我們認(rèn)為：存在于大部制中的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制一定有別于隱含在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和會議形式中的協(xié)調(diào)機(jī)制，而這種差異性有助于探知適合目前黨政部門之間的具體協(xié)調(diào)機(jī)制及其原因。其中，本文僅致力于探究議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)反映出來的協(xié)調(diào)機(jī)制。

現(xiàn)代中國黨政組織中，較為穩(wěn)定而多見的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是“小組”和“領(lǐng)導(dǎo)小組”。將“小組”作為一種現(xiàn)代政治組織模式，從長征時期的軍事領(lǐng)導(dǎo)小組就已初露端倪，“文革”時期的“四大組”的實權(quán)和地位甚至架空各部委，形成一種畸形的政治模式。［7］“文革”之后，部門職能得到恢復(fù)，“小組”的功能也逐漸回歸。領(lǐng)導(dǎo)小組通常是出于重視和力圖解決某個問題的需要，由權(quán)力層級較高的人物和部門牽頭，聯(lián)合多個部門，集中政治資源，協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門、跨系統(tǒng)或跨區(qū)域活動的重要組織形式。［8］現(xiàn)如今，在面對中長期綜合性工作、國情調(diào)查、思想教育、專項整治、區(qū)域發(fā)展、工程建設(shè)、突發(fā)社會事件時，我們常常能見到“小組”或“領(lǐng)導(dǎo)小組”作為協(xié)調(diào)機(jī)制而存在。社會網(wǎng)絡(luò)理論顯示，組織內(nèi)部的社會網(wǎng)絡(luò)在目標(biāo)引導(dǎo)過程（goal-directedness）與偶得過程（serendipity）作用下呈現(xiàn)出截然不同的網(wǎng)絡(luò)演變軌跡，當(dāng)目標(biāo)引導(dǎo)過程起主要作用的時候，網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)為“核心-邊緣”型結(jié)構(gòu)的集中化網(wǎng)絡(luò)；而當(dāng)偶得過程起主要作用的時候，同一網(wǎng)絡(luò)中可能存在若干子群，且每個內(nèi)部都很團(tuán)結(jié)。［9］（P104）如果黨政部門間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系呈現(xiàn)出簇狀的子群關(guān)系，說明子群內(nèi)的各部門間存在較強(qiáng)聯(lián)系，此時若以大部制模式將這些部門整合在一起，就能夠憑借部門間已經(jīng)存在的依存關(guān)系將它們有效融合；反之，在呈現(xiàn)“核心-邊緣”結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)圖中，大部制模式的適用性相對有限，此時其他機(jī)制就不可避免地出現(xiàn)了。

總之，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和會議的激增引發(fā)人們對大部門體制改革限度的思考，而社會網(wǎng)絡(luò)理論和技術(shù)的興起則引導(dǎo)我們深入剖析部門間的實際關(guān)系和協(xié)作機(jī)制?；诖?，本文關(guān)心的問題是：當(dāng)前黨政部門間的協(xié)調(diào)具有怎樣的結(jié)構(gòu)特征？這種結(jié)構(gòu)特征與哪些制度因素和組織因素是相關(guān)的？基于這種結(jié)構(gòu)，各黨政機(jī)關(guān)應(yīng)該怎么改善其部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制？

二、組織協(xié)調(diào)機(jī)制及其演進(jìn)：文獻(xiàn)梳理

學(xué)者們很早就開始研究組織理論，并且長期以來一直關(guān)注組織協(xié)調(diào)問題。組織學(xué)的各流派興起于19世紀(jì)末，在這個過程中組織理論的核心關(guān)注點從有效完成任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾渭顔T工再轉(zhuǎn)變?yōu)槭诡櫩蜐M意，與之相適應(yīng)的組織內(nèi)部協(xié)調(diào)方式也隨之做出改變。［10］（P33）

1．組織協(xié)調(diào)的三大視角

組織運(yùn)行過程中協(xié)調(diào)是一種常見的問題，有效的協(xié)調(diào)可以整合資源促使目標(biāo)達(dá)成。由于視角的不同，許多不同原因致使組織協(xié)調(diào)問題的產(chǎn)生，最為常見的三種視角為“分工-協(xié)作”、“工作流程”和“環(huán)境不確定性”。

“分工-協(xié)作”視角的最早系統(tǒng)闡述者是亞當(dāng)·斯密，他認(rèn)為組織源于分工，而分工能夠有效提高生產(chǎn)率。具體來說分工突出了部門的專業(yè)化優(yōu)勢進(jìn)而提高生產(chǎn)率，但隨著時間推移，在學(xué)習(xí)機(jī)制的作用下，差異化的不斷積累導(dǎo)致部門間沖突越發(fā)顯著，此時必須引入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制。［11］“工作流程”視角的研究主要關(guān)注從工序分解、流程先后順序、流程間關(guān)系設(shè)置來實現(xiàn)協(xié)調(diào)。組織內(nèi)的各個部分因為投入-產(chǎn)出聯(lián)系緊密度的差異形成了集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴，這三種相互依賴的程度隨順序遞增，協(xié)調(diào)的難度也隨之增加。［12］（P66）“環(huán)境不確定性”視角則強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)代社會復(fù)雜和不確定的環(huán)境達(dá)到官僚組織可以應(yīng)對的極限，只有組織根本性質(zhì)的變革才能應(yīng)對這種變化，即用合作制組織來代替官僚制組織。［13］這類觀點認(rèn)為組織行為與外部環(huán)境之間總是尋求動態(tài)中的均衡，在環(huán)境相對簡單的情況下組織會試圖改變環(huán)境，而環(huán)境復(fù)雜的時候組織會調(diào)整自身行為，越是近期的研究越傾向于后一種論述。［14］

2．兩類協(xié)調(diào)機(jī)制

為了解決協(xié)調(diào)問題，組織開始演化出各種機(jī)制，協(xié)調(diào)的綜合分析框架［15］為我們提供了兩個主要方向。其一是組織設(shè)計協(xié)調(diào)，它依賴正式的結(jié)構(gòu)化機(jī)制。沿著這個方向研究者主要利用溝通媒介、數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，形成了部門化、集權(quán)和分權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)化、計劃、產(chǎn)出和行為控制［16］等基于技術(shù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。其二是人際關(guān)系協(xié)調(diào)，它依賴非結(jié)構(gòu)化機(jī)制。組織對于所任用成員有著標(biāo)準(zhǔn)化的行為預(yù)期，但個體內(nèi)含的社會屬性卻會導(dǎo)致行為的差異化，［17］為了解決這種差異化，形成了相互調(diào)整、反饋、橫向的跨部門關(guān)系、非正式溝通、群體會議、社會化等基于行為的協(xié)調(diào)機(jī)制。組織設(shè)計協(xié)調(diào)和人際關(guān)系協(xié)調(diào)包含的機(jī)制都位于操作層面，這些具體的形式在運(yùn)用中并不局限于所屬的方向。

3．我國黨政部門間的協(xié)作機(jī)制

大部門制度、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、各類會議是黨政機(jī)關(guān)實現(xiàn)黨政部門間通過組織設(shè)計協(xié)調(diào)的常見機(jī)制，三種機(jī)制中會議的靈活性最高、制度化程度最低，因而很難影響組織結(jié)構(gòu)，所以我們主要梳理另外兩種機(jī)制。

“大部制”既是同級別部門重組和整合的過程，也是部門數(shù)量較少、職責(zé)范圍較大的一種客觀狀態(tài)。相比于西方國家，我國的部門數(shù)量偏多，［18］且部門間存在較多的職責(zé)交叉，［19］因此我國具有改變現(xiàn)有狀況的強(qiáng)烈訴求。而大部制所極力解決的正是部門管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量多、專業(yè)分工細(xì)、職能交叉多的問題，所以多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該適時推進(jìn)大部制。在總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗之后，我們發(fā)現(xiàn)大部制的有效運(yùn)作離不開一些必要條件。第一，職責(zé)卸載與職能分群。［20］第二，保留核心決策部門，設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，著眼于社會現(xiàn)實需求，歸攏同一類型的職能，實現(xiàn)部門精簡。［21］第三，以結(jié)果為導(dǎo)向，立足于服務(wù)質(zhì)量。第四，因地制宜、小修小補(bǔ)，成熟一個、調(diào)整一個。［22］

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是一種非常設(shè)機(jī)構(gòu)，其規(guī)模編制較小，多數(shù)機(jī)構(gòu)沒有獨立編制，工作人員常常是從相關(guān)部門抽調(diào)組成，領(lǐng)導(dǎo)一般采用行政調(diào)配、均衡兼任的形式，［7］同時它們中的大多數(shù)沒有固定的辦公場所和專門的經(jīng)費(fèi)。［2］可見議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是正式機(jī)構(gòu)的延伸，它存在于矩陣形的組織結(jié)構(gòu)中，有利于解決復(fù)雜的技術(shù)問題和發(fā)揮專業(yè)人員潛力。［23］在現(xiàn)有的研究中學(xué)者們普遍認(rèn)為這種機(jī)制存在兩個主要的問題，第一，由于組織機(jī)構(gòu)實行雙重或多重領(lǐng)導(dǎo)，容易因工作中意見不一致和相互扯皮導(dǎo)致沖突的產(chǎn)生。這個問題是跨部門橫向機(jī)構(gòu)的原生性問題，沒有辦法完全克服，只能通過人際關(guān)系協(xié)調(diào)中的相互調(diào)整和反饋減少問題的發(fā)生。第二，在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)經(jīng)常呈現(xiàn)出膨脹力度大于精簡力度［24］的特點。對此最有效的方式就是規(guī)定議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的有效期限，到期后將自動撤銷的“日落立法”。［25］然而，到目前為止這一方法未被廣泛采納。

從表面上看，大部門制度相對適用于職能相近或有密切聯(lián)系的少數(shù)部門間的協(xié)調(diào)，而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)則更常見于職能范圍廣或要素互補(bǔ)的多部門間的協(xié)調(diào)，即“廣域部門間的協(xié)調(diào)”。上述文獻(xiàn)提供了作為部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的大部門制度或者議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不同側(cè)面的特點，然而它們沒有對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)這一非正式機(jī)構(gòu)中所映射出來的各正式機(jī)構(gòu)間的關(guān)系、各層級官員之間的地位，以及其中反映的資源配置關(guān)系進(jìn)行解析，因而缺乏對機(jī)構(gòu)改革成效進(jìn)行評價的直觀依據(jù)，不能對兩種協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性進(jìn)行客觀理性的評價。誠然，對部門間有效協(xié)調(diào)模式的研究仍有許多問題亟待解答。比如，我們是否能夠通過某種協(xié)調(diào)的組成形式探知部門間協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)特征？這種結(jié)構(gòu)與現(xiàn)有的直線-職能制的組織結(jié)構(gòu)是否存在內(nèi)在聯(lián)系？若存在聯(lián)系，各個部門是如何發(fā)揮各自作用的？這種結(jié)構(gòu)所展現(xiàn)出的特點是否有助于歸納出大幅改善廣域部門間協(xié)調(diào)的有效路徑？

三、數(shù)據(jù)來源和研究方法

1．?dāng)?shù)據(jù)來源和處理

本文數(shù)據(jù)來源于浙江省D縣近年所發(fā)布的《關(guān)于建立和調(diào)整有關(guān)非常設(shè)機(jī)構(gòu)的通知》，該通知對該縣全部127個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了匯總。每個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的內(nèi)容包括：小組名稱、組長、副組長、成員、辦公室主任和副主任，所有人員都標(biāo)明了所在部門或職位。我們試圖通過分析議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中各部門間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，來剖析部門間協(xié)調(diào)機(jī)制的特征。在對數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析之前，我們先對文本進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)換。對于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的縣級領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一用其職務(wù)代替，由于并列的副縣長人數(shù)較多且工作領(lǐng)域有重復(fù)部分，我們通過副縣長A、副縣長B的形式對他們做出區(qū)分。對于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中的各部門成員，統(tǒng)一用其所在部門的名稱替代，這些部門名稱中會偶爾出現(xiàn)部門和部門內(nèi)部的分支機(jī)構(gòu)，這種情況下統(tǒng)一選取部門作為名稱。

2．研究方法

本文采用社會網(wǎng)絡(luò)分析法（Social Network Analysis）處理數(shù)據(jù)。社會網(wǎng)絡(luò)分析法主要用于分析一個或多個主體和他們之間的關(guān)系以及這些聯(lián)系的模式和含義，［26］（P51）在社會科學(xué)中這種方法有助于解釋行動者之間的關(guān)系以及資源和要素的流動。這一方法與傳統(tǒng)的定量分析和定性分析相比，尤其具有獨特的優(yōu)越性。傳統(tǒng)的定量分析強(qiáng)調(diào)獨立個體之間的某種屬性，這種方式割裂了事物之間的相互聯(lián)系，導(dǎo)致低度社會化；傳統(tǒng)的定性研究則圍繞行動者的觀念數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，很容易夸大行動者的主觀能動性導(dǎo)致過度社會化。為了避免這兩種問題，目前研究社會行動最好的方法便是社會網(wǎng)絡(luò)分析法。［27］

本文分析一個縣級黨政機(jī)關(guān)在一個時點上的全部議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過搭建包含在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中所有部門的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，闡述地方黨政機(jī)關(guān)部門之間的內(nèi)在關(guān)系。具體處理方式如下：對《通知》中包含的文字信息進(jìn)行處理，若要找出部門（包含職位）之間的對應(yīng)關(guān)系，我們需建立一個全部部門兩兩對應(yīng)的關(guān)系矩陣，如果一對部門或職位組合同時出現(xiàn)在一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中，就將它們的對應(yīng)關(guān)系記為1。依照這個方法可以計算出每一組的總頻次，并以此建構(gòu)直觀的網(wǎng)絡(luò)圖。

對于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的具體描述，我們需要一些能夠展現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)特性的指標(biāo)，本文主要選取四類指標(biāo)：整體網(wǎng)絡(luò)指標(biāo)、中心性指標(biāo)、集聚系數(shù)、模塊化指標(biāo)。

（1）整體網(wǎng)絡(luò)指標(biāo)

得到初步的網(wǎng)絡(luò)圖之后，我們先要關(guān)注那些對于網(wǎng)絡(luò)的概貌特征進(jìn)行描述的指標(biāo)，它們有助于我們對于網(wǎng)絡(luò)情況有一個初步了解。整體網(wǎng)密度、平均連接度和度分布是三個常用的整體網(wǎng)絡(luò)指標(biāo)。整體網(wǎng)密度（Graph Density）是實際關(guān)系數(shù)和理論上最大關(guān)系數(shù)的比值，它能夠體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的緊密程度，數(shù)值越大網(wǎng)絡(luò)密度越大，節(jié)點之間的關(guān)系也就越緊密，［28］（P11）最大圖密度為1（即所有節(jié)點間都有直接連接關(guān)系），這時實際上的所有關(guān)系數(shù)與理論上的最大關(guān)系數(shù)相一致。平均連接度（Mean Connectivity Degree）能通過某一節(jié)點的連接度及其一階臨近節(jié)點的連接度計算出，定義用公式表示為：，其中dn表示節(jié)點n的連接度，dni表示節(jié)點n的第i個一階臨近節(jié)點的連接度，［29］整體的平均連接度高的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點間關(guān)系更密切。在對網(wǎng)絡(luò)的研究中，節(jié)點的度是指它與其它點的連結(jié)數(shù)量，度分布（Degree distribution）則是整個網(wǎng)絡(luò)中度的概率分布，［30］包括每個度包含了多少節(jié)點以及這些節(jié)點在全部節(jié)點中的占比情況。

（2）中心性指標(biāo)

中心性是衡量個體位于網(wǎng)絡(luò)中心程度的指標(biāo)，在某種意義上位于中心的個體必須是與其他個體聯(lián)系最為密切的，相對于網(wǎng)絡(luò)圖中的其他個體它們有最多的關(guān)系。中心性指標(biāo)包括接近中心度、中間中心度和度數(shù)中心度，社會網(wǎng)絡(luò)分析中主要考察前面兩種。

接近中心度（Closeness Centrality）是某一個體與網(wǎng)絡(luò)中其他個體的最短距離之和，如果一個個體能夠快速地與其他個體產(chǎn)生內(nèi)在連接，它的接近中心度就較大。計算公式為：，其中d（ni，nj）表示連接i，j的最短路徑數(shù)，是i與其他所有個體的總距離。

中間中心度（Betweenness Centrality）能夠衡量個體對資源的控制程度，較大的值代表個體通過控制資源能得到更多好處。計算公式為：CB（ni）=∑j＜kgjk（ni）／gjk，其中g(shù)jk（ni）表示連接個體i，k的最短路徑上包含行動者i的個數(shù)，gjk表示連接兩個個體間最短路徑的數(shù)目，二者的比值代表i位于j，k的最短路徑上的概率。［31］

（3）集聚系數(shù)（clustering coefficient）

在網(wǎng)絡(luò)圖中，集聚系數(shù)可以衡量個體集結(jié)成團(tuán)的程度，擁有較高集聚系數(shù)的個體其集聚效果越明顯。在大多數(shù)的現(xiàn)實社會網(wǎng)絡(luò)中，個體傾向于與擁有較多個體的小組緊密地捆綁在一起，這就使得它們的集聚系數(shù)會比較高。

（4）模塊化指標(biāo)（Modularity）

整體網(wǎng)絡(luò)中小范圍的個體集聚會使它們相對遠(yuǎn)離其他個體，形成簇狀的分散結(jié)構(gòu)。我們可以通過模塊化來衡量網(wǎng)絡(luò)分割成塊的程度。在計算過程中它是小組內(nèi)包含的連結(jié)數(shù)量與預(yù)期連結(jié)數(shù)量的差值，用公式表示為：，其中Aij是i和j之間連接的權(quán)重，ki=∑jAij是i的強(qiáng)度。［32］

四、研究發(fā)現(xiàn)

1．基于要素和職能的“圈層結(jié)構(gòu)”

為了得到清晰的D縣黨政部門間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系圖譜，我們通過軟件Gephi將所有部門（包含職位）組合的對應(yīng)關(guān)系以網(wǎng)絡(luò)圖的形式展現(xiàn)出來。

圖1　D縣部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖①②

部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖（圖1）的平均度為56．05，圖密度為0．576，圖密度很高，說明各部門之間聯(lián)系緊密，形成了一種頻繁互動的運(yùn)作模式。其模塊化系數(shù)為0．074，集聚系數(shù)為0．855，這是典型的模塊化程度低且集聚性高的網(wǎng)絡(luò)。在這樣的網(wǎng)絡(luò)中，部門很少分化成相對分散的“小群體”，而是合成一個聚攏的整體。部門之間的網(wǎng)絡(luò)圖符合“核心-邊緣”型結(jié)構(gòu)的集中化網(wǎng)絡(luò)，處在網(wǎng)絡(luò)中心的部門數(shù)量較多、較為密集，與其他部門的聯(lián)系也更頻繁；趨向外圍的部門較為分散，與其他部門的聯(lián)系較少。從統(tǒng)計的結(jié)果來看（圖2），總體上，那些擁有較多臨近節(jié)點（number of neighbors）的部門控制了更多的資源，同時也能夠更快速地與其他部門產(chǎn)生內(nèi)在聯(lián)接。

網(wǎng)絡(luò)圖中較為清晰的小規(guī)模群體集聚現(xiàn)象共有兩處，分別是位于圖的右上方的金融機(jī)構(gòu)子群和下方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)子群。金融機(jī)構(gòu)子群內(nèi)部的聯(lián)系緊密，且每一個機(jī)構(gòu)都與網(wǎng)絡(luò)其他部分的聯(lián)系相一致，也就是說他們在參與全部事項時都被視為同質(zhì)行為主體，體現(xiàn)出了很強(qiáng)的內(nèi)部相似性?，F(xiàn)實中，D縣的金融機(jī)構(gòu)主要是由常務(wù)副縣長一人分管，基本上能夠避免因機(jī)構(gòu)與其余部門逐個溝通所造成的高協(xié)調(diào)成本。相較于金融公司子群，鄉(xiāng)鎮(zhèn)子群的聚類情況并沒有非常突出，原因是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)所參與的事務(wù)略多于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，譬如在某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點工作會由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和其他縣級部門合作完成。從縣政府的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的確能夠被視為相似的個體，但作為我國現(xiàn)行政府結(jié)構(gòu)中的基層單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了區(qū)域內(nèi)大量政策執(zhí)行和監(jiān)督管理工作。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種特點，短時間內(nèi)并不存在對該層級結(jié)構(gòu)做出大幅調(diào)整的可能性，他們組成的子群結(jié)構(gòu)很大程度上會維持現(xiàn)狀。部門之間的群聚現(xiàn)象印證了同類部門在網(wǎng)絡(luò)中的天然集群性，由此觀之，在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)中其余的部門之間并不存在明顯聚類，也就難以通過直接合并形式去減少部門間摩擦。

圖2　部門間關(guān)系的中間中心度和接近中心度測度結(jié)果

在上述的部門間網(wǎng)絡(luò)中具有明顯的“圈層結(jié)構(gòu)”，位于不同圈層的部門在議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中發(fā)揮著不同的作用。第一層是位于最中心的小圈，包括組織部、宣傳部、縣委辦、縣政府辦、發(fā)改委、財政局、勞動保障局、公安局、人事局等，他們參與了最多的事項，因為他們分別掌握著人事、意識形態(tài)、綜合協(xié)調(diào)、項目、財政、強(qiáng)制力等重要的資源要素。通常作為問題處理的核心部門，他們主導(dǎo)和調(diào)配著整個運(yùn)行過程。第二層是圍繞在中心小圈周圍的部門，貿(mào)糧局、工商局、交通局、衛(wèi)生局、環(huán)保局、文廣新局等部門都屬于這一層，這些部門可以認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會管理和組織建設(shè)的核心職能部門。第三層是散落在外圍的部門，如法院、體育局、質(zhì)監(jiān)局、安監(jiān)局、氣象局、供銷社、科協(xié)等，他們是相對外圍的、與現(xiàn)階段黨政中心工作聯(lián)系較少的職能部門，所以遠(yuǎn)離了網(wǎng)絡(luò)的核心部分。由此可見，縣級黨政各部門按照“資源要素部門”、“核心職能部門”、“外圍職能部門”的次序，形成了圈層結(jié)構(gòu)較為明顯的“核心-邊緣”型集中化網(wǎng)絡(luò)。

三層結(jié)構(gòu)內(nèi)外相套，任一事項都需要橫跨三個圈層的一些部門的通力合作，這樣構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)相互交織。不同事項所對應(yīng)的部門一定會有所不同，反之不同部門對應(yīng)的事項也存在差異，事項和部門能夠被獨立出來，都是因為獨特個性的存在，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的橫向協(xié)調(diào)方式能夠保持事項和部門的這種個性。當(dāng)然，在確立了組織設(shè)計協(xié)調(diào)方式之后，也應(yīng)配套地加強(qiáng)人際關(guān)系協(xié)調(diào)，以保證協(xié)調(diào)更為順暢。綜上所述，極少的簇狀結(jié)構(gòu)導(dǎo)致大部制改革在D縣的廣域部門間協(xié)調(diào)的適用性不強(qiáng)，而部門網(wǎng)絡(luò)的“圈層結(jié)構(gòu)”證明了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)大適應(yīng)性。

從圖形中我們不難發(fā)現(xiàn)，有個別部門并沒有嚴(yán)格遵循圈層分布規(guī)律。例如，位于“資源要素部門”圈層的教育局和民政局實際上應(yīng)該歸于第二層的“核心職能部門”圈層內(nèi)。他們雖然參與了較多事項，但絕大多數(shù)所參與的事項都是綜合類事務(wù)與非主要負(fù)責(zé)事務(wù)，如城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、投資項目建設(shè)。以教育局為例，在全部參與的57種事項中，其成員作為辦公室主任和副主任所主導(dǎo)的事項僅有4種，其余多是協(xié)助有關(guān)教育部分的工作推進(jìn)和專業(yè)咨詢。

與之相反的是副縣長和紀(jì)委書記，他們屬于縣級決策層，從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職務(wù)設(shè)定來看，他們在所屬的小組中基本上都是組長或者副組長，本身的職責(zé)定位和工作中承擔(dān)的職能都表明它們理應(yīng)歸于資源要素部門的范疇。而他們在圖中未能出現(xiàn)在最核心的圈層是局限于他們的分管領(lǐng)域，分管領(lǐng)域大致上與他們應(yīng)負(fù)責(zé)的事項相對應(yīng)。另一方面，為了保證在組內(nèi)協(xié)調(diào)中起到權(quán)威作用，組長的行政級別大于副組長，副組長又大于組員，且在同一個組內(nèi)副組長的數(shù)量通常不超過三個。因此，在全部的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中，平均每一個副縣長或級別較低的縣委常委可以出現(xiàn)的次數(shù)是有限的，這在很大程度上擴(kuò)大了他們與網(wǎng)絡(luò)中心的距離，制約了他們出現(xiàn)在資源要素部門的圈層內(nèi)。還有一個未被包含在資源要素部門內(nèi)但行使了此類功能的是國土資源局。1994年和2002年我國分別實行了兩次重要的稅收制度改革，經(jīng)過改革，地方財政收入中增值稅和所得稅比重大幅下降。從2002年開始地方政府不得不倚重營業(yè)稅，特別是對于不動產(chǎn)銷售過程中產(chǎn)生的營業(yè)稅。［33］因此，基于土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“土地財政”成為了支配地方政府行為的核心要素，國土資源局也相應(yīng)地成為了這一時期的資源要素部門。即便如此，我們依然認(rèn)為部門在總體上符合圈層結(jié)構(gòu)的分布規(guī)律。

2．以H縣為例的驗證分析

為了證實文章所得結(jié)果的一般性，我們選取貴州省的H縣用于比較分析。D縣位于浙江，全縣以工業(yè)為支柱，是一個年生產(chǎn)總值超過300億元的全國百強(qiáng)縣。H縣位于貴州省，全縣以農(nóng)業(yè)為主，年生產(chǎn)總值19．7億元，是國家扶貧開發(fā)工作重點縣，中央政府的轉(zhuǎn)移支付在H縣的財政收入中占據(jù)了很大的比例?？梢娡瑯邮强h級政府，D縣和H縣有著巨大的差異。這一案例的選擇有利于說明經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境迥異的政府組織，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制是否一致。

H縣的數(shù)據(jù)來源于近年發(fā)布的《縣人民政府辦公室關(guān)于調(diào)整縣政務(wù)公開等領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，它與D縣的通知在數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)上一致，所以我們可以采用相同分析方法來比較部門間關(guān)系的結(jié)構(gòu)。H縣的部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖的平均度為34．24，圖密度為0．49，均略低于D縣。主要因為H縣的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)量為81個，少于D縣的127個，導(dǎo)致核心部門間的共現(xiàn)次數(shù)依據(jù)等比例下降。再者模塊化系數(shù)為0．087，集聚系數(shù)為0．828，與D縣一樣，屬于模塊化程度低且集聚性高的網(wǎng)絡(luò)。

H縣部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖（圖3）的結(jié)構(gòu)與D縣的結(jié)構(gòu)相同，也是內(nèi)外相套的“圈層結(jié)構(gòu)”。但細(xì)看之后會發(fā)現(xiàn)，部門的位置發(fā)生了變化。第一層的資源要素部門包含公安局、發(fā)展改革局、財政局、副縣長、農(nóng)業(yè)和扶貧開發(fā)局、縣長、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等。農(nóng)業(yè)局在D縣被作為核心職能部門，主要負(fù)責(zé)三農(nóng)建設(shè)。受第一產(chǎn)業(yè)高比重的影響，H縣的扶貧必然與農(nóng)業(yè)相聯(lián)系。通過分析議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所處理的事項內(nèi)容，我們認(rèn)為H縣將相當(dāng)一部分的工作重心放在了經(jīng)濟(jì)作物、礦產(chǎn)開發(fā)等事項中。各類農(nóng)業(yè)項目資金的落地也在很大程度上需要依靠農(nóng)業(yè)和扶貧開發(fā)局，因此該局的職能在資源配置方面獲得了極大的延伸，使其在H縣成為協(xié)調(diào)資源要素的部門。

圖3　H縣部門間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)圖

綜合來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況決定了財政收入的主要來源，從而確立縣級政府各部門的功能定位。從部門間協(xié)調(diào)的角度，就是部門在三個圈層內(nèi)位置的變化。最終，不論角色如何變化，部門的職責(zé)分工就能反映圈層結(jié)構(gòu)的存在。

3．基于官階序列的多部門大跨度協(xié)作機(jī)制

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中既有黨委、政府及其部門，也有人大、政協(xié)，還有法院、檢察院，以及事業(yè)單位和國有企業(yè)。能夠最大限度統(tǒng)籌這些機(jī)關(guān)及其部門的是黨委。也就是說，黨委在最大限度地統(tǒng)籌各類機(jī)關(guān)和部門方面起了不可替代的作用。同時，也可以說明在縣級黨政部門運(yùn)作中無法做到完全的黨政分開。

通過高官階領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)低官階領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)部門間協(xié)調(diào)是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的另一個主要特征。從D縣的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)看，每一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都有一個組長，127個小組中有125個小組的組長均為縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)。小組成員主要是各部門的負(fù)責(zé)人，一般情況下每個部門的人員在一個小組內(nèi)只出現(xiàn)一次。只有那些對事項負(fù)主要責(zé)任的部門才有可能派出多個人員參與，同時小組的辦公地點也會設(shè)定在這些部門。在我國黨政部門間，同級別官員之間很難直接協(xié)調(diào)，需要一個高級別官員對部門間分工、要素配置以及矛盾做出最終裁定。這種方式大大增加了高級別官員的決策和協(xié)調(diào)壓力，降低了廣域部門間的協(xié)調(diào)效率。從這個角度來看，領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)設(shè)立辦公室可以看作是一種授權(quán)的形式，授予擔(dān)任辦公室的部門一定的協(xié)調(diào)職能和落實責(zé)任，從而一定程度上減少了縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)擔(dān)。

五、結(jié)論：大部門體制的限度及廣域部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)

在以往的機(jī)構(gòu)改革過程中，部門合并主要依據(jù)它們所處理問題的相似性，處理相同類型事項的部門被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)囊括在一個部門內(nèi)。在現(xiàn)實中，部門合并對于原本理應(yīng)由不同部門單獨完成的任務(wù)所起到的整合效果十分有限，而對于主要由這些部門負(fù)責(zé)的跨部門任務(wù)可能會有較大幫助。經(jīng)過幾輪機(jī)構(gòu)改革，集聚性很強(qiáng)的部門基本上都已經(jīng)合并?，F(xiàn)有的部門在面對眾多的跨部門任務(wù)時，一定會有一些部門需要共同處理某幾類問題，部門的任務(wù)之間或許會有重疊，但是部門在職責(zé)在類型上很難完全一致。今后的改革不能只局限于部門合并，更該跳出這種慣性思維模式，尋求新的方式。

我國政府在已經(jīng)完成的機(jī)構(gòu)改革中充分展示了通過部門重組與合并，減少可能存在的部門間協(xié)調(diào)問題，進(jìn)而減少因摩擦導(dǎo)致的效率受損。這種方式是試圖將部門之間的協(xié)調(diào)事項內(nèi)部化。依照這種思路出發(fā)推到極致，假設(shè)將黨政部門視作一個整體，不進(jìn)行模塊化分割，所有機(jī)構(gòu)都成為一個部門，部門間的協(xié)調(diào)問題就不復(fù)存在了，但部門內(nèi)部又面臨極大的協(xié)調(diào)成本。所以事實是：只要分工得到保留，同一類型的人員和部門之間的互動總是會遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于不同類型人員和部門之間的互動，那么事實上的部門模塊化就不可能消除。由此可見，將部門間的協(xié)調(diào)問題看作是可以內(nèi)部消化的大部制模式并沒有很好地認(rèn)識和解決廣域部門間的“分工-協(xié)調(diào)”這一對矛盾。再者，黨政部門間協(xié)調(diào)并不是一味強(qiáng)調(diào)外部協(xié)調(diào)或者內(nèi)部協(xié)調(diào)，不論哪種協(xié)調(diào)方式都有自己的成本，部門間協(xié)調(diào)的目標(biāo)應(yīng)該是內(nèi)外部協(xié)調(diào)成本之和最小化，大部制改革所重視的外部協(xié)調(diào)內(nèi)部化仍然不能完全解決“內(nèi)部協(xié)調(diào)-外部協(xié)調(diào)”這對矛盾。最后，大部制的部門合并一旦實施不會隨意更改，這種剛性結(jié)構(gòu)很難貼合目前黨政部門處理主要事項時采用的以事為核心的原則，也就是存在“剛性制度-柔性任務(wù)”之間的矛盾。

反觀議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，非正式組織的結(jié)構(gòu)設(shè)定賦予了它亞組織的定位，這種形式不會對黨政部門“直線-職能”制的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)造成根本性沖擊。各部門的職能特點予以保留并在事項處理中以不同職責(zé)定位出現(xiàn)，在不改變既有分工的前提下增加了橫向協(xié)調(diào)，這樣看來議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更多包涵了相互調(diào)整和反饋的人際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。也正是這種組織定位，使議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為一種“柔性制度”滲透部門間的縫隙，在部門內(nèi)部協(xié)調(diào)難度不變的同時，大幅降低了外部協(xié)調(diào)的壓力。但這種結(jié)構(gòu)也不是十分完備的，幾乎每一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)都需要上級官員的參與，同級別部門直接協(xié)調(diào)的缺失體現(xiàn)出了我國政府缺乏理性的官階制。

總而言之，由于我國黨政機(jī)關(guān)及其部門的職責(zé)繁多，造成分工細(xì)化、人員和部門數(shù)量增加，組織協(xié)調(diào)成為一大難題。同時，部門職能和工作流程的制度化建設(shè)以及向下級部門垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的增加又客觀上增強(qiáng)了“部門化”、增大了部門間協(xié)調(diào)的難度。解決這一難題的常規(guī)辦法是對少數(shù)聯(lián)系緊密的部門進(jìn)行重組合并，探索各種模式的“大部門制”。但是，研究表明，無論是深圳的“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”行政三分法基礎(chǔ)之上的大部門制，［34］還是富陽的職能整合、合縱連橫基礎(chǔ)上的“專委會”模式，［35］抑或是廣東順德的黨政聯(lián)合大部門改革，［36］都只是注意到了當(dāng)前黨政部門間協(xié)調(diào)的某一方面的特征，而無法與部門間“核心-邊緣”的圈層網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)這一根本特征相契合。這種不契合注定了大部制改革適用范圍的局限性。作為實踐中的一種應(yīng)對機(jī)制，黨政機(jī)關(guān)一方面增加了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一方面增加了各種會議，用相對柔性的、大跨度的協(xié)調(diào)機(jī)制彌補(bǔ)了剛性的、小規(guī)模重組合并的協(xié)調(diào)機(jī)制的不足。但是，無論是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還是各類會議，都需要縣級領(lǐng)導(dǎo)出面。而領(lǐng)導(dǎo)出面進(jìn)行的協(xié)調(diào)，通常難以避免牽涉部門多、運(yùn)行層級多、溝通環(huán)節(jié)多、檢查監(jiān)督多、總結(jié)匯報多、資源消耗大等弊端，往往造成資源的浪費(fèi)和行政效率的消散。歷年來的機(jī)構(gòu)改革和作風(fēng)建設(shè)，不但要求精簡和重組黨政部門，還會要求削減議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、減少會議，但無論是部門、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還是會議，都存在精簡之后又反彈的問題。

形成這種局面的主要原因在于：其一，社會權(quán)力集中于黨政機(jī)關(guān)，黨政機(jī)關(guān)承擔(dān)過多的職能，使各級領(lǐng)導(dǎo)疲于應(yīng)對；其二，機(jī)關(guān)權(quán)力集中于高級領(lǐng)導(dǎo)，他們掌握著人、財、物、信息等關(guān)鍵要素；第三，要素部門、核心職能部門、非核心職能部門間權(quán)重不一，使部門間缺乏自主協(xié)調(diào)的法治環(huán)境和激勵機(jī)制。

要改變這種局面，必須處理好“職責(zé)法定”與“協(xié)同作戰(zhàn)”之間的矛盾。具體而言，至少需要從以下幾方面入手：首先，黨政機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，同時向市場和社會放權(quán)，取消黨政機(jī)關(guān)不應(yīng)有的職能，減輕黨政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)；其次，在一級政府內(nèi)部，正職要適當(dāng)向副職放權(quán)、機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要向部門領(lǐng)導(dǎo)放權(quán)、部門領(lǐng)導(dǎo)要向職能骨干放權(quán)；再次，要提升專業(yè)官僚的地位，在部門依法履行職能、加強(qiáng)法治建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立促進(jìn)自主協(xié)調(diào)的激勵機(jī)制，比如建立部門牽頭的項目運(yùn)作機(jī)制。當(dāng)然，如何在科層制下促進(jìn)部門間的自主協(xié)調(diào)，還有很多研究要做。

［1］潘小娟、呂芳．改革開放以來中國行政體制改革發(fā)展趨勢研究［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報，2011（5）．

［2］周望．議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的過去、現(xiàn)在與未來［J］．中共天津市委黨校學(xué)報，2013（6）．

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（責(zé)任編輯：黃俊堯）

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A

1243（2016）04-0045-010

作者：黃紅華，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，主要研究方向：政府體制、社會政策。郵編：310018；宋思揚(yáng)（通訊作者），浙江大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，主要研究方向：政府體制。郵編：310058

教育部人文社科規(guī)劃基金項目“協(xié)同政府視角下小城鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的實證研究”（14YJA810003）的階段性成果。